邁向規制與治理的法律前沿
——評科林·斯科特新著《規制、治理與法律：前沿問題研究》

宋華琳*

邁向規制與治理的法律前沿
——評科林·斯科特新著《規制、治理與法律：前沿問題研究》

宋華琳*

科林·斯科特教授在新著《規制、治理與法律：前沿問題研究》中，梳理了“規制”“治理”“規制治理”與“規制空間”的學術語境，探討了標準在規制體系中的功能與作用，分析了如何通過私人力量規制政府公共部門。斯科特還分析了治理時代的規制轉型、新治理與規制創新、反身治理與規制學習，討論了橫亙于政府規制和自我規制之間的元規制，分析了全球規制體系的合法性，探討了規制與治理中的可問責性。該書推進了政府規制與治理的法律理論，對于中國政府規制與公共治理的改革、中國行政法學的結構轉型，都不乏啟迪。

規制 治理 行政法 科林·斯科特

一、引 言

《規制、治理與法律：前沿問題研究》[1]［英］科林·斯科特：《規制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯，清華大學出版社2018年版。這部新著的作者是愛爾蘭都柏林大學法學院的科林·斯科特（Colin Scott）教授，他是當代公法名家，特別是具有全球影響的規制法名家，他在規制、治理與法律的結合部作出了卓著的學術貢獻，其學術研究成果在國際學術界很受重視，具有相當高的引證率。

斯科特教授于1966年12月生于英國，他先后求學于倫敦政治經濟學院和加拿大約克大學的奧斯古德霍爾法學院（Osgoode Hall Law School）。斯科特于1989年至1991年在英國華威大學做法學講師；在1992年至2006年間，先后在倫敦政治經濟學院任講師、高級講師、副教授（Reader in Law）；在2006年至2009年供職于坐落于比利時的歐洲學院（College of Europe），任歐洲法律與經濟評估碩士項目的教授；自2010年起出任都柏林大學規制與治理研究中心主任，在2011年至2014年間出任都柏林大學法學院院長，現任都柏林大學社會科學與法律學部主任。[2]參見愛爾蘭都柏林大學官網，http://www.ucd.ie/research/people/co-humansciences/professorcolinscott/，最后訪問日期：2017年9月6日。

斯科特教授的研究興趣聚焦于規制、治理與法律的結合部，研究聚焦于規制治理、規制責任、非政府治理、全球規制與治理等，研究涉及傳媒和電信規制、政府內規制、消費者法等。他目前正在研究的項目包括“跨國私人規制的憲政基礎”“規制能力和治理網絡”“反思性治理”“超越規制國的治理”和“公共服務中法律責任的風險管理：蘇格蘭與愛爾蘭的比較”等課題。[3]前引[2] ， 都柏林大學官網文。

斯科特的研究以英聯邦國家的公法與規制理論為學術流脈，他自己曾先后在英國倫敦政治經濟學院、加拿大約克大學、澳大利亞國立大學等處求學或訪學。斯科特曾先后傾力于諸多具體規制領域的研究，例如在食品規制領域，他曾討論了食品規制中的標準制定、專家參與、自我規制、檢查與執法。[4]Colin Scott, Continuity and Change in British Food Law, 53 Mod. L. Rev. 785-801 （1990）.在對傳媒規制的討論中，他剖析了傳媒規制所面對的監管套利、匿名和稀缺資源問題，探討了分別以科層、社群、競爭和設計為基礎的規制控制模式。[5]Andrew Murray & Colin Scott, Controlling the New Media: Hybrid Responses to New Forms of Power, 65 Mod. L. Rev. 491-516 （2002）.在電信規制領域，他在2000年即與人合著《電信規制：規制過程中的文化、混亂與相互作用》，對作為英國電信監管機構的電信管理辦公室（OFTEL）進行研究，探討法律規定與規制實踐的乖違，討論了電信規制的規制體制、規制方式與規制執法。[6]Clare Hall, Colin Scott and Christopher Hood, Telecommunications Regulation: Culture, Chaos and Interdependence inside the Regulatory Process （London, Routledge, 2000）.

