精準扶貧：麗水樣本的實踐與啟示

諸葛菁，周愛飛

精準扶貧：麗水樣本的實踐與啟示

諸葛菁1，周愛飛2

（1.中共青田縣委黨校，浙江青田323900；2.中共麗水市委黨校，浙江麗水323000）

國內扶貧開發經歷了由“消滅區域性絕對貧困”到“減緩區域性相對貧困”再到“減緩群體相對貧困”3個階段，現已進入“推進精準扶貧”新階段。麗水作為全國三大扶貧開發改革試點地級市，在新階段實踐探索中，點面結合、多維互動地總結提煉出“3+2”精準扶貧體制機制即“搬遷扶貧、產業扶貧、社會扶貧”三大機制以及“基于低收入農戶的精準扶貧機制、相配套的產權要素體制機制”，形成了可復制、可推廣的麗水樣本，且從黨的領導、全域統籌、靶向治療、改革創新、增收底線等方面給予啟示。

精準扶貧；扶貧開發；麗水樣本；改革試驗

麗水市作為全省扶貧工作最為難啃、最為重點的區域，于2013年納入全國扶貧開發改革試驗區。自浙江省第十三次次黨代會，尤其是習總書記提出“關于扶貧工作的新理念新思想新戰略”以來，麗水咬定高水平建成小康社會的“底線目標”不放松，扎實推進扶貧到面、到點、到戶、到人，不斷提升扶貧精準度，并于2016年年底提前完成了“扶貧改革試驗區的國家評估”，形成了可復制、可推廣的麗水樣本。

一、背景緣起：扶貧開發的演進邏輯

麗水地區面積占全省1/6，雖然戶籍人口僅占全省的1/18，但扶貧人口卻占全省的1/5。作為全省扶貧開發的縮影，麗水在2013年獲批國家級扶貧改革試驗區之前，扶貧開發經歷了3個階段（1994—2012）。第一階段即“貧困縣與鄉鎮扶貧攻堅”階段（1994—2002），圍繞省級貧困縣、貧困鄉鎮進行扶貧攻堅，通過加強產業開發，加快下山脫貧等措施，消滅了縣域級、鄉鎮級的“區域性絕對貧困”；第二階段即“欠發達鄉鎮奔小康”階段，針對貧困鄉鎮消除絕對貧困后欠發達鄉鎮存在“區域性相對貧困”突出的現象，面向118個省級欠發達鄉鎮，依托深化產業開發，加強下山搬遷，實行社會救助等有效手段，減緩區域性相對貧困；第三階段即“低收入農戶奔小康”階段，針對以鄉鎮為單位的區域性相對貧困減緩后低收入農戶“階層性相對貧困”突出的現象，將2007年家庭人均收入低于2 500元的農戶列為扶貧對象，深化產業開發，加大異地搬遷，把符合最低生活保障條件的低收入農戶全面納入最低生活保障，合力提升專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，減緩群體相對貧困，縮小群體收入差距。

縱觀上述3個階段，是在浙江省委省政府的統一部署下，依據“貧困縣—貧困鄉鎮—欠發達鄉鎮—低收入農戶”扶貧線路，梯次演進了由“消滅區域性絕對貧困”到“減緩區域性相對貧困”再到“減緩群體相對貧困”的扶貧邏輯。在國內經濟步入“新常態”后，原有的扶貧開發模式已難以適應新時期的要求，對山區農民在農業產業、基礎設施等扶貧舉措的邊際效用正在遞減，原有體制機制和土地、資金等要素瓶頸亟待創新突破，尤需探索出一條“突出城鄉統籌,搭建精準平臺，推進點面結合”的精準扶貧之路，這也是麗水申報“國家級扶貧改革試驗區”的初衷。2013年3月，麗水市印發了《關于全面推進扶貧改革試驗的實施意見》（以下簡稱《意見》），詳細制定了《麗水市扶貧開發體制創新試驗任務分解表》。麗水扶貧改革試驗分三大任務12個專題（農民異地搬遷、宅基地使用、農村集體產權、戶籍管理、社區管理方式、創業就業方式、合作扶貧、科技扶貧、金融扶貧、結對幫扶、山海協作、社會扶貧），采取九縣（市、區）全面參與、重點突破的辦法推進。經3年多探索，麗水基本形成了可以復制推廣的“3+2”精準扶貧開發機制，即：“搬遷扶貧、產業扶貧、社會扶貧”三大機制以及“基于低收入農戶的精準扶貧機制、相配套的產權要素體制機制”。

