城市化過程中“城中村”改造風險分析

石林溪

摘要：“城中村”的形成是中國城市化變遷中的一種特有現象，其實質是城鄉二元結構依然存在情況下農村被動城市化的產物。隨著城市化發展步伐的加快，“城中村”非農化改造工作也在快速推進。通過對慶陽市X區“城中村”改造現狀的調查，以慶陽市X區為例，對“城中村”改造過程中的風險因素進行探索，分析風險問題的現象和成因，提出化解風險的路徑選擇。

關鍵詞：“城中村”改造；風險；風險化解

慶陽市X區，作為甘肅東部重要門戶城市的核心區域，根據不同地域類型將全區100個行政村劃分為城中村、城郊村、塬區村和偏遠村四種類型，其中23個行政村被劃為“城中村”，并被納入了城市建設規劃中。2014年底，根據《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》、《甘肅省人民政府關于棚戶區改造的實施意見》的相關規定，X區委決定成立了X區棚戶區改造工作領導小組，并強調加快棚戶區改造工作，隨后將城市建設規劃中的23個“城中村”并入了棚戶區改造范圍。

目前，X區“城中村”的改造工作與棚戶區改造工作聯動發展，共同促進城市化發展。但應指出，作為城市化發展中的兩項重要改造對象，“城中村”與“棚戶區”兩者具有明顯的區別：一是從概念上講，“城中村”是在城市化變遷的背景下，城市經濟建設急劇擴張蔓延而城鄉二元結構體制卻依然存在所造成的一種特殊村落形態；“棚戶區”是城市建成區范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差的區域。二是從土地性質上講，“城中村”與“棚戶區”的土地性質存在明顯差異，前者是農村中的集體用地，而后者則是城市中的國家建設用地。因此，在“城中村”與“棚戶區”聯動改造發展的過程中，政府雖然要統籌規劃，但由于“城中村”的特殊地位與特征性質應制定針對性改造措施。

一、社會風險

1. 制度風險

（1）戶籍制度

“城中村”這一特殊形態的存在從本質上而言正是由于長期分立的城鄉二元戶籍制度導致。戶籍制度是中國計劃經濟時期的特殊產物，在社會轉型發展的今天，顯示出其嚴重的滯后性。通過戶籍制度，人為地把整個國家分為了城鎮和農村，整個國民被劃分為農業戶口和非農業戶口，形成二元戶籍制度。

改革開放以來的制度變遷過程中更需要相適應的制度供給，而“城中村”改造的制度供給嚴重滯后，突出表現在二元戶籍制度仍未打破，身份分割導致背后衍生出許多社會風險。一是戶籍制度隔離所產生的社會保險與社會保障問題。二是戶籍制度區隔所出現的社會歧視與社會融合問題。三是戶籍制度限制所引發的農民工進城務工問題及由此產生的農村留守兒童問題等一系列社會問題與社會風險。

（2）土地制度

建國以來，我國長期實行城鄉土地二元所有制，即城市的土地屬于國家所有，農村的土地屬于農村集體所有，農民擁有土地的承包使用權。隨著城市化的發展，城市區域的擴張不斷向周邊農村地區蔓延，大量農村土地被征后，由政府高價出售給開發商，給付農民極低的補償款；在征地以后，村民多半住進了拆遷安置房村民自有的宅基地和生產土地將不復存在，賴以生存的經濟來源被切斷。

2. 征地拆遷風險

目前的“城中村”改造過程中，政府牢牢掌握著土地征用權，政府征地是獲取巨額財富的重要方式，是財政的主要來源。調研中發現，大多數失地農民對補償不滿意，政府征用農民土地，給農民的補償既少又不能到位，引起農民和政府對抗，有的被政府強行壓制下去，有時在沖突中還出現流血事件甚至命案。這些事件既破壞了社會穩定，又影響了政府形象，無益于和諧社會的構建。