在筆者看來，斯科特教授更重要的貢獻，在于在他的作品中，流淌著他對規制、治理與法律結合部的關注，他能把握規制與治理的學術精義，關注規制與治理的實務進展，探求公法學與公共政策研究的水乳交融，關注國內規制與全球規制的互動。這部中文規制法新著是在筆者的提議下，斯科特教授本人親自選定篇目，編排目錄，撰寫導論，擬訂書名，將書稿給中文版譯者。筆者之所以有這樣的提議，是堅信這部著作會對中國法學、公共管理學、政治學、經濟學等學科的學者開展規制與治理研究，有相當的學術裨益；對于推進中國的政府規制與公共治理改革，也不乏啟發。

本書即體現了斯科特教授這樣的學術關懷。他在本書中致力于建構規制與治理的一般法律理論，對規制、治理、規制空間、規制國等概念流變和學術流脈加以爬梳，對標準制定、私人規制、規制治理、互聯網規制、歐盟規制等制度加以探究，去反思反身治理、全球規制、元規制的功用與局限，分析規制問責、治理問責及獨立機構的可問責性，為我們初步摹繪出了規制與治理的法律藍圖。

二、探究規制與治理的學術語境

在本書第一部分，斯科特教授探討了規制與治理概念的學術語境，指出了規制治理面臨的趨勢與挑戰、規制法的正當性與可問責性，并探討了如何引入“規制空間”理念，利用分散化的制度資源，來實現規制政策的目標。

（一）何為“規制”

在近年的國內外學術研究中，規制研究逐漸占據日益重要的地位。但作為研究的基點，究竟何為“規制”，卻是眾說紛紜?！恫既R克法律詞典》中將“規制”界定為“通過規則或限制的控制行為或控制過程”[7]Black's Law Dictionary 1311（2009）.?！杜＝蛴⑽脑~典》中則將“規制”界定為“規制的行為或事實”，將“去規制”界定為“去控制、支配或導引”。[8]13 The Oxford English Dictionary 524（1989）.日本學者植草益曾指出，規制“是指依據一定的規制，對構成特定社會的個人和構成經濟的經濟主體的活動進行限制的行為”[9]［日］植草益：《微觀規制經濟學》，朱紹文等譯校，中國發展出版社1992年版，第1頁。。美國學者巴拉卡教授認為，“規制是政府對私人領域的干預，是我們不完美現實和人類局限性的副產品”[10]Barak Orbach,What is Regulation? 30 Yale J.on Reg.10 （2012）.，他認為規制還包括實施政府干預的法律規則，此規則是政府機關創設的有拘束力的法律規范，來試圖塑造個人和企業的行為。[11]See note [10],Barak Orbach.

斯科特教授在本書第一章中，援引了塞爾茲尼克關于規制的經典論說，即規制是“公共機構對那些社會群體重視的活動所進行的持續集中的控制”[12]Philip Selznick,Focusing Organizational Research on Regulation,in Roger G.Noll,Regulatory Science and the Social Sciences,University of California Press,363（1985）.。斯科特教授指出規制的核心含義在于指導或調整行為活動，以實現既定的公共政策目標。他在規制研究中受到胡德（Hood）教授很深的影響，認為應將規制拓展至特定范圍的一系列任務，包括設定規則、收集信息、建立反饋或監督機制，并設立糾正違反規范行為的回應機制。

筆者較為贊同我國學者馬英娟教授的論說：規制是以解決市場失靈、維持市場經濟秩序為目的，基于規則對市場主體的經濟活動，以及伴隨經濟活動產生的社會問題，所施加的干預和控制。[13]參見馬英娟：《政府監管機構研究》，北京大學出版社2007年版，第22頁?；蛟S不宜將“規制”概念泛化，不宜用“規制”一詞來泛指行政任務的方方面面。在我國目前的行政法學研究中，更多仍為靜態的規范研究；在規制研究中，更為強調動態研究，需動態地審視規制法律規范與政治、經濟、社會、文化因素的互動；不能孤立地審視某種行為方式，而是要動態地審視規制過程，關注規制規則的制定、監督和執行，關注規制法的制定過程、制度安排、實施效果，發展出相應的規制學習機制，對已有的規制法規范予以評估和修正。

（二）何為“治理”

斯科特教授在本書第一章中，討論了“治理”概念的流變。確如斯科特指出，“治理”概念與公司治理有著密切的關聯。經濟學家威廉姆森曾于1979年撰寫名著《交易成本經濟學：契約關系的治理》，之后公司治理的法律經濟學研究者開始關注治理。[14]David Levi-Faur,From "Big Government" to "Big Governance",in David Levi-Faur （Editor）,Oxford Handbook of Governance,Oxford University Press,5（2012）.斯科特繼而指出，治理的主體已不限于國家，而是涉及政府主體之外的各種非政府主體，治理更為強調國家與非國家主體之間的相互作用，以治理網絡乃至以“新治理”的方式，去實現相應的行政任務。