二、試驗實踐：建立精準扶貧開發的“3+2”體制機制

（一）建立差異化的搬遷扶貧機制，化農民為市民

麗水市針對人口、產業、資源要素布局相對分散的實際，找準窮根、深挖窮根，順應農戶發展需要，大力引導高山遠山、重點庫區、地質災害隱患區域走出大山，依城設區、依鎮設點，實行差異化梯度搬遷，開發了因地制宜搬遷扶貧的新模式，實現異地發展。2013年以來的扶貧改革試驗區建設，麗水市全面深化農民異地搬遷改革，強力推進“小縣大城、內聚外遷”戰略，積極探索戶籍管理制度改革、創新異地搬遷安置小區管理。

一是推進異地搬遷機制創新。（1）頒布了《麗水市農民異地搬遷規劃（2013—2017）》。（2）建立差異化搬遷補助機制，提高低收入農戶異地搬遷補助標準。如松陽縣創新出臺貨幣安置政策，整村搬遷農戶可一次性領取最高每人4萬元的補助，并將零星搬遷農戶人均補助標準由5 600元提高至8 000元。（3）開展異地搬遷小區建設與中心鎮中心村建設、村莊整治建設、農房改造建設、低丘緩坡開發等相融合的建設模式。（4）完善搬遷安置以國有土地劃撥性質為主的供地機制，出臺《關于異地搬遷購建住房和農房改造建設使用住房公積金的若干規定》，組建農民異地搬遷政府性公司，加快推進城鎮化進程[1]。2013—2015年底，全市累計搬遷農民15 940戶；《麗水搬遷扶貧案例》被中組部收錄“五大發展理念案例選”叢書第二輯——《脫貧攻堅》，作為干部學習培訓教材，由黨建讀物出版社編輯出版。

二是積極探索戶籍制度改革。（1）啟動戶籍管理制度改革試點，逐步取消農業戶口和非農業戶口性質劃分，建立按經常居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度。（2）農民進城落戶變為市民后，繼續保留其原有土地（山林）承包經營權，其在原戶籍所在村經濟合作社中的集體資產收益分配等權益保持不變，擁有的股權可依法繼承或流轉。（3）進城落戶農民與當地市民享有同等權利，完全納入城鎮住房和社會保障體系，享受與城鎮居民同等的勞動就業、社會保障、教育衛生等待遇、權益[1-2]。2014年5月，云和縣啟動全省戶籍管理制度改革試點，截至2015年底，云和縣原農民性質的新居民在縣城社區落戶的人數已達1萬多。

三是創新異地搬遷安置小區管理。在異地搬遷安置小區成立新社區，加強社區服務平臺建設，開展社區培訓和社區文化活動，社區居民委員會主任采取直接選舉方式產生，在任期內享受社區專職工作者同等待遇。目前，全市已有多個異地搬遷安置小區建立社區，其中云和縣鳳凰山街道普光小區進行了社區居民委員會主任直接選舉試點。

（二）建立特色化的產業扶貧機制，化輸血為造血

充分發揮“授人以漁”在扶貧開發中的重要作用，變“輸血”為“造血”，通過實施產業化扶貧，扶持培育農業特色產業等，有效促進了低收入農戶增收致富。

一是大力培育發展農業特色產業。深入實施生態精品農業“361”工程，全市累計創建生態精品農業示范鄉鎮25個、示范企業和合作社133家、示范家庭農場652家、生態精品農產品657個。注冊并打響了全國首個覆蓋全區域、全產業、全品類的農產品公用品牌“麗水山耕”，短短一年時間，銷售額已達20億元，平均溢價33%；培育了茶葉、食用菌、高效筍竹林3個百億級產業，實現了農業增加值增幅連續6年居全省第二，鞏固了農民持續增收的基礎[1，3]。

二是大力發展來料加工。推進“麗水麗人”來料加工基地品牌建設，發展“麗人”來料加工發展總部經濟，幫助低收入農戶實現家門口就業。2015年，來料加工業已覆蓋2 297個行政村、90%以上搬遷小區，全市共有7.11萬低收入農戶、2 823位災后重建點農民、1.37萬名庫區移民從事來料加工業，全市發放來料加工費16.5億元[1-3]，從業人員19.9萬人，從業人員人均增收8 000多元。

三是積極培育民宿經濟。截至2015年，全市累計發展農家樂經營戶（點）2 107家，從業人員2.65萬人，營業總收入13億元，同比增長40%，成為農民就業創業和脫貧致富的重要產業[1-2]。

四是大力推進農村電子商務業。推廣遂昌“趕街”模式，培育壯大中國淘寶村，促進農產品銷售和農民創業就業增收。全市已培育農村電子商務網店（企業）9 624家，從業人員24 322人，實現網絡交易額83.21億元，同比增長57.9%[1-2]。

