城市管理中非訴行政強制執行雙軌制模式的完善

劉 穎

(遼寧師范大學 政治與行政學院，遼寧 大連 116029)

城市管理中非訴行政強制執行雙軌制模式的完善

劉 穎

(遼寧師范大學 政治與行政學院，遼寧 大連 116029)

在城市綜合管理中，我國對非訴強制執行實行雙軌制模式：一種模式是行政機關自行強制執行，另一種模式是由行政機關申請人民法院強制執行。非訴行政強制執行雙軌制模式的存在，在實踐中引發諸多問題，如大量非訴強制執行案件得不到執行，或者缺少執行的及時性、有效性和權威性，等等。應在控權理論的基礎上，運用法治思維解決這些問題。反思非訴行政強制執行的雙軌制模式，對現行的雙軌制模式予以完善，并提出解決路徑：行政機關應遵循比例原則、合法性原則、公平正義原則處理非訴行政強制執行案件，在法治思維下構建非訴行政強制執行雙軌制模式的長效機制。

控權理論；非訴強制執行；雙軌制；法治思維

行政強制權是行政權力中最直接和最有效的權能,對公民的人身自由和財產權的限制也是最直接的。如何行使行政強制權，各國采取的模式不同。自2012年1月1日起，我國施行《行政強制法》，普遍授權綜合執法部門相對集中行使行政強制權。但是基于控權理論，對非訴行政強制執行實行雙軌制模式，即行政相對人對行政主體作出的行政決定，既不申請行政復議也不提起行政訴訟，同時也不主動履行行政決定，除了少數行政主體可以自行強制執行外，大多數行政主體不能自行強制執行，必須在法定期限內申請人民法院強制執行。非訴行政強制執行中雙軌制模式的存在，導致案件執行效率低，甚至出現有時不能執行的情況。本文通過分析雙軌制模式中存在的問題，提出應運用法治思維來完善非訴行政強制執行的雙軌制模式。

一、非訴行政強制執行模式選擇的反思

非訴行政強制執行雙軌制模式的設定，在理論上是為了防止行政機關濫用權力，在控權理論的基礎上使行政機關的行政強制權受到限制。在實踐中，由于行政機關的人力不足，行政機關將非訴行政強制權交由強勢且公正的司法機關。該模式在運行中的現狀是，行政機關習慣于將強制執行權交給法院，把案子遞交給法院就高枕無憂并予以結案，此模式值得反思。

(一)控權理論下的非訴行政強制執行模式的選擇

英國《不列顛百科全書》指出：行政法的基本原則就是一切政府部門的行為和決定是否合法都應受普通法院的檢驗，即普通法院可以制約行政部門的權力，但行政部門不得干涉法官行使審判權。我國學者張樹義認為：“行政權力的行使不應當是隨心所欲的、漫無限制的，而應當有一定的法律限界，超出這種界限就要承擔相應的法律后果。正因為行政機關的權力性質，使行政活動與行政法聯系起來……從本質上講，行政法主要是對行政權力加以規范，對行政活動進行監督、約束的法律?！薄皩π姓▉碚f，核心不在于對行政權的保障，而在于行政權依照法律規范的要求去行使，監督控制行政權是否依法行使是行政法的主要功能?！?張樹義.中國行政法[M]. 北京：中國政法大學出版社，1989: 5-9.在行政主體行政行為中，行政強制最能體現公權力對私權利的拘束。關于公權力與公民權利之間的關系，《行政強制法》在立法過程中以控權理論為基礎進行了相應的規范。

關于非訴行政強制執行應采用何種模式，我們有必要了解并借鑒其他國家的做法。世界各國主要采用兩種模式：一種是將行政強制執行權作為行政權力的一部分，如德國、奧地利等國，由行政主體自己強制執行；另一種是將行政強制執行權作為司法權的一部分，如英國、美國等國家，行政主體原則上不享有強制執行的權力，如果行政相對人不履行義務，行政主體只能向法院起訴，行政主體勝訴后就轉為司法強制。著名的比較法學家達維德曾言：“每個國家依照各自的傳統制定自己的制度與規范是適當的。但是傳統并非老一套的同義語，很多改進可以在別人已有的經驗中汲取源泉?！?勒內·達維德. 當代主要法律體系[M].漆竹生，譯. 上海：上海譯文出版社，1984：2.在控權理論的基礎上，我國從1999年開始醞釀起草《行政強制法》，在2005—2011年，歷經四次全國人大常委會審議，最終于2012年1月1日開始施行《行政強制法》，也僅賦予能夠相對集中行使行政處罰權的行政機關享有行政強制措施權，并沒有賦予行政強制執行權。在代履行方面，行政機關也僅在“危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源”三個方面可以代履行行政強制執行權。而在非訴強制執行方面，《行政強制法》并沒有作出詳細規定，僅在《行政強制法》第五章第五十三條規定，非訴強制執行“依照本章規定申請人民法院強制執行”*《中華人民共和國行政強制法》第五十三條規定：當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。。因此在我國，非訴行政強制執行需要申請人民法院強制執行，我國選擇的是以申請人民法院強制執行為主、行政機關自行強制執行為輔的雙軌制模式。

