治理理論視閾下中美社區減災模式比較及啟示

摘要： 一、問題的提出：治理理論視闕下社區減災的意義

社區作為城市最基層的單元，在減災行動中具有重要的現實意義和戰略價值。[1]15-601994年在日本橫濱、2005年在日本兵庫和2015年在日本仙臺召開的三次世界減災大會分別突出強調了推行開展社區災害管理的工作機制和方法，明確提出了“社區減災”的各項任務。治理理論是20世紀90年代西方國家興起的新理念，突出強調以多元主體和協作網絡的方式來處理公共事務，即強調國家、市場和社會在公共事務處理中的角色、定位和互動關系。[2]因此，在社區減災中的參與主體即政府、私營部門和社會組織間的角色、功能和互動關系對社區減災的效果會產生深遠的影響。隨著社區減災在各國實踐的開展以及在治理理論的影響下，學界對于社區減災中參與主體的角色、功能和互動關系的研究逐漸興起。Louise K. Comfort（2006）[3]在對卡特里娜颶風社區減災行動的研究中，得出社區在災前、災中和災后的應急過程中，急需不同層級政府部門、私營部門和社會組織的合作參與和共同應對；Simo，Bies（2007）[4]研究表明，跨越單一部門的應急協作在社區減災中能夠創造巨大的公共價值，彌補單一部門應對的缺陷，同時社會組織發揮了重要的作用；Naim，Kapucu，Demiroz（2011）[5]在比較了美國9·11恐怖襲擊和卡特里娜颶風兩次事件中社區組織協作網絡的差異后，提出了災害發生之前組織間頻繁的交互有利于強化應急響應的效果。隨著公共治理理論的興起和發展，多部門在社區減災中的角色、功能和互動關系的研究也越來越受到重視。

近幾年來，社區減災在中國和美國都提上了議事日程，并且在國家的應急管理機制上都提出了實踐模式。2007年3月民政部印發《全國綜合減災示范社區標準》，自此我國在全國范圍內開展了“全國綜合減災示范社區”的建設。截止到目前，全國各地分八批累計創建“全國綜合減災示范社區”7727個。在美國，1997年美國聯邦應急管理局（FEMA）開始創建“減災型社區（Disaster-Resistant Community）”，以及2011年在全美范圍內開展實施的應急管理的全社區模式（Whole Community Approach to Emergency Management），期望動員整個社會的力量，減少政府的行政負擔。[6]基于此，中美兩國在社區減災的模式上各有特色。本文通過對中美兩國在國家層面所提出的社區減災模式中政府、企業和社會組織參與模式的梳理和比較分析，以期更好地借鑒美國的社區減災經驗，進一步強化我國社區減災中政府、企業和社會組織的作用和互動關系。

二、中國“綜合減災示范社區”模式

自2008年起，由民政部、國家減災委員會發起，開展“全國綜合減災示范社區”評選活動。截止到目前的7727個示范社區，時空格局的分布上經歷了“先東部、后西部，東西共同迅速擴展”的過程，呈現出明顯的區域差異，高值區分布于首都圈、長三角、珠三角和沿長江經濟帶。并且示范社區個數分布與所在縣域人口數量、經濟發展水平具有較好的正相關關系，與災害高發區域的空間對應相關性不顯著。[7]《全國綜合減災示范社區標準》[8]明確規定了示范社區的建設內容和評價指標，包括10個一級指標，分別為組織管理機制、災害風險評估、災害應急救助預案、減災宣傳教育培訓、防災減災基礎設施、居民減災意識與技能、社區減災動員與參與、管理考核制度、檔案管理規范和社區減災特色。其中關于示范社區建設的參與主體的考核指標主要涉及到第1個指標組織與管理機制和第7個指標社區減災動員與參與（見表1），表現為以下兩個特征：表1中國綜合減災示范社區評價指標1和指標7描述一級指標二級指標標準1.組織