五是加強農民培訓。出臺了《麗水市農村實用人才認定和管理辦法（試行）》，加大低收入農戶免費培訓力度；“十二五”期間，累計培訓32萬人次，培養農村實用人才7.5萬人[1]；打造勞務品牌，深化“麗水農師”和職業農民培育工作，打響了縉云燒餅師傅、云和師傅、松陽茶師等勞務品牌，增強了農民外出就業創業能力。

（三）建立立體化的社會扶貧機制，化分力為合力

麗水按照“政府主導、統籌規劃、社會參與、多元投入”的思路，切實強化社會合力，建立了立體化的社會扶貧機制。

一是干部結對、精準幫扶，建立了扶貧開發“一村一計一單位”“一戶一策一干部”幫扶制度。全市1 569個扶貧重點村，全部明確了結對幫扶的省、市、縣級部門，五年一定，每年考核，不脫貧不脫鉤；對全市5.5萬戶10萬名“4 600元以下”農戶，全部建立了“一戶一卡”，包干到人、責任到人，要求幫扶干部“走村不漏戶、戶戶見干部”。

二是完善助學政策，全面實施了貧困生助學、愛心營養餐、民族教育券、中職免學費“扶困助學四大工程”。近4年累計資助家庭經濟困難學生156萬人次，資助資金達9.8億元。建立健全學生資助標準動態調整機制，從2015年上半年起，家庭經濟困難學生營養餐補助標準由每人每年750元提高到1 000元，普高和中職的助學金標準由每人每年1 500元提高到2 000元[4]。

三是全面落實政策兜底，確保所有低收入農戶按時全面脫貧。一方面，做好低保兜底，將符合農村最低生活保障條件的低收入農戶及時納入農村最低生活保障范圍，做到應保盡保。截至2015年底，農村低保平均標準達5 077.3元/年。另一方面，實行社會救助托底。完善醫療救助制度，不斷擴大醫療救助病種，提高救助比例。此外，2015年出臺了《麗水市臨時救助實施辦法》，規范統一臨時救助審批管理，救助覆蓋面擴大到面向全體居民。在鄉鎮、街道建立“一門受理，協同管理”窗口，整合社會救助各相關職能部門資源，積極開展教育救助、住房救助、就業救助等中介服務[4]。

四是動員整合全社會扶貧力量。充分整合華僑、麗商、農村致富帶頭人、志愿者等資源，持續開展了“村企結對”“百個僑團助百村、千名華僑扶千戶”“百名麗商結百村”“百師扶貧助百家”“萬名志愿者幫萬人”等幫扶活動[3]，大家有錢出錢、有計獻計，為廣大農民送技術、送種苗、送崗位、送資金、送服務，助推低收入農戶增收脫貧。據不完全統計,僅2015年，全市就籌集幫扶資金、物資折合上億元，到田頭地角開展為民服務12萬人次。

（四）建立基于低收入農戶的精準扶貧機制，重在提高精度

如果說“搬遷扶貧、產業扶貧、社會扶貧”三大扶貧開發機制是20世紀90年代以來扶貧開發“三個階段”的延伸、擴展和深化，是基于中觀層面上探索出城鄉統籌扶貧開發的新路子，那么建立低收入農戶精準扶貧長效機制，則是微觀層面上，點對點、面對面的精準發力，其可參考的文件包括《麗水市關于建立農村困難家庭幫扶長效機制的通知》（麗委辦發〔2016〕70號）、《浙江省低收入農戶認定標準、認定機制及動態管理辦法》（浙農辦〔2016〕86號）。

一是扶貧對象精準。對象為農村特困戶、農村低保戶、農村低保邊緣戶（低保線150%以下）、農村支出型貧困家庭和“原4 600元以下”動態管理對象等5類農村家庭及人員，統稱為農村困難家庭。以民政部門的農村困難群眾數據和扶貧部門的“原4 600元以下”動態管理對象數據為依據，為扶貧助困工作提供精準信息。各級扶貧辦、民政局建立健全農村困難家庭發現、核對、認定以及退出的動態管理機制。所在鄉鎮黨委、政府積極主動作為，做好本地困難家庭的源頭發現和幫扶舉措落實，確保發現一戶，建檔一戶，脫貧一戶，銷號一戶[5]。