的確，治理指向新的治理過程、新的治理規則、治理社會的新方式。[15]See note [14],p7.在治理網絡中，不同主體有著不同的立場、知識、信息、資源和能力，有著自己的優勢與不足，治理網絡更強調多元主體的合作與參與，以更為合作、互動性更強的方式，形成相對更為持續、更為穩定的關系，通過不同主體來共享、動員和聚合分散的資源，協調利益和行動，來實現行政任務。[16]參見李玫：《西方政策網絡理論研究》，人民出版社2013年版，第111頁；宋華琳：《論政府規制中的合作治理》，載《政治與法律》2016年第8期。

（三）何為“規制治理”

“只有利害相關人共同承擔責任并共同參與，在個人自由與社會需求之間，才能有平衡的關系?！盵17]參見［德］施密特·阿斯曼：《行政法總論作為秩序理念——行政法體系建構的基礎與任務》，林明鏘等譯，元照出版有限公司2009年版，第129頁。治理網絡是對傳統政府規制的有益補充，而非替代。治理網絡通過增加治理的范圍，調動起私人資源，使得不同主體共同形成和執行政策，進而改進了政府規制能力。[18]Jacob Torfing, Governance Networks, in David Levi-Faur （Editor）, Oxford Handbook of Governance, Oxford University Press, 103（2012）.與之類似，斯科特也認識到政府規制的局限性，論及通過治理實現規制目標的可能性，認為不同治理主體共同組成具有思想、利益和機構的“混合規制體系”。認為由于規制和治理的主體多元、工具多元，因此使用“規制治理”名詞來指代此現象，或許更為妥當。

根據筆者對西方文獻的閱讀，“規制治理”意在強調利用多元的治理主體，引入多元的治理工具，通過更好、更公平、更有效率、更具參與性的治理體系，來實現規制任務。[19]David Levi-Faur（Editor）, Handbook on the Politics of Regulation, Edward Elgar, 16（2011）.因此，或應由政府規制轉向規制治理，規制治理的要素包括規制政策的目標、規制機構及激勵、改進規制質量的規制工具和規制過程、規制政策工具，其間應關注規制與治理過程的民主正當性。[20]Scott Jacobs and Peter Ladegaard, Regulatory Governance In Developing Countries, The World Bank Group, Washington, 6,19 （2010）.

（四）何為“規制空間”

斯科特在本書第二章中，對“規制空間”理念加以闡發，探究了以“規制空間”理念重新審視規制過程，設計規制制度的可能性。

斯科特將規制空間理論源流追溯到漢徹和莫蘭在1989年的論說，規制包含了不同權力主體之間復雜的博弈，規制空間中不同組織所處的文化環境、組織運作流程、組織可支配資源、互動的習慣等，都影響著規制空間中不同主體的相互作用。[21]Leigh Hancher and Michael Moran, Organising Regulatory Space, in Leigh Hancher and Michael Moran （Editors）, Capitalism,Culture, and Economic Regulation, Clarendon Press, 271-300（1989）.斯科特認為，規制資源呈碎片化分布的樣態，在規制空間理論下，更要強調法律與政策過程的多元化，要關注規制空間內所有規制資源與主體，要更多利用規制空間中不同主體的相互依存關系，來制定標準，實施監督與規制執法。[22]Colin Scott, Analysing Regulatory Space: Fragmented Resources and Institutional Design，Public Law, 329-350（2001）.

晚近也有學者進一步勾勒了“規制空間”的雙重面向。認為這首先說明規制的普遍存在，令人們可以關注到規制活動和規制組織的“去中心化”屬性；其次可以從法律、政治、市場、社會等多角度，來綜合審視規制體系的作用。[23]Frank Vibert, The New Regulatory Space: Reframing Democratic Governance, Edward Elgar, 16-17（2014）.規制活動是對規制空間下不同權威主體活動的調適；在規制空間中，需關注規制活動的動態演進與自我糾錯；在規制空間中，需關注不同主體的規制責任。[24]See note [23] , pp.9-10.

在中國的復雜規制空間中，存在復雜的層級結構，不僅有行使行政權的各級人民政府及行政機關，還有行使公權力的事業單位、國有企業，還有行業協會、媒體、專家、公眾參與期間，因此在規制空間理路下，有必要把握復雜規制網絡中不同主體的法律地位和相互間的法律關系，理解行政組織之間的互動，理解行政組織與社會主體之間的互動，考慮如何通過規制空間中的政策網絡和執法網絡，改進行政政策的形成，改進規制執法的有效性，促進行政任務的實現。