管理機制11領導機構社區綜合減災運行、評估與改進領導機構健全12執行機構分工明確的專門工作小組：風險評估、宣傳教育、災害預警、災害巡查、轉移安置、物資保障、醫療救護、災情上報等13工作制度領導工作制度、執行工作制度14減災資金社區籌劃

社區綜合減災項目7.社區減

災動員與

參與71企事業單位相關企事業單位積極組織開展防災減災活動，主動參與風險評估、隱患排查、宣傳教育與演練；對企業員工進行防災減災教育72學校社區內學校在日常教育中注重提高學生的防災減災意識和應急能力，利用學校資源為居民開展防災減災教育73醫院社區內醫院能積極承擔醫護工作，關注社區脆弱人群，提高社區救護能力74志愿者社區建立志愿者隊伍，承擔社區綜合減災建設的有關工作，如宣傳、教育、義務培訓，并配備了必要的裝備75社會組織社區內社會組織發揮自身優勢，吸收各方資源，積極參與綜合減災工作

第一，從評價標準的形式上看，政府部門與社區居民分工明確，共同參與社區減災工作。領導機構由基層政府（或派出機構）擔任。在具體執行方面，由于社區居民熟悉社區的基本情況和未來建設的需求，社區減災動員和參與中，政府部門、企業和社會組織均被要求發揮各自優勢，積極參與綜合減災工作。

第二，從綜合減災示范社區建設的具體實踐來看，基層政府（或派出機構）仍為社區減災的主體，社區中的企事業單位、社會組織被整合和吸納入基層政府的社區減災網絡中，共同參與。私營部門和社會組織自下而上的參與被整合到基層政府的行政權力，各類社會資源如企業項目資金、社會捐贈等都被納入行政資源，由基層政府統一支配。如上海市楊浦區新江灣街道在社區減災的建設中以政府主導為主，由街道的政府部門創建綜合減災社區創建委員會；委員會整合轄區內的其他主體和資源如部隊、企業和學校，創建了包括部隊、街道、復旦大學和上海市城投公司在內的“軍、政、校、企”聯席會議機制；街道動員居民成立防災減災志愿者隊伍，形成減災的基層網絡。因此，從中國綜合減災示范社區的建設實踐來看，政府是社區減災的主體，社區居民和其他社會組織發揮輔助作用。

三、美國兩階段社區減災模式

（一）“減災型社區”階段

美國的減災型社區建設是從1997開始，終于2001年。FEMA通過實施“影響工程”，致力于開展“減災型社區”的建設，強調社區居民的參加、社區組織的建立和社區減災制度的完善。[9]與美國以往的減災模式相比，“減災型社區”的建設在治理層面更加突出以下兩個方面的顯著特征：

第一，注重社區層面的災前預防。FEMA在減災示范性社區建設中，撥付基金資助了7個散布于全美各地、具有代表性的縣（County），致力于建設“減災型社區”。這筆資金的獲得區別于聯邦政府1988年《羅伯特·斯塔福災害救濟和緊急援助法案》（《Robert Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988》），相應的資金撥付的首要條件是該地區已經發生了自然災害。相比較而言，“影響工程”項目更注重災前的預防，因此資金的撥付在社區發生災害之前。

第二，致力于培育多部門合作的伙伴關系。減災示范社區的建設中，政府資助2000萬美元的“種子”基金，并在建設跨部門合作的伙伴關系、開展社區風險和脆弱性評估、確定減災的優先權和廣泛的公眾參與方面對社區提出了要求。在減災示范社區具體實施的幾年中，跨部門伙伴關系的建立取得了很好的效果。7個社區的減災資金中，高層級政府給予基層政府一定扶持之后，逐漸退出。例如，減災型示范社區建設的3年中，聯邦政府、州政府的參與率分別下降了772%和429%，縣政府和都市政府的參與率分別上升了4%和3%。除了政府部門以外，其他部門如商業部門、非營利組織、各類行業協會、宗教組織等所占比重越來越高，從1998年的6629%增長到1999年的7029%，2000年的7386%?！坝绊懝こ獭苯K止時，很多社區通過多部門協同機制的建立，發展了長效的伙伴關系。