二是措施到戶精準。（1）強化農村困難家庭政策兜底保障，及時調整最低生活保障標準，逐步實現低保標準城鄉一體化。有效解決因病返貧問題，最大限度遏制因病返貧現象發生；實施支出型貧困家庭納入社會救助制度；加強社會救助家庭經濟狀況核對平臺建設，建立主動發現、定時跟蹤和動態管理機制，為精準識別農村困難家庭提供技術支持[5]。（2）建立“一戶一檔”的危房檔案，推進農村困難家庭危房改造。（3）實行“一人一檔”的農村困難家庭子女接受教育保障政策。（4）實施促進農村困難家庭持續增收供給政策。

三是因村派人精準。2016年全市共有農村工作指導員3 274名，其中省派26名，市派70名，縣級農村工作指導員655名，鄉鎮派農村指導員2 522名。廣大指導員充分依托派出單位優勢，發揮自身特長，做了大量實事好事。省市縣鄉四級指導員共走訪農戶90 893戶，召開會議7 844次，落實經濟發展項目1 095個，落實基礎設施項目1 189個，落實扶貧資金5 430.5萬元，捐贈物資價值177.4萬元[2]，調處矛盾糾紛3 066起，勸阻上訪452次，主講黨課2 583次，指導黨組織生活2 935次，有力地支持了所駐村發展和低收入農戶增收。

四是扶貧項目管理精準。扶貧辦主要領導、分管領導在每次調研指導工作、召開會議時均強調，要做好扶貧政策、扶貧成效、扶貧資金、項目安排等信息公開，確保扶貧對象看得到、聽得懂、能監督，提高扶貧工作的公信力和美譽度。同時，市扶貧辦會同市財政局修訂完善了《麗水市財政專項扶貧資金管理辦法》，配合市檢察院等部門制定了《加強預防和查辦扶貧領域職務犯罪專項工作方案》，深入推進陽光扶貧、廉潔扶貧，確保實現干部廉潔、項目優質和群眾滿意的目標。

（五）配套推進產權要素體制改革，保障點綠成金

以觸及、破解城鄉二元結構體制機制創新為著力點，圍繞“搬遷扶貧、產業扶貧、社會扶貧”三大體制機制創新，配套推進產權要素體制改革，推動“向資源要資產、向資產要資本”，為實現“綠水青山”向“金山銀山”有效轉換奠定制度基礎。概括來說，取得十大突破，即：試行林地經營權流轉證制度；開展生態公益林補償基金信托；探索公益林未來補償金收益質押貸款；發放農村小型水利工程產權證抵押貸款；實施農村股權質押基金擔保貸款；建立進城農民社員證制度；建立市、縣、鄉三級農村產權交易體系和平臺；推進所有權、管理權、經營權三權分離的“河權改革”；建立小水電產權交易中心；龍泉、縉云、青田納入全國農村宅基地和土地流轉經營權“兩權”抵押貸款試點。

成效方面：一是全面推進農村六權確權頒證，賦予農民完整產權，林權、村集體股權發證完成率100%，水權發證基本完成，符合發證條件的宅基地、農房和新一輪土地確權登記都在90%以上。二是搭建覆蓋市、縣、鄉三級的農村產權流轉交易平臺，實現農村產權內容交易全覆蓋，累計交易2 000多宗，交易額3億多元。三是全面推進農村權證抵（質）押貸款或擔保，實現農村產權證抵押貸款全覆蓋，累計發放林權、農房、土地承包經營權“三權”貸款240億元，不良率僅為0.14%，其中林權貸款余額50多億元，占浙江省的3/5，全國第一。如在全國首創開展生態公益林補償基金信托和公益林預期收益擔保組織建設。利用農村產權證反擔保，建立預期收益類村級擔保組織，能將1畝生態公益林“補助30元”杠杠放大50倍，提高到“使用1 500元”。云和梓坊村、大牛村利用2.5萬畝生態公益林獲得1 500萬元授信貸款，現已發放貸款近200萬元。正在全市推開，僅此一項能給全市農民提供200億元授信貸款。

三、麗水樣本的啟示

扶貧是一項復雜、循序漸進的系統性工程，認識和掌握貧困發生機理、演化階段特征及分布規律，是推動扶貧工作的重要依據。麗水以國家扶貧開發改革試驗建設為抓手，探新路、出經驗、做示范，建立了一套可在全國山區可復制、可推廣的精準扶貧開發體制機制，總結起來，有以下5點啟示：

（一）黨的領導是根本保證

習總書記指出：消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命[6]。建設扶貧改革試驗區，是國務院扶貧辦推進扶貧體制機制創新的重大舉措。麗水市在扶貧改革中，始終堅持黨的領導，建立了國家、省、市、縣區四級政府上下聯動，同級部門協同推進的扶貧改革工作機制和組織架構，呈現出“主動對接上級主管部門，市級領導高度重視，各縣（市、區）協同推進”的扶貧工作新面貌，形成強有力的改革合力[6]?？v向聯動、橫向協調的工作機制和組織架構是麗水扶貧改革獲得顯著成效的重要組織保障。