三、規制過程與規制體系的重構

斯科特教授的著述中常流淌著不乏新意的思考，以及開拓性的學術建構。在本書第二部分中，斯科特教授傾力探討了標準在規制體系中的功能與作用，還分析了如何通過私人的評級、認證、標準制定、監督、訴訟，來對政府公共部門加以規制。

（一）探究標準在規制體系中的地位

往往在雙重意義上使用“標準”一詞。狹義的標準是標準化技術機構制定的技術標準。但更廣義的標準近乎規則，通過標準來設定規制體系的整體目標，設定該體系參與者應遵守的某些行為要素。例如倫敦政治經濟學院的朱莉婭·布萊克教授即認為，規則是“在某個特定類型情況下命令或者指導某種行為或行動的一般規范”[25]參見［英］朱莉婭·布萊克：《“哪一只箭”：規則類型與規制政策》，盧超譯，載宋華琳、傅蔚岡主編：《規制研究》（第2輯），格致出版社、上海人民出版社2009年版，第195頁。。斯科特在本書第三章中著重討論的是規制標準，是“用以鼓勵追求或者實現特定價值、目標或結果的工具，但并不具體規定為此需要開展的舉措”。規制標準涵蓋了技術標準，但不限于技術標準。

斯科特在本書第三章中，討論了標準的工具類型、性質、制定主體與可問責性。斯科特指出，政府可以通過公法手段制定規制標準；可以通過契約的方式，為特定締約方施加標準約束；企業可以通過供應鏈合同中對規格的要求，為他者設定標準。斯科特還從透明、可及性和一致性等角度，分析標準的性質和內容，認為標準的內容不能過嚴或過寬。斯科特指出，無論是公共機構制定的標準，還是非政府機構制定的標準，都應考慮信息最大化、信息處理能力及過程參與，以改進標準質量。

1988年頒布的《中華人民共和國標準化法》將標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四類，但未能充分認識到標準在政府規制與公共治理中的作用，未能充分發揮市場和社會主體在標準制定中的作用。2017年4月24日，第十二屆全國人大常委會第二十七次會議對《標準化法》（修訂草案）進行了一審，在未來，依法成立的社會團體可以制定團體標準；企業可以根據需要自行制定企業標準。但如何在標準制定程序中，引入公私主體的參與和合作；如何合理界定標準的實體內容，使其能引導市場和社會主體行為，且具有可操作性；如何建立標準的實施和評估機制，進而實現規制目標。[26]參見宋華琳：《規則制定過程中的多元角色——以技術標準領域為中心的研討》，載《浙江學刊》2007年第3期。這些內容是《標準化法》（修訂草案）未能充分觸及，卻極富現實意義的問題。

（二）私人在規制政府部門中的作用

在規制理論與實踐中，更多強調政府去規制市場和社會，糾正市場失靈與社會失靈。但作為規制責任的一部分，需要回答的問題包括，“誰來規制規制者？”包括胡德、斯科特在內的英國學者，較早指出了“政府內規制”的課題，并以公立學校、公立監獄、中央對地方治理的規制為例，探討了一個公共部門如何保持一定程度的組織獨立性，依法對另一個公共部門實施“保持距離型”的規制，并通過哪些規制方式，來影響另一個公共部門的行為。這堪稱一項開創性的研究，乃至對中國政府，對國有企業、事業單位的治理，也有若干啟示。[27]參見［英］克里斯托弗·胡德等：《監管政府：節儉、優質與廉政體制設置》，陳偉譯，生活·讀書·新知三聯書店2009年版。

斯科特在本書第四章中，較此前研究有所推進，他討論了如何由私人主體來規制公共部門。斯科特指出，規制公共部門的私人主體多為獨立的私人組織，權力運作的來源可以是法律授予的公共職能；有的通過公共合同獲得正式權力；有的并無正式權力，而是通過權威、信息、組織與財富等，來促使公共機構糾正自己的行為。斯科特還討論了私人主體所選用的規制方式，其包括標準制定，如廣告業標準、監獄的人道主義標準、信用評級機構制定的標準；包括私人設定評價標準與指標，來評價政府機關或公共部門的行為，并進行排名；包括私人認證，如對公共機構進行ISO9000質量管理體系或ISO14000環境管理體系認證；還包括私人開展監督，乃至以提起訴訟相威脅。