（二）“全社區模式”階段

2011年3月11日發生的東日本大地震帶來的巨大人員傷亡、財產損失及核危機，對美國社會造成了巨大的沖擊，相關部門召開專門會議，共同思考應該怎樣應對類似的重大災害事件。[10]隨后，美國總統政策8號令“國家應急準備”（Presidential Policy Directive/PPD-8：National Preparedness）（以下簡稱PPD-8）由奧巴馬總統簽發實施，取代了《總統國土安全政策指令（Homeland Security Presidential Directive-8，HSPD-8）》?；诖?，2011年12月，時任FEMA行政長官的Craig Fugate針對美國應急管理的現狀提出：政府仍然會是應急管理的主體。但是，也應該充分地意識到以政府為中心的應急管理方法，已經不再能夠適應各類巨型災害帶來的挑戰。因此，急需提高整個社會的應急能力。通過發起全國對話—應急管理的全社區模式（Whole Community Approach to Emergency Management），旨在集體學習與交流全美社區的防災減災經驗、加強民眾的社區歸屬感、提高社區及整個社會的恢復力。

FEMA在全社區模式的建設中，提出了3個原則（Principle）和六個戰略主題（Strategic Theme）（見表2）。其中，可以非常明顯地看出FEMA所繼續強調的社區減災模式中政府部門、企業和社會組織及公民個人間的社區減災伙伴關系的建立。從治理層面上看，全社區模式具有以下3個方面的顯著特征：

第一，注重社區資源的利用。包括社區的人力資源如社區領導者和社區物質資源的利用。社區內正式或非正式的領導者，對于社區具有全面的了解以及動員能力。例如，俄亥俄州（Ohio State）中部是美國第二大索馬里族居民的聚集地，俄亥俄州中部區域規劃委員會（Mid-Ohio Regional Planning Commission）一直致力于獲取索馬里族居民的信息，如通信方式、傳統、行為、習俗，以便在突發事件發生時能夠更好地滿足這一群體的需求。索馬里族居民提出將索馬里族居民社區領導者加入到該委員會，以便在發生突發事件時能夠通過其領導者得到可以信賴的信息與資源。在這一過程中，應急管理者和社區民眾通過建立可信任的合作關系共同受益。表2美國應急管理全社區模式原則與戰略主題P1理解并滿足社區的真實需求P2加強社區的多元參與并對參與主體賦權P3強化社區在常態下的管理活動ST1理解社區的多樣性ST2認識社區的能力和需求ST3培育與社區領導者的合作關系ST4建立并保持多元參與的伙伴關系ST5授權地方的行動ST6利用和加強社區現有的設施、網絡和物資

第二，注重發揮商業部門的作用。FEMA意識到公私合營的伙伴關系對社區減災具有深遠意義，因此提出在社區減災中應該發揮商業部門的作用。就私營部門所追求的目標層面來看，客戶的需求永遠是首要需求，因此災害發生時考慮到客戶的需求才能真正解決私營部門自身的生存需求。在全社區模式的建設中，一大批商業部門，如IBM、沃爾瑪（Walmart）、梅西百貨（Macy Department）、UPS、美聯航（United Airlines），動員商業部門眾多的客戶群體，并利用其廣泛的運輸和營銷網絡，按照市場的方式積極發揮作用。