（二）全域統籌是基本路徑

習總書記指出：扶貧開發“要堅持政府主導，堅持統籌發展”；“抓扶貧開發，既要整體聯動，有共性的要求和措施，又要突出重點，加強對特困村和特困戶的幫扶”。麗水在扶貧開發中打破區域排斥、人口排斥等囿限，通過空間域、產業域、要素域和管理域的統籌協調，推動生產、生活、生態有機融合，為精準扶貧的落地實施奠定扎實的產業基礎、市場基礎和制度保障。

（三）靶向治療是根本方法

習總書記指出：要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之[7]。麗水市依托麗委辦發〔2016〕70號、浙農辦〔2016〕86號兩大文件——精準扶貧制度供給，有的放矢、聚焦靶向地構建起精準定位的扶貧網絡平臺，實現了扶貧對象精準、措施到戶精準、因村派人精準和扶貧項目管理精準，確保了貧困現象不反復，真正做到扶真貧、真扶貧。

（四）改革創新是最大動力

當前扶貧攻堅已進入歷史新階段，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。唯有眾志成城、狠下決心，通過改革推動、創新驅動，深化體制機制改革，才能啃硬骨頭、攻堅拔寨，有效補上高水平全面建成小康社會的“短板”。麗水在改革試點體制機制上的“十大突破”，針針見血、條條見效，為保障扶貧開發各項工作的有效開展，創造良好的制度環境。

（五）增收底線是工作要求

要真正擺脫貧困，其關鍵點在還低收入農戶內生性的可持續增收上。麗水在扶貧開發中，始終堅持增收工作的“底線思維”，從資源、人力、環境等方面疏理致貧原因，因地制宜、因人而異地推出差異化、特色化、立體化和精準化的扶貧開發供給政策——正基于此，2015年，麗水市提前全面消除了農村家庭人均收入4 600元以下貧困現象，實現11萬人不漏一戶、不落一人；2016年，麗水市實現了全市農民收入增幅連續8年全省第一、9縣（市、區）農民收入全部超萬元。

［1］李煬德.麗水市推進扶貧改革試驗的實踐與探索［J］.新農村，2016（8）：5.

［2］江宜航.浙江麗水：異地搬遷圓農民“進城夢”［N］.中國經濟時報，2016-07-22.

［3］杜立峰，王艷杰.浙江省精準扶貧的探索與實踐［J］.農村經濟與科技，2016（9）：196.

［4］陳小英.王永康在全市扶貧開發暨第18次鄉鎮書記工作交流會上強調 努力增強自我發展能力 確保貧困現象不再反復［A］.麗水市人民政府公報，2016（1）.

［5］中共麗水市委員會辦公室.關于建立農村困難家庭幫扶長效機制的通知:麗委辦發〔2016〕70號［A］.2016.

［6］浙江財經大學課題組.麗水市國家扶貧改革試驗區進展情況評估報告［R］.2016.

［7］習近平.習近平論扶貧工作：十八大以來重要論述摘編［J］.黨建，2015（12）：5.

Targeted Poverty Alleviation:The Practiceof and The Enlightenment from Lishui Model

ZHUGE Jin1,ZHOUAifei2
（1.Party School，Qintian County CPCCommittee，Qintian 323900，Zhejiang；2.Party School，Lishui Municipal CPCCommittee，Lishui323000，Zhejiang）

The domestic poverty alleviation and development has gone through three stages，namely，the elimination of regional absolute poverty，the alleviation of regional relative poverty and the alleviation of relative poverty in groups，and has now embarked on a new stage of promoting targeted poverty alleviation.As one of three major cities for pilot reform of poverty alleviation in China，Lishui summarized its own “3+2”model of targeted poverty alleviation consisting of 3 mechanisms like relocation，nurturing characteristic industries and mobilizing social forces at all levels and 2 additional mechanisms like poverty alleviation targeted at low-income famers’households and target poverty alleviation through reforming the system of property right elements.The model can be duplicated and are re-applicable，giving us the enlightenments ranged from CPCleadership，overall planning，targeted treatment，reform and innovation to the increase of the bottom line income.

targeted poverty alleviation；poverty alleviation and development；Lishuimodel；reformexperiment

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.04.006

C913.7

A

2095-3801（2017）04-0043-06

2017-03-17；

2017-05-19

諸葛菁，女，浙江青田人，講師。