在中國，私人規制和治理正日益勃興。例如國家正在推行由社會團體協調相關市場主體，自主制定發布團體標準，供社會自愿采用；[28]《質檢總局、國家標準委關于印發〈關于培育和發展團體標準的指導意見〉的通知》，2016年3月1日印發，載國家質檢總局官網，http://www.sac.gov.cn/sgybzyb/sytz/201603/t20160310_203924.htm，最后訪問日期：2017年9月6日。又如中國社科院法學所受國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室委托，發布政府信息公開工作第三方評估報告，對國務院部門、省級人民政府、計劃單列市政府的信息公開工作進行評估；[29]參見中國社會科學院法學研究所：《2015年政府信息公開第三方評估報告》（簡版），載中國社會科學院法學研究所官網，http://www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=51119，最后訪問日期：2017年9月6日。再如由第三方機構實施的，對產品、服務、管理體系的認證，[30]參見《中華人民共和國認證認可條例》第17條、第19條。對產品質量進行檢驗檢測，對高等學校進行學術排名，[31]例如上海交通大學世界一流大學研究中心于2003年開始在網上發布“世界大學學術排名”（Academic Ranking of World Universities），其對各高校調整其工作重心，改進其績效產出，產生了一定影響。參見上海交通大學官網，http://gse.sjtu.edu.cn/aboutus/intro.htm，最后訪問日期：2017年9月6日。對公立醫療機構績效進行評估，等等。這為中國研究私人規制和治理提供了豐富的素材。但如何從行政法和規制治理的角度，去審視針對何種領域、何種事項，并選擇怎樣的規制工具，來引入私人規制，如何通過私人規制改進政府機構乃至公共企事業單位的績效，如何審視私人規制的合法性、有效性和可問責性，目前還缺少深度的理論研究和實證研究，而斯科特著述中的洞見，也為我們提供了諸多啟迪。

四、勾勒規制與治理理論的新發展

（一）超越規制國時代的治理轉型

美國學者桑斯坦教授曾對規制國（regulatory state）的學說加以探討，美國式規制國的特點在于，經營活動仍由私人進行，但同時通過政府規制對私人活動加以干預和控制。[32]參見李洪雷：《規制法理學的初步建構》（代譯序），載［美］凱斯·R.桑斯坦：《權利革命之后：重塑規制國》，鐘瑞華譯，中國人民大學出版社2008年版。斯科特在本書第五章中，勾勒了后規制國背景下，治理時代的規制轉型。斯科特援引的規制國理論更多基于英國式規制國的制度建構和理論流變，認為規制國更關注權威、規則與標準制定，而非之前的公共所有權、公共補貼和直接提供服務。[33]參見前引[27]，胡德等書，第 2 頁。這涉及民營化背景下獨立規制機構的建立，規制政策與實際運營的分離；還涉及公共服務購買者與提供者的分離；在職業規制和金融規制領域，政府依法利用更為正式化的規制工具，進行外部規制，取代了之前的自我規制。[34]參見劉鵬：《比較公共行政視野下的監管型國家建設》，載《中國人民大學學報》2009年第5期；Roger King,The Regulatory State in an Age of Governance: Soft Words and Big Sticks,Palgrave Macmillan,36（2007）; Michael Moran,The British Regulatory State: High Modernism and Hyper-Innovation,Oxford University Press,2003.

斯科特提出的后規制國下的治理，借鑒了法律自創生理論、?？碌闹卫硇岳碚摷盎貞砸幹评碚?。第一，根據盧曼的社會系統理論和托依布納的法律自創生理論，世界是由具有差異性和自主性的社會子系統構成，不應去試圖制定極其詳盡的法律，而是應采取更為復雜、抽象和間接的規制干預方式，通過法律來引導社會系統，通過不同系統的“結構耦合”，來實現規制目標。[35]參見［德］貢塔·托依布納：《魔陣·剝削·異化：托依布納法律社會學文集》，泮偉江等譯，清華大學出版社2012年版。第二，斯科特借鑒?？碌闹卫硇岳碚?，指出現代社會的諸多治理和控制，并非集中于法律和國家，進而關注社會、組織、群體和家庭在實施“治理術”中的作用。[36]參見［法］米歇爾·?？拢骸兑幱柵c懲罰：監獄的誕生》，劉北成、楊遠嬰譯，生活·讀書·新知三聯書店1999年版。第三，斯科特對布雷思韋特的回應性規制理論進行了探討，探討了執法金字塔（enforcement pyramid）理論的功用和范圍，規制者應情景化地思考，與被規制者進行結構式的對話，規制者應首先盡量選用干預程度較低的規制措施，如果這些措施失靈，規制者將逐步采取干預度更高的執法措施。[37]Ian Ayres & John Braithwaite,Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate,Oxford University Press,New York,48-55 （1992）; John Braithwaite,The Essence of Responsive Regulation,University of British Columbia Law Review 44 U.B.C.L.Rev.475-520（2011）.

