農用地“三權分離”改革探討

劉曉玲

[摘 要]中國共產黨執政以來，我國農用地的權屬關系大致歷經了三次變革，從所有權和使用權高度統一到所有權和承包經營權分離，再到所有權、承包權、經營權“三權分離”。在農用地“三權分離”的制度框架下，要預防其可能帶來的“非糧化”“非農化”、套取政策扶持資金和“被城鎮化”等負面問題。在農用地經營權流轉的具體操作上，要確保經營權流轉匹配于主動城鎮化，構建農民雙向選擇的機制，更好發揮地方政府的職能作用。

[關鍵詞]農用地；“三權分離”；新型城鎮化

[中圖分類號]F321.1；F320.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0039-04

農用地包括耕地、林地、草地、養殖水面等[1]。本文所稱“農用地”，專指農民承包的耕地。長期以來，我國農用地的所有權和使用權處于高度統一狀態。從中國共產黨延安時期局部執政以來，我國農用地的權屬變革大致歷經了三個時期。所有權和使用權（這里主要是指承包經營權）的第一次分離是家庭聯產承包責任制下的“分田到戶”。而近年來開展的承包權與經營權的分離改革，實現了農用地所有權、承包權、經營權“三權分離”（或“三權分置”）[2]。

一、“三權分離”的演變歷史

（一）所有權、使用權高度統一時期

這一時期的農用地所有權歷經了兩次變革。第一次變革是變封建地主土地私有制為農民土地私有所有制；第二次變革是變農民土地私有制為集體所有制[2]。

1.第一次變革主要是新民主主義革命時期。眾所周知，中國共產黨取得革命勝利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口號動員了億萬農民。1947年，中國共產黨制定的《中國土地法大綱》明確提出：“沒收地主的土地，按農村人口平均分配土地”，主張實行“耕者有其田”的土地所有權制度。新中國成立后，中國共產黨進行了更大規模的土地改革。1950年，中國共產黨在《土地法大綱》的基礎上頒布并實施了《土地改革法》，進一步將農民土地私有制由老解放區推向全國?？h級人民政府頒發了土地所有權證[3]，并承認一切土地所有者有自由經營、買賣和出租其土地的權利。至此，封建地主土地私有制徹底被廢除，土地真正實現了“耕者有其田”的小農私有。

2.第二次變革主要是人民公社化時期。20世紀50年代中后期，為了廢除一切私有制，我國從初級社、高級社到1958年的人民公社，開展了越來越升級的集體化運動。集體化運動最重要的特征就是包括農用地在內的一切生產資料歸公社所有。這標志著農用地農民私有制的結束，集體所有制的形成。共產風災難后，到20世紀60年代初期，農村經濟被迫從人民公社和吃大鍋飯的食堂退下來，雖然形式上還保持了人民公社，但實際上退到了生產隊的小集體，并逐步形成和穩定了“三級所有、隊為基礎”?！叭墶本唧w對應的是：人民公社、生產大隊和生產隊。改革開放以后，人民公社解散，恢復為鄉，生產大隊恢復為行政村，生產隊實際為現在的村民組。至此，雖然農用地的所有權發生了重大轉移，但其與使用權依然是高度統一。

（二）所有權、承包經營權的“兩權分離”時期

農用地最大的經濟改革就是1982年的家庭聯產承包責任制，即分田到戶，俗稱“大包干”。在這種制度安排下，農用地的集體所有權與農戶承包經營權開始發生了分離[1]。在之后的近30年的實踐中，這種分離不斷地徹底化和定型化。同時，家庭聯產承包責任制也拉開了我國第一輪土地承包的序幕。1984年，中央一號文件明確規定了“土地承包期一般應在15年以上?！卑凑?984年的一號文件，第一輪土地承包將在1997年左右到期，最遲也不超過1999年。在還未到期的1993年，出于穩定土地承包的考慮，當年11月頒布的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中，把土地承包期從15年延長到30年，并制定“增人不增地、減人不減地”的方針。第二輪土地承包從1997年開始，到1999年基本完成。2002年通過了《農村土地承包法》，在法律上明確了農用地的承包期。其中，“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30-50年，林地的承包期為30-70年”。這個法律還有一個更加重要的內容就是：“承包期內，發包方不得收回承包地?！?007年頒布實施的《物權法》規定，農民對其承包經營的農用地享有占有、使用和收益的權利，第一次正式明確了承包經營權是用益物權。2008年秋，在30年的土地承包期尚未滿，黨的十七屆三中全會又宣布土地承包關系長久不變。至此，農用地所有權與承包經營權的分離正式完成[1]。