2014年，慶陽市人民政府批復了關于慶陽市X區失地農民安置住房建設實施意見，其中明確規定“充分發揮市、區政府在失地農民安置工作中的主導作用，研究制定征拆、供地、建設等相關優惠政策，鼓勵村組牽頭實施，采取市場化運作方式，吸引各類經濟組織和開發企業參與建設”。對于失地農民的拆遷安置，規定“臨時性安置采用貨幣或建設過渡性安置住房的辦法安置，過渡性安置住房由政府統一按照建設程序規定，委托具備相應開發建設資質條件的施工企業集中進行建設，永久性安置住房建設實行村組自建、商家代建、村組與商家聯建、政策性安置四種安置方式，由村組根據實際自主選擇，按照相關規定經申報核準后，組織實施?！逼渲?，村組與商家聯建采取以大產權換安置的方式，在將失地農民身份一次性轉換為城市居民的基礎上，由村組負責公開招引企業聯合建設，并負責對項目用地范圍內的地上附著物自行拆除、自行補償。這一方式本身有效彌補了村組自建資金籌措的困境，又使村民直接通過安置“農轉非”。在四種安置方式中，后兩種方式可以直接制度性地實現“城中村”非農化改造，因此也是實踐過程中普遍采用的方式。但在具體實施過程中，失地農民卻與政府官員形成了鮮明的對立，見表1。

3. 管理失范風險

在“城中村”改造的過程中，村行政、治安、環衛等管理也應統一進行整治改造，但在現實中，基于“城中村”土地資源帶來的巨大利益，政府的改造工作集中在土地的征收改造上，對于“城中村”其他管理工作缺乏關注和相應的政策支持，由此，“城中村”便被公眾普遍認為是“臟、亂、差”之地，具體表現在：

一是政府管理職責不明確，一部分“城中村”依據政策進行改造建設過程中，土地被征用，農民身份轉換為城鎮居民，而實際的行政管理事務仍然由依舊存在的村支兩委代管，這一“換湯不換藥”的做法嚴重影響了正常的管理工作；二是管理秩序混亂，城市化的快速發展也帶動了X區“城中村”的發展，由于X區為慶陽市發展中心，其所轄“城中村”基本鄰近市中心，近年來大量外來流動人口租住在“城中村”內，人口數量不斷擴大，人口構成日益復雜，人口聚居雖然帶動了“城中村”的發展，但也加重了管理風險?！俺侵写濉眱确课輥y搭亂建、垃圾隨地亂扔等現象隨處可見。三是管理資金短缺，這也是政府在治理“城中村”方面最為突出的短板，“城中村”在納入城市發展范圍之后，政府將直接面臨城市公共管理財政成本增加的壓力，這也為“城中村”的管理帶來巨大困難。

二、個體風險

1. 失地農民貧困風險

在“城中村”改造之前，村民主要以土地的所有為其安全保障。作為臨近慶陽市中心的X區“城中村”，因其地理位置的優越性，近年來許多村民都利用自家宅基地擴建招租來獲取可觀的收入，據調查，X區“城中村”村民的主要經濟收入都來自租房收入，見表2。

2.失地農民被市民化風險

隨著城鄉統籌，農民市民化將是社會發展到一定階段的必然趨勢。但是，不能操之過急，更不能以犧牲農民為代價強制性地將農民市民化?，F實往往是，政府在自己獲得高額回報的時候，把被市民化的農民逼上了艱難的生活之路，其社會風險不斷增多。一是被市民化的農民往往文化水平不高、知識和技能都較缺乏，他們很難再城里找到工作，面臨極大的失業和就業風險；二是針對農民的社會保障和社會福利體系建設才剛剛起步，很多方面并不完善，在農民失地又失業的雙“失”狀態下，社會保障和社會福利無法提供有效保障；三是對于失地農民的補償不到位或補償水平不高。

三、風險化解

在城市化發展這一必然趨勢下，化解X區“城中村”改造過程中的社會風險和個體風險要在社會系統的各個層面和領域不斷探索，要不斷深化經濟體制和社會體制改革，打破體制的藩籬，逐漸消除體制隔離，著力改革原有的體制和社會管理制度，增加制度供給；規范土地征收及拆遷安置政策辦法，確?！俺侵写濉背鞘谢l展過程中的穩定與和諧；著力提高政府的行政管理能力、社會整合與服務能力；同時，也要加強城鄉統籌的社會保障制度，讓城鄉居民享有基本平等公平的福利保障。

參考文獻：

[1]劉振威，白國浩.城市棚戶區改造土地管理問題再思考[J].城市建設理論研究（電子版），2013（11）.

[2]呂慶春，徐彥.制度供給滯后與排斥狀態下的農民工市民化及社會風險[J].社會科學輯刊，2015（04）.

（作者單位：隴東學院經濟管理學院）