斯科特更為關注治理時代的規制轉型。斯科特提出應關注規范的多樣性，規范不僅包括國家法律，還包括指導、通告、合同、私人標準、自我規制規則等多元法律規范。斯科特強調控制機制的多樣性，強調法律、社會規范、市場機制、代碼控制等的作用。斯科特指出了控制者的多樣性，政府部門、企業、協會、認證機構、工會和非政府組織都能在控制體系中發揮作用。斯科特還論及被控制者的多樣性，可以區分被規制者的不同類型和不同風險程度，實施量體裁衣式的規制。這些對于在法律多元主義理路下思考規制與治理，以系統論的方式思考法律系統與其他社會子系統的互動，也不乏裨益。

（二）新治理與規制創新

就學界近年來較多使用的“新治理”表述而言，其強調不同利益相關方對規制過程的參與，通過公私合作、權力下放和權力授出，通過整體性地審視各項法律和政策，以更為靈活、彈性的方式來制定和執行政策，并通過學習和反饋，對政策適時予以調適和修正，來實現從命令控制向規制治理的轉型。[38]參見［美］奧利·洛貝爾：《作為規制治理的新治理》，宋華琳、徐小琪譯，載《社會性規制評論》（第2輯），中國財政經濟出版社 2014 年版，第 127-145 頁；Cristie Ford,New Governance in the Teeth of Human Frailty: Lessons from Financial Regulation,Wis.L.Rev.441（2010）; Gráinne De Búrca,New Governance and Experimentalism: An Introduction,Wis.L.Rev.235（2010）.斯科特在本書第七章中，在歐盟治理的背景下，對新治理加以討論。他給出的方案可能是“舊瓶裝新酒”或“新瓶裝新酒”。首先，關注政策目標和宗旨的重整；其次，關注如何利用正式權威、財富、信息節點資源和組織，通過開放協調方法、軟法等工具，實現政策目標；最后，通過歐盟機構、成員國機構及自我規制機構的作用，實現歐盟層次的規制目標。

（三）反身治理與規制學習

規制治理并非靜態的、一勞永逸的過程，需要根據不同的規制情境、不同的規制績效、規制實施中的得失，來進行不斷調適。斯科特在本書第八章中，對反身治理與規制學習進行了探討。

斯科特主張，在規制政策制定和規范實施層面，通過引入程序化理念和參與式程序，讓不同主體來表達各自的觀點、偏好和立場，規制者應能在此過程中協調各方參與者利益，組織各方進行協商，進而形成促進和鼓勵組織之間協商與相互學習的機制。斯科特認為，反身治理與規制學習其實也是“回應性法”的經典功能，有可能通過思考規制體系的實際有效性，思考體系中各項內容是否需要變更，進而對規制規范、政策與目標加以修正，來推動規制體系的發展。

斯科特在論述中，也在相當程度上關注到了薩貝爾和澤特林教授的實驗主義治理理論。實驗主義治理理論是對歐盟治理政策和治理經驗的提煉，著力探討如何在動態變化的治理環境中，來通過共同學習，對現狀加以改變，實現政策的持續改進。[39]參見賈開：《激勵與協調：“實驗主義治理”理論下的食品安全監管》，載《社會治理》2016年第2期。實驗主義治理的步驟大致有四：第一，確定治理目標，度量目標實現的狀況；第二，選擇實現目標的方法；第三，根據確定的度量指標，來定期評估績效，特別是同通過其他方法實現的結果，進行相互比較；第四，由目標、度量指標和程序的確定者，在以公平的程序，同其他利益相關方展開充分協商后，定期對目標、度量指標和程序加以修正。[40]Charles F. Sabel and Jonathan Zeitlin, Learning From Difference: The New Architecture of Experimentalist Governance in the EU, in Charles F. Sabel and Jonathan Zeitlin （Editors）, Experimentalist Governance in the European Union: Towards a New Architecture, Oxford University Press, 3（2010）.我國目前相對更注重規制法律和政策的制定和實施，而較少關注其動態演進、發展、反饋、調適與修正。反身治理、規制學習及實驗主義治理理念的引入，或許能進一步拓展我國的規制改革和政策設計的思路。

（四）橫亙于政府規制和自我規制之間的元規制

在西方規制理論中，“元規制”又被稱為“基于管理的規制”或“過程規制”“基于體系的規制”“基于績效的規制”“為實施法律展開的自我規制”，元規制的要義在于對自我規制的規制。法律通過介入生產經營者的微觀管理，為生產經營者的自律性規制設定外在制度約束、最低要求和績效目標，又為生產經營者保留相當程度的靈活性，令其在遵守法律的前提下，有可能以最符合成本有效性要求的方式，通過創新企業戰略，改革內部質量管理，設定高于法定要求的自律性規范，來更好地保障產品安全。[41]參見Cary Coglianese and Evan Mendelson, Meta-Regulation and Self-Regulation, in Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge （eds.）,Oxford Handbook on Regulation, 146-153（2010）；前引[16] ，宋華琳文。