第三，探索適應多元主體伙伴關系建立的協調配合的應急機制。如應急協調準備聯盟（Be Ready Alliance Coordinating for Emergency，BRACE）和應急準備支持聯盟（Support Alliance for Emergency Readiness，SAFER），是兩個在伊凡颶風（Hurricane Ivan）之后建立起來的應急管理伙伴關系網絡組織，前者服務于Escambia County，后者服務于Santa Rosa County。這兩個組織均致力于在應急管理的各個階段協調社區、宗教組織、非營利組織、公立和私營組織的溝通與合作，來降低由自然災害所引起的人員傷亡、財產損失和帶來的環境影響。圖1為BRACE與SAFER的工作流程圖，兩個機構通過對各類組織的協調建立應急伙伴關系，在弗羅里達州（Florida State）ESF-18（Emergency Support Functions-18）的指導下，來協調地方、州和聯邦機構的行動，提供及時和短期的援助以滿足災后的需求，保持社會秩序的穩定。圖1BRACE與SAFER工作流程圖

四、中美社區減災模式的比較

中美兩國在國家層面所提出的社區減災實踐模式各有特色。開展實施的幾年中，都起到了啟發基層民眾防災減災意識、提高社區及整個社會防災減災能力的作用。中美兩國由于政治經濟各個層面的差異，在社區減災治理層面也呈現出不同的形態，政府部門、私營部門和社會組織乃至公民個人所參與社區減災的方式、作用和互動關系也略有不同。綜合來看，主要體現在以下三個方面。

第一，政府在社區減災中的作用。中美兩國在社區減災的具體模式中，政府部門都充當了社區減災的主體，但在與其他部門的關系上表現出較大的差異。中國綜合減災示范社區建設中，基層政府（派出機構）與社區中的私營部門、社會組織和志愿者團體表現出“指令型”的關系模式。即社區減災中基層政府（派出機構）憑借行政權威，要求轄區內的私營部門和社會組織參與社區減災的網絡中，如對私營企業、醫院、學校以及志愿者團體下達指令，表現出吸納和整合的方式，被動地將社區減災網絡擴大至政府部門、企業和社會組織。在這種模式中，政府部門較多地承擔社區減災的資源供給，私營部門和社會組織乃至公民個人充當社區減災的輔助力量。從形式上看，這種模式形成了治理的網絡，但私營部門和社會組織鑒于政府的行政權威被動參與，缺乏自主性和獨立性，長期來看不利于社區成員自救互救主體性的培育。

美國兩個階段的社區減災模式中，在政府部門與其他部門的關系模式上表現為減災型社區階段的“委托型”，到全社區模式階段的“合作型”。減災型社區建設階段，FEMA以委托合同的形式把減災項目委托給社區。全社區模式中，FEMA通過對社區的主體賦權、建立與社區領導者的合作關系以及授權地方的行動上，在社區減災中形成了多部門參與的伙伴關系。政府部門與私營部門、社會組織之間的關系也由減災型社區建設階段的“委托型”逐步演化為多部門共同參與的“合作型”。政府部門與私營部門和社會組織之間的關系不再是自上而下的垂直管理，而是橫向上良性的合作關系。從以上中美兩國在社區減災實踐模式中政府部門的不同作用可以看出，中國目前在綜合減災示范社區建設中，政府部門過多地承擔了行政職能，缺少對其他部門的合理和有效的激勵。

第二，私營部門在社區減災中的作用。當前我國社區減災中體現出政府主導模式，但這并不表明社區減災中需要“政府包攬”，親力親為所有事項，而是需要借助社會多方的力量，共同滿足社區居民日益增長的異質性需求。目前，中國的綜合減災示范社區建設中私營部門即企業主要充當的是資源的捐贈者，在社區風險防范以及應急響應過程中企業履行社會責任，慷慨解囊捐款捐物。大多數企業在社區減災中成為政府部門監管、指導和動員的對象，少有企業以市場的方式，即通過等價、有償的方式提供應急產品和服務。美國從減災型社區到全社區模式的建設中，逐步強調私營部門應該以市場行為的方式參與到社區減災過程中。利用企業的資源優勢，分擔政府部門在社區減災中的風險和行政成本，成為全社區模式中非常顯著的特點。