(二)非訴行政強制執行雙軌制模式的反思

我國《行政強制法》雖然賦予了行政機關可以實施法律法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施，但是并沒有賦予其行政強制執行權?，F行的法律法規規定，行政機關可自行實施行政強制權的僅有公安機關、海關、工商、稅收、金融，以及交通、商標等管理機關或部門，其他行政機關沒有行政強制權，相對集中行使行政處罰權的城市管理部門也沒有非訴行政強制權。尤其在城市管理中，如果公民、法人和其他組織拒不履行行政機關作出的行政處罰決定，在法定期限內又不申請行政復議或者提起行政訴訟的，城市管理行政機關僅可依照法律規定申請人民法院強制執行。這種非訴行政強制執行是以申請法院執行為主、以行政機關自行執行為輔的行政強制執行，此即雙軌制模式。這種模式無論在理論上還是實踐中都存在一定的不合理性，城市綜合執法部門為追求行政效率，有時會出現野蠻執法、越權執法和暴力執法的情況，城市綜合執法部門經常被推到輿論的風口浪尖上。比如，城市綜合執法局拆除違章建筑中的行政執法問題。前些年，有的行政機關基于行政管理的目的，對違章建筑采取直接拆除的手段，產生了一定的震懾力。雖然違反城鄉規劃的建筑行為得到了有效遏制，但行政機關這種直接拆除違章建筑的行為不符合控權理論，也損害了行政相對人的合法權利，從程序上而言也有違法治思維。相反，依照控權和依法行政的理論，尊重行政相對人的合法權利又會導致行政效率低下。

筆者曾代理一起行政訴訟案件，就涉及非訴行政強制執行問題。案件事實是：當事人于2006年毀掉農村集體林地的樹木并占用該林地，在沒有履行任何審批手續的前提下修建了兩棟別墅并實際入住。在修建過程中，林業部門發現其毀林行為，于2006年對其下達了行政處罰決定書，依法作出恢復原狀并處以罰款的處罰決定，行政相對人對該行政處罰決定既沒有申請行政復議也沒有提起行政訴訟，并且向林業主管部門繳納了罰款。對于恢復原狀的處罰，當事人拒絕履行。因為我國《森林法》和《森林法實施條例》沒有賦予林業管理部門行政強制權，所以林業管理部門依法向人民法院申請強制執行。但是，人民法院因無法強制執行“恢復原狀”而不予受理此申請，致使涉案土地上被毀的樹木沒有被恢復原狀，違法建筑的兩棟別墅依然存在。直至2015年，城市綜合執法部門針對這兩棟違法別墅，依據我國《城鄉規劃法》向當事人下達了《限期責令拆除決定》。當事人依法提起了行政復議，在復議機關依法下達維持拆除決定的復議決定后，當事人又依法提起行政訴訟，一審判決行政相對人依法拆除違章建筑，二審維持一審判決。此違章建筑于2006年建筑，直至2017年3月尚未被拆除，行政效率問題不得不令人反思。

關于違章建筑拆除行為的實施，行政權和司法權之間存在著沖突。行政相對人一般不會主動拆除，在公民、法人或其他組織既不申請行政復議也不提起行政訴訟的情況下，行政機關只能申請人民法院強制執行。人民法院會以人手不夠，或者以其對違章建筑拆除不專業為由拒絕實施強制拆除，從而導致司法權和行政權互相推諉。直到2013年，最高人民法院向北京市高級人民法院下達了《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》*最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復[A/OL].[2016-12-11]. http:∥www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=415062.(以下簡稱《批復》)，其中明確指出：“根據《行政強制法》和《城鄉規劃法》的有關規定，對違反《城鄉規劃法》的建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請?！?/p>