（三）所有權、承包權、經營權的“三權分離”時期

2013年7月，習近平總書記在湖北考察時強調，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系[4]。從此，農用地“三權分離”開始受到黨中央和國務院的關注和重視。這是我國農用地產權改革的又一次重大創新，隨后關于“三權分離”的政策意見不斷出臺。2014年1月，中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》下發，文件第四部分“深化農村土地制度改革”中的第17條決定“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”[5]。為了進一步引導農用地經營權的有序流轉，同年11月，中辦國辦印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。2015年8月24日，國務院正式啟動農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作。這也表明，所有權、承包權、經營權的“三權分離”已經是農用地產權的基本制度框架。

二、“三權分離”可能帶來的問題

把農用地的承包經營權分設為承包權和經營權，實行“三權分離”改革的邏輯在于：通過放活經營權，給與農民更為明確也更大的土地權利來加快土地流轉，從而形成規模經營。在規模經營的土地上發展現代農業，從而實現農業收入的大提高。但是，在當前經濟社會轉型期，要防范“三權分離”可能帶來的負面影響。

（一）“非糧化”和“非農化”

從實際情況來看，土地經營權的流轉在2008年前后出現了一個轉折點。2008年之前，我國土地流轉的增速長期比較緩慢。這個時期的土地流轉主要是農戶自發產生，以溫州為典型代表，也稱為“溫州模式”。2008年黨的十七屆三中全會后，土地流轉速度明顯加快。這時期的土地流轉主要是由政府主導的，較為典型的是“成都模式”。

“溫州模式”和“成都模式”的第一個重要區別在于土地租金。前者的土地租金一般都比較低，有些甚至不需要租金。后者通常以正式的合同規定土地的租賃價格。在價格機制下，土地的絕對地租概念逐漸形成，甚至在不少地方，土地的級差地租也開始發揮作用。這導致土地流轉的租金成本快速上漲，土地有償流轉的現象隨之增多。在靠租地種糧很難盈利的情況下，“非糧化”“非農化”[1]成了經營戶的理性選擇。被流轉的承包地不再種田，而是種植各類經濟作物。經濟作物收益不穩定是天經地義的事情。在不少地方已經發生了一些專業大戶經營不善而逃跑的現象。在種植戶少的情況下，種經濟作物也許可以賺錢。但若全國都種，最終很可能導致經濟學上的“集合謬誤”。還有一些承包人打“擦邊球”，將大片成熟耕地挖成魚塘或開發成觀賞性旅游公園。其實就是變相的土地開發。農民的土地經過“農轉非”的折騰以后，即使到期收回流轉地，再要恢復大田耕作也非常困難。

（二）套取政策扶持資金

“溫州模式”和“成都模式”的第二個重要區別在于地方政府的行政推動。土地流轉的規模由農戶之間的小規模流轉變為由村集體組織主導的大面積集體流轉。百畝、千畝以上的集中連片流轉成為地方政府推動的重點。這也是2008年之后土地流轉加速的主要原因之一。在土地不能改變用途的情況下，農民流轉出來的農用地，只能從事農業種植。在農業收益微薄的現實下，為了鼓勵農村承包地經營權的流轉，地方政府普遍對規模經營給予政策傾斜和優惠扶持。

作為農用地流出方，農民是在衡量自營土地與流轉土地的機會成本后，再決定流轉與否。作為農用地流入方，各類農業經營主體（特別是農業企業）的首要目的是獲取利潤。所以不少農業經營主體是為了套取政府財政扶持資金或項目引導資金，才愿意進入農業。更要警惕的是，政府的扶持資金可能引來一群騙子。

（三）“被城鎮化”

“溫州模式”和“成都模式”的第三個重要區別在于流轉的期限。前者大多是非正規的，沒有明確期限。這種自發的流轉十分靈活，可以隨時收回經營權。后者是在正式的合同中對流轉期有明確的規定。對農民而言，一般都更希望保持彈性的流轉時間，以便在自己回村的時候隨時可以收回土地。

如果農民在政府的鼓勵下將承包地的經營權長期流轉出去，很有可能出現大量“被城鎮化”的現象。因為農村土地流轉是以農民在城鎮安居就業為前提。這是一個自然發展的過程，也是一個市場選擇的過程。在大多數農民還沒有真正市民化以前，任何外力推動的土地流轉都是有害無益的。假設農民流轉土地后，選擇進城務工。如果在城鎮找不到好的工作，那他們的收入并不會比以前穩定或更高。而且城市生活的開支往往比農村大得多，僅靠每年土地的轉包費是難以為繼的。這些農民很快就會發現，他們在城鎮的生活質量大大不如從前，大大低于農村。但他們此時已經不可能再回到農村了。因為作為隱性基本保障的承包地已經長期流轉出去了。如果這時，國家沒有財力為進城農民提供各種社會保障，恐怕他們會心生不滿。這無疑是整個中國社會穩定與發展的重大隱患。