第三，社會組織在社區減災中的作用。目前，在世界范圍內，社會組織已成為各國治理結構體系中不可或缺的重要力量。社區類的社會組織參與應急管理領域的宏觀策略，表現為理念介入策略。[11]在社區減災中社會組織的理念介入策略背景下，在風險管理階段，在微觀層面，通過風險文化培育即通過對個人安全意識與責任教育來改善個體風險認知與行為；在宏觀發展理念層面，注重人與自然、發展與災害之間的關系。在中國綜合減災示范社區的建設中，廣泛動員群眾力量，以社區人員為重點建設社區志愿者隊伍。[12]相比之下，美國的兩階段社區減災模式，社區中的社會組織更重要的是以非營利性運營的方式參與社區減災活動。其中美國紅十字會（American Red Cross）和宗教組織發揮了積極的作用。

五、啟示

因此，我國在社區減災中，如何真正發揮政府部門、私營部門和社會組織的作用，是值得深度思考的問題，本文認為應該在以下幾個方面進行強化。

第一，充分發揮私營部門在社區減災中的作用。我國社區減災的模式，是以政府部門為主導的，然而政府部門在人才、物資和資金等資源的供給上，始終是作用有限的。政府部門在社區減災中所提供的產品和服務多數屬于公共產品和公共服務的范疇，公共產品的提供只能滿足社區減災的基本需求，對于社區居民的異質化需求，如更高層次以及個性化的需求，則需要以市場的方式供給。而私營部門通過市場方式運作，能夠解決社區居民日益增長的異質化需求，如政府的職責是對社區居民進行必要的防災減災宣傳，而更高層次的技能的培訓如果通過市場的方式由私營部門提供則會更加高效。

第二，促進社會組織在社區減災中的運營化參與。目前，我國社區減災中，社會組織作用的發揮多以志愿服務為主，然而公共管理領域中所涉及到的“志愿失靈”現象在社區減災中也有體現，主要表現為志愿服務在社區減災中的不可持續性。因此，積極發揮社會組織在社區減災中的作用，就應該轉變社會組織的志愿參與模式，通過非營利組織的運營化參與，轉變以往社會組織的志愿性，而通過提供有償服務的方式調動社會組織廣泛的社會基礎，并充分發揮社會組織的專業能力提供特色服務。

第三，加強政府部門、私營部門和社會組織在社區減災中的有效溝通和協作機制。在社區減災所呈現出的多元參與趨勢下，增加跨部門間的溝通和協作勢在必行。由于社區減災中各類資源和信息呈現出碎片化的特征，跨部門在社區減災中容易造成資源配置的低效，如信息無法共享、資源浪費等。因此，通過加強跨部門間的溝通和協作機制，促進政府部門、私營部門和社會組織聯合開展社區中的減災和應急行動，才能有效解決跨部門社區減災中資源配置低效率的問題。

社區減災中政府部門、私營部門和社會組織跨越邊界進行合作的減災模式，是近年來在西方合作治理理論和跨部門合作等概念的影響下發展起來的，需要建設性地跨越政府、企業和社會組織的邊界，動員各個部門的力量，共同實施減災策略。在西方，政府、企業和公民社會的邊界比較清晰，因此比較容易跨越邊界共同解決問題。而中國的跨部門關系相對比較復雜，路徑依賴導致長期存在于政府與企業、社會組織之間的縱向等級關系決定了社會發展中的政府、企業和社會組織的關系模式。目前中國政府與企業、社會組織的邊界模糊，政府部門與企業和社會組織間明顯不平衡的權利關系導致企業和社會組織相對于政府處于弱勢地位，因此應急協作中往往表現出政府部門對企業和社會組織的“擠出效應”。綜上，抑制“擠出效應”，應從充分發揮私營部門在社區減災中的作用、促進社會組織在社區減災中的運營化參與、加強跨部門的溝通和協作方面予以重視。

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