斯科特在本書第一章、第八章和第十章中，都對元規制的理論與制度實踐有所討論。斯科特認為，實現規制目標的能力，首先掌握于被規制者而非規制者之手。斯科特認為，元規制強調“對行為的訓導”，法律能發揮一定的作用，對內部規范系統和企業自我規制進行間接控制。誠然，元規制在規制協調、規制行動、公法責任、公共爭論和對話之間，建立起必要的關聯，這有助于勾連政府、市場和社會等子系統，降低規制成本，提高規制的技術性和專業性，提高被規制者的接受度。[42]Christine Parker, The Open Corporation: Effective Self-regulation and Democracy, Cambridge University Press, 245-291（2002）.

在中國，被規制企業為了遵守法令的要求，可以針對自身活動，設定更具有針對性、操作性的規則；相對于行政檢查人員而言，被規制企業合規部的工作人員還掌握更多的內部信息和專業知識，更容易發現企業合規中存在的問題，這些都降低了執法與守法成本。[43]參見前引[16]，宋華琳文。在中國引入元規制的理念和制度設計，更有利于發揮企業、第三方機構、行業協會、消費者協會等的作用，通過實施受規制的自我規制，推行合作規制，履行企業責任，實現規制目標。例如我國《食品安全法》第48條第1款規定，“國家鼓勵食品生產經營企業符合良好生產規范要求，實施危害分析與關鍵控制點體系，提高食品安全管理水平”，即為行政規制與自我規制的結合，是元規制的生動體現。

（五）全球規制體系的合法性重構

經濟、市場、產品和貿易的全球化催生了諸多全球問題，在此情境下，學界和實務界都更為關注全球規制。不同國家的政府機構、非政府組織、專家、傳媒、公眾等形成了全球規制治理網絡，他們通過規制國際合作，分享信息、觀念、資源與政策，以快速、靈活、包容的方式處理全球規制事務，協調不同國家的規制行動，并通過規制者之間的復雜互動，生成新的國際規則與標準。[44]參見宋華琳：《全球規制與我國政府規制制度的改革》，載《中國行政管理》2017年第4期；［美］安妮-瑪麗·斯勞特：《世界新秩序》，任曉等譯，復旦大學出版社2010年版。

斯科特在本書第九章中，對全球規制進行了體系性探討。斯科特指出全球規制不等于全球行政，因為出現了跨國層面的政府間組織以及非政府組織，它們都在制定規則和標準。應當探究在全球規制網絡中，各方主體能以何種程序，在何種程度上參與規制過程，以更好地實現公共利益。斯科特探討了國際條約、技術標準、供應鏈合同、自我規制等工具在全球規制中的作用。斯科特認為不應將傳統國家中政府問責模式強加于全球規制體系，而應結合全球治理的分散化、網絡化特征，結合實施全球行動的各主體合法性，來探求全球規制體系的合法性。

全球規制給中國帶來的，或許是規制規則的趨同、規制信息的交流、規制結果的相互承認、規制政策的擴散及規制能力的學習。對于中國學界和實務界來說，有必要去探究，在全球規制空間中，在蕪雜多元的規制主體、規制權限、規制工具作用下，其背后的決策依據和規范基礎為何，全球規制的組織架構和互動機制為何，如何為全球規制發展出公開、透明和參與的機制，如何建立相應的問責機制。需要進一步思考的是，在中國的規制制度設計與改革的過程中，如何考慮全球規制因素的影響；中國如何以制度化、程序化的方式，參與到“為世界定規則”的全球規制網絡之中，在全球規制中表達我國的利益，并使中國規制與治理改革能更為契合國際趨勢和中國國情。[45]參見前引[44] ，宋華琳文。

五、管窺規制與治理中的可問責性

如何審視當代規制與治理中的可問責性，構成了公法與政治學上艱難的課題。有學者認為，可問責性“作為一種工具，提高了公共治理的有效性和效率”，是“良好治理的標識”。[46]Mark Bovens, Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework, 13 European L.J. 447, 449（2007）.可問責性構成了一項令人珍視的價值，它適用于不同的治理主體和治理模式。[47]Elizabeth Fisher, The European Union in the Age of Accountability, 23 Oxford J. Legal Stud. 495（2004）.學界相對普遍認為，可問責性是良好治理的一部分，它與職責擔當、透明、可回答性和回應性有關，其是解釋性的，有責任對所采取行為加以記述或說明；其是修正性的，如果出現錯誤，則應承擔糾錯的責任。[48]Nicholas Bamforth and Peter Leyland （Editors）, Accountability in the Contemporary Constitution, Oxford University Press, 4-5 （2013）.可問責性蘊含了對議會等政治機構承擔的責任，就其行為對公眾加以解釋說明的責任，接受法院審查的責任，向議會督查專員和審計部門等非政治性的政府機構負責。[49]See note [48] , pp.4-5.