二、法治思維下非訴行政強制執行雙軌制模式的完善

明代張居正曾有這樣一句名言：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，其中指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。全面推進依法治國，重點就在于保證法律嚴格實施，做到嚴格執法?！?中共中央宣傳部理論局.法治熱點面對面[M].北京：學習出版社,人民出版社，2015: 65.《行政強制法》的生命力在于實施。就我國非訴行政強制執行制度而言，“從微觀角度看，限制權力不是目的，法治思維不是目的，法治思維的著眼點和落腳點是維護公民權利”*劉穎.論法治思維[J].遼寧師范大學學報(社會科學版),2014，37(6)：779.，非訴行政強制執行應在保護公民權利與保證行政效率之間找到一個適當的平衡點，實現最大限度的利益平衡。因此，非訴行政強制執行權，無論由行政主體自行實施還是由行政主體申請人民法院實施，都要按照法律規范、法律原則、法律精神，公正執法，合理用權。在非訴行政強制執行雙軌制模式下，行政機關應善用法治思維解決問題。在非訴行政強制執行中，就是指行政主體在沒有行政強制權的前提下應申請人民法院強制執行。但是在當今城市管理中，行政機關如果將所有案件的強制執行都推給人民法院也是不現實的。筆者認為，行政機關應遵循以下幾個原則來恰當處理行政非訴案件的強制執行。

(一)比例原則

《行政強制法》是在控權理論的基礎上形成的，但是實踐中，不能僅以控權理論來考慮行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。因此在制度的選擇上，應考慮公共利益與個人利益之間的平衡。因我國目前沒有制定《行政執法法》，行政主體在實施非訴行政強制執行時，尚無法律上的明確規定，如何實施非訴強制執行，行政主體應運用法治的思維和方式，適用行政法中的比例原則。也就是說，行政主體的強制執行必須與行政相對人不履行行政決定的事實、性質、情節、后果相當，同時需要兼顧公共利益與個人利益，采取公平、公正和適當的方式，以最低程度地損害當事人的權益即達到執行的目的為限，做到盡其最善。如即時強制，應注意執行的時間，不能選擇在夜間、法定休息日進行行政強制執行，除非緊急情況或者當事人同意。

(二)合法性原則

法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為，一個自由的健全的國家必然是權力受到合理合法限制的國家，從事物的性質來說，要防止濫用權力就必須以權力限制權力，這是法治精神的重要原則。行政強制權實施的原則應是：法無明文規定不可為，法無授權不得為。但是，由于國家行政管理活動的復雜性，在某些特殊情況下，行政行為即使形式上不符合法律規定或含有某些違法因素，也不能被視為無效。如違章建筑的拆除，長期以來行政機關和司法機關都認為是比較復雜和難以處理的問題，司法權和行政權應如何銜接，一直困擾著行政機關和司法機關，直至2013年最高人民法院向北京市高級人民法院下達了《批復》，才使違章建筑的強制執行權予以明確。因此，合法性原則需要行政主體從職權、事實、法律適用和程序等方面貫徹落實，才能使非訴行政強制執行得以合法地執行。

(三)公平正義原則

公平正義是法治精神的價值追求。公平正義是中國特色社會主義內在的本質的要求。程序公正優先于實體公正。只有按照程序進行的行政強制執行，才能令人信服，體現出決策的科學化、民主化和法治化。程序具有公開性，可以保障權力在陽光下運行。例如，德國《聯邦行政執行法》第13條規定：在告誡中，必須明確指出未來行政機關將適用何種強制執行措施，不允許以數種強制執行措施作為告誡內容，也不得聲明行政機關保留在數種強制執行措施中的選擇權利。對于執行罰或代履行，還應告知罰款、滯納金或代履行費用的具體金額。

三、完善非訴行政強制執行雙軌制模式的長效機制

行政主體除了遵循上述法律原則行使非訴行政強制執行權外，行政主體還應在法治思維下建立非訴強制執行的長效機制。

(一)擴大“裁執分離”適用范圍

2012年4月10日，最高人民法院出臺《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收與補償案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)，其中規定，在房屋強拆中適用“裁執分離”的工作模式，司法審查要素為：合法性審查、合理性審查和可執行性審查。司法機關作出裁定后，行政機關依據裁定實施強拆。經過幾年的實踐檢驗，“裁執分離”這種模式符合控權理論，運用司法權制約行政權，收到了一定的社會效果。習近平總書記指出：“各級領導干部要提高運用法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作?！?習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2012:12.法治思維的實質就是從權利和義務角度觀察、分析、處理問題，通過權利和義務的確認與運作，實現法律的指引、評價、預測、教育、懲罰功能。因此，筆者建議“裁執分離”不應局限于房屋強拆案件，而應擴大到非訴強制執行這一類案件，尤其在城市綜合管理領域。司法機關對行政機關的執法合法性、合理性和可執行性進行審查后，行政機關利用其專業性特點實施行政強制執行，這樣既能控制行政機關濫用行政強制權，又能提高非訴強制執行的效率，從而充分發揮司法權和行政權在國家管理中的各自作用。