三、“三權分離”改革的對策思考

“三權分離”被認為是新型城鎮化的誘致性因素[6]。在釋放經營權的具體操作流程中，核心問題是處理好政府和市場的關系，在堅持市場起決定性作用的同時，要更好地發揮政府的作用。這既有利于促進農村勞動力轉移，也有利于農村土地改革的效益最大化。

（一）堅持市場在經營權流轉中的決定性作用

中國農村的“人地比例”決定了我們不可能搞出美國那樣的“規模經營”模式。規模經營的發展要隨著城鎮化進程的實現逐步去推動，因此要堅持市場在經營權流轉中的決定性作用。

1.經營權流轉要匹配于主動城鎮化。減少農民才能富裕農民成為越來越多人的共識。怎樣才能減少農民呢？有兩種不同的辦法：一種是主動城鎮化；另一種是被動城鎮化。主動城鎮化和被動城鎮化的區別在于農民進入到城鎮的主觀意愿的不同。主動意味著農民自愿進城，是一個市場選擇的過程；被動意味著農民在沒有主動參與的意愿下，承包地的經營權被流轉。在放活承包地經營權的問題上要充分尊重農民經營權流轉的意愿和選擇[2]，實現農民對農用地更多的選擇權。

2.主動城鎮化最核心的問題是就業和住房。對于農民來說，城鎮化至少意味著生產方式和生活方式的雙重轉變。因此，農民要真正實現主動城鎮化，最核心的問題有兩個：就業和住房。首先，來看就業問題。大量的農業人口要從農業生產轉移到非農業的就業崗位上來，這就需要第二三產業有強大的就業吸納能力。同時，這也就決定了我國的土地流轉是有限度的，是需要與產業發展速度相匹配的。其次，再來看住房問題。農民工能否在城鎮擁有自有住房直接關系到他們能否舉家在城鎮定居及社會融入。2011年，農民工城鎮自有住房擁有率僅為0.7%。雖然這項指標在近幾年得到了一定程度的改善，但是情況仍不容樂觀。就這個角度來判斷，城鎮化的最大難題恐怕是住房問題。因而，改善農業轉移人口這一龐大群體在城鎮的居住條件顯然是任重而道遠。

（二）更好發揮政府在經營權流轉中的職能作用

在經營權流轉過程中，地方政府既不能“不作為”地“缺位”，更不能“亂作為”地“越位”。地方政府的職能主要是：構建允許農民雙向選擇機制，同時，監督和指導各級基層組織防止土地流轉“非農化”。

1.深刻認識城鎮化是一個較長的歷史過程。無論是就業還是住房，都說明，我國的城鎮化一定是要通過幾代人的變遷才能完成的。之所以需要這樣長的時間，是因為城鎮化需要整個社會生產方式、生活方式的轉變，需要幾代人的適應與融合，它是一個社會轉型的過程[7]。所以，中央提出了新型城鎮化的目標，但并不要求大干快上、一步到位，而是要因勢利導、因地制宜。因此，地方政府不可以靠行政命令來強行下指標、定任務、趕速度，急于求成，切不可以越位、干預過多。

2.構建農民雙向選擇的機制。主動城鎮化并不等同于農民進城成功。農民自愿進城后，仍可能出現三種截然不同的結果：一種是安居樂業，一種是進城失敗，第三種是徘徊于兩者之間。因此，對于第一種情況，要依法依規引導農民退出承包地和宅基地等。而對于后兩者，則應該保留其返鄉的機會?；氐睫r村，依然有承包地可以經營。正是因為基本生計有保障，進城還沒有成功的農民仍然可以抱有對未來和生活的期望，才可以承受這個失敗。2008年底的金融危機引起農民工返鄉已經是個很好的提醒。只有這樣，中國經濟的轉型與可持續發展才會實現。

3.繼續加強對土地流轉的監督管理。地方政府要監督和防范流轉土地“毀約棄耕”、工商資本企業“下鄉圈地”等以土地流轉為名義的各種“非糧化”“非農化”問題。加強對土地流轉扶持資金的事前、事中、事后監管，嚴肅查處借土地流轉之名行“融資詐騙”之實的行為。

參考文獻：

[1]葉興慶.集體所有制下農用地的產權重構[J].毛澤東鄧小平理論研究，2015，（2）1.

[2]陳小方，李主其，杜富林.農村耕地“三權分置”發展方向探究——以改革開放以來耕地權屬變革為切入點.中國行政管理，2015，（3）：111.

[3]于建嶸，石鳳友.關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題[J].東南學術，2012，（7）：15.

[4]堅定不移全面深化改革開放腳踏實地推動經濟社會發展[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-07/24/c_132568537.htm.

[5]中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/19/c_119033371_5.htm

[6]黃娜.農地產權“三權分置”研究綜述與展望[J].農村經濟與科技，2015，（8）.

[7]李強.主動城鎮化與被動城鎮化[J].西北師大學報（社會科學版），2013，（11）.

責任編輯 宮秀芬