本書第四部分著重討論了規制與治理中的可問責性。斯科特在本書第十一章中，在規制國家和公共部門改革的背景下，探討了“延伸的可問責性”，指出問責包括內部問責與外部問責、正式問責與非正式問責、水平問責與垂直問責、直接問責與間接問責。斯科特還討論了“誰當被問責”“向誰問責”“就什么事項負責”的問題，“延伸的問責結構”構成了復雜的問責網絡，但看似冗余重疊的問責機制，卻有助于保證對相應主體的有效問責。在本書第十三章中，斯科特討論了獨立規制機構的獨立性。相對一般行政部門而言，規制機構具有更強的專業性和獨立性，它相對獨立于政治機構的干預，相對較少受到被規制產業的影響。規制機構在運用規制能力開展規制活動的過程中，具有相當程度的自治空間。因此更有必要確保規制機構的可問責性。斯科特在本書第十二章中，則討論了如何以過程和績效為基礎，來評估規制機構的績效與可問責性。因此要考慮引入更好規制的理念，引入規制影響評估制度，合理設計評估指標，通過績效評估、發布排行榜、標尺競爭、同行評審等方式，來監督規制機構的績效。

結合中國規制與治理的實踐，或可將規制與治理中的可問責性分解為“誰承擔責任”“對誰承擔責任”“遵循什么樣的標準來承擔責任”“對何事項”“通過什么程序”“應當產生何種結果”這六個要素，通過法律規范設定問責主體、問責方式、問責標準、問責范圍、問責程序、責任后果，使得依法對規制與治理網絡中的多元主體加以問責，通過無遺漏的問責方式，通過依法設定的程序機制，讓問責體系與被問責的規制與治理活動相匹配。[50]參見王瑞雪：《論行政法上的治理責任》， 載《現代法學》2017 年第4 期；Jerry L. Mashaw, Structuring a "Dense Complexity":Accountability and the Project of Administrative Law, 5 Issues in Legal Scholarship, 1-38 （2005）.

六、結 語

斯科特教授的這部著作不僅立足于英國、愛爾蘭及歐洲的規制與治理實踐，也以一己之力，初步建構起了規制與治理的一般理論，對中國的學界及實務界也不乏啟示意義。如何在中國特定的政治、經濟、社會、文化背景下，在中國的制度變遷背景下思考中國的規制、治理、規制治理、規制空間，去思考中國目前規制與治理網絡中多元主體的互動，去探究中國標準化法的改革、私人規制的勃興、合作規制的展開、互聯網規制與治理的困局？如何通過政府規制與自我規制的互動，確保中國企業責任的履行？中國在全球規制體系中應有何作為，如何作為？如何建構中國規制與治理的責任體系？斯科特的著作未必能給出適于中國的答案，但卻有助于豐富我們的學術想象力、拓展我們的學術視野。我輩當繼續努力，建構出屬于中國的規制、治理與法律理論，推動中國行政法學的結構轉型，這完全有可能成為轉型時代公法學人的學術理想，在不遠的將來，我們或許會更為接近這樣的目標。

In his new book Regulation, Governance and Law: Addressing Current Challenges, Professor Colin Scott discusses the concepts and contexts of regulation, governance, regulatory governance and regulatory space, explores the role of standard-setting in regulatory regimes, and analyzes how to check the public sector via private regulation. He also analyzes the regulation transformation in the age of governance; new governance and regulatory innovation; and reflexive governance and regulatory policy learning. In addition, Professor Scott offers insights into such issues as the meta-regulation between government regulation and self-regulation,the legitimacy of global regulatory regime, and the accountability in regulation and governance. This book has made great theoretical contribution to government regulation and governance and has great implications for the reform of regulation and governance in China and for the structural transformation of Chinese administrative law as well.

regulation; governance; administrative law; Colin Scott

*南開大學法學院教授、博士生導師，法學博士。

［學科編輯：尹培培 責任編輯：劉娟娟］