(二)建立與行政相對人協商機制

長期以來，行政主體不善于與民眾協商溝通，缺少協商溝通的平臺和渠道，在群體性事件發生時，沒有化解沖突的斡旋方和斡旋機制。法治思維以建設性思路確定制度，修復社會關系，解決社會問題。過去我們過多地強調法律的強制性、專政工具性和制裁性，忽視法律對社會公共利益和公共秩序的修復、補救和建構功能。習近平總書記指出：“國家安全和社會穩定是改革發展的前提。只有國家安全和社會穩定，改革發展才能不斷推進?！?習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[M]∥中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編.北京:人民出版社，2013:109.因此，在行政強制執行雙軌制模式下，行政主體要樹立對立性合作的意識，在對立和沖突中尋找和解、協商、溝通、合作的機會。依法建立老百姓利益表達的組織和平臺，依法保障定期定時與民眾進行協商溝通，依法救濟救助權益受損害的弱勢群體，是運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護社會穩定的重要方面。因此，以法治思維方式建立預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制、斡旋機制等，與行政強制執行雙軌制模式形成一個完整的行政強制執行機制體系，這是化解社會矛盾的重要途徑。

(三)制定對行政機關的追責制度

行政公權力的設定，有權就有責，法無授權不可為，法律授權必須為。法律授予行政主體的強制執行權，行政機關不能“不作為”“懶作為”或“放棄作為”，否則可能導致公共利益受損。因此，對行政機關要制定追責制度，在行政機關自己可以作為的前提下，不能將非訴行政強制執行全部推給人民法院，否則應對行政機關追究相應的責任。

(四)將具有行政性的強制權劃歸行政機關

雖然《行政強制法》賦予了相對集中行使行政處罰權的機關在實施行政處罰中享有行政強制措施權，但是由于沒有法律法規對其職權范圍作出規定，導致各地的做法不盡相同。因此，在城市綜合管理中，各地所實施的行政強制措施不一樣，行使行政強制權比較混亂。因此，將具有行政性的強制權劃歸行政機關是有必要的。如責令停產停業、吊銷營業許可證、繳納滯納金、消除危險、排除妨礙等強制措施，以及強制退還、清除、恢復原狀、傳喚、拍賣、鏟除、隔離等措施，這些權力具有明顯的行政性職能，法律可以直接規定由行政主體負責強制執行，逐步改變依賴人民法院強制執行的現狀，從而提高行政效率。

(五)盡快制定《行政執法法》

現今很多國家都有《行政執法法》，如德國、日本及我國臺灣地區，針對不同類型的行政執行都規定了相應的程序，如金錢義務的執行程序、夜間執法程序等。目前，雖然我國有《行政強制法》，但其僅在行政強制措施方面規定得較為詳細，在我國目前沒有行政程序法的前提下，行政主體的執法程序無法可依，導致執法混亂，因此應盡快制定《行政執法法》。

〔責任編輯：李曉艷〕

Theimprovementofthedoubletrackmodelinthenon-lawsuitadministrativecompulsoryexecutionintheurbanmanagement

Liu Ying

(SchoolofPoliticalScienceandAdministration,LiaoningNormalUniversity,Dalian116029,China)

In the city integration management, our city practice “dual system”mode to the non-lawsuit administrative execution. One mode is the administrative organs to enforce their own; the other mode is to the people’s court for enforcement. There are many problems in the practice of the “dual system”mode of non-lawsuit administrative execution such as a large number of non litigation enforcement cases which cannot be implemented, or lack of timedliness, effectiveness and authority. Based on the theory of power control, we should use the rule of law to solve these problems. We should reflect on the choice of non-lawsuit administrative execution mode ,improve the current dual system and put forward the solution. Adiministrative organs should follow the principle of proportionality, the principle of legality, the principle of fairness and justice to deal with administrative non litigation cases. The long term mechanism of the dual system of non litigation administrative should be enforced under the rule of law.

power control theory；non-lawsuit administrative execution；dual system；rule of law thinking

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201706062

2017-03-11

大連市社會科學界聯合會(大連市社會科學院)重點課題“法治視域下城市管理執法體制長效機制研究”(2015dlskzd080)

劉 穎(1968- )，女，遼寧岫巖人，遼寧師范大學副教授，主要從事行政法學研究。

D912.1

A

1000-1751(2017)06-0062-05