論人大選舉制度之革新
——從遼寧賄選案切入

王世濤*

論人大選舉制度之革新
——從遼寧賄選案切入

王世濤*

賄選事件接連發生且愈演愈烈，暴露出我國人大選舉制度存在著系統性、結構性的嚴重弊病，如：人大代表兼職的公私身份混同，人大代表選舉程序缺乏競爭活力，人大代表選舉財政統一支付的經費窘困，人大代表候選人產生機制的民主赤字，人大選舉機構監督職能的缺失，人大選舉法律責任制度的偏狹，等等。要從根本上治理賄選，應當對我國人大選舉體制和機制進行全面的革新，包括：建構組織一體、職能分殊的選舉機構，形成代表候選人公平競爭的機制，健全秘密投票和公開計票制度，確立在競選機制上的選舉經費規范管理制度，完善人大選舉的責任追究制度。

人大代表賄選 選舉制度 制度革新

一、引 言

憲法學意義上的選舉分為國家機關公職人員的選舉及自治團體的選舉兩個方面，相應地，賄選也主要表現為人大代表賄選及村民賄選兩種形式。從普遍性和嚴重性上看，無論是人大代表賄選還是村民賄選都令人擔憂。近年來，人大代表賄選在山西的河津和運城、湖南的邵陽和衡陽、安徽的巢湖、廣東的清遠和韶關以及浙江的松陽、上虞和樂清等地被陸續披露。2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市召開第十四屆人民代表大會第一次會議，在出席人代會的527名人大代表中，有518名存在受賄行為，受賄率占98.23%，涉案金額達1.1億余元。湖南衡陽賄選案中的人大代表受賄比例之高、涉案金額之大為新中國成立以來前所未有。繼湖南衡陽賄選案后，又一起更為嚴重的遼寧賄選事件被追查。在遼寧省第十二屆人民代表大會選舉全國人大代表的過程中，45名當選的全國人大代表賄選拉票，總涉案人數高達523人。遼寧省十二屆人大常委會本來有62名常務委員，因涉及賄選的38人代表資格被終止，致使常委會成員已經不足半數，無法正常履職。賄選事件接連發生而且越來越嚴重，暴露出我國人大選舉體制和機制存在著系統性和結構性的嚴重弊病，如選舉體制的僵化、選舉程序的瑕疵、選舉監督的虛設、選舉責任的局限。因此，在我國治理賄選，應當在選舉體制和選舉機制上進行全面革新，而對參與賄選人員實施所謂“三層處理方案”[1]鄭磊：《危機中的自新契機——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起》，載《法學》2014年第7期?！_認并公告“當選無效”、辭去代表職務、授權籌備組行使相關職權——并非治本之策。

二、賄選的重新厘定

所謂賄選（vote buying），顧名思義，即選舉中的賄賂行為，是在選舉中選舉參與人通過一定的金錢、財產或者其他方式對參加選舉的代表和選民進行賄買。賄選的主體是將要或正在參與選舉的人，賄選的對象是享有投票表決權的選舉代表或選民。賄選的方式主要是給予選舉代表或者選民一定的利益，如金錢、財產、可期待的利益回報或精神、感情上的享受等。[2]王世濤：《賄選的成因與治理》，載《人大研究》2004年第12期。社會經濟活動的多樣性使得賄選的手段日益呈現出隱秘、復雜和智能化的特點，而現有的相關法律對于賄選的規定太過粗糙、籠統，[3]秦前紅:《返本開新——遼寧賄選案若干問題評析》，載《法學》2016年第12期。體現為《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）第57條第1款的規定，即“以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權”。相比之下，我國臺灣地區則規定的較為細致，如2011年臺灣地區所謂“最高法院檢察署”修訂的“賄選犯行例舉”總結了24種賄選行為，包括提供有價證券、日常用品、觀光旅游、增加薪資或工作獎金，招待至娛樂場所消費、免除債務、代繳稅款、提供或介紹工作機會或職務、免費或廉價提供勞務、贈與公益彩券等。[4]孫瑩：《反賄選立法比較分析》，載《廣東行政學院學報》2015年第3期。

賄選是一種破壞選舉的違法犯罪行為，應當受到法律的懲處。賄選直接沖擊的是國家治理的正當性[5]錢錦宇：《選賢舉能、良法之治與國家治理的現代化——治理理論視域中的賄選及其規制》，載《東方法學》2017年第1期。，導致由賄選產生的民意代表機關的合法性危機以及立法行為法律效力的喪失。賄選行為的本質就是金錢政治、權錢交易，是政治腐敗的一種形式。[6]王連花：《從衡陽賄選案看地方人大選舉制度的改革與完善》，載《廉政文化研究》2014年第3期。

有選舉就可能有賄選。賄選的出現并非偶然，但對賄選應當辯證地分析。

其一，相對于“逼選”，賄選是一種“誘選”。前者是武力威逼，后者是金錢利誘。相對于“刺刀”下的選舉，賄選的選民或代表的人身至少不受威脅，投票時的意志未受脅迫。曾經的伊拉克與今日之朝鮮，國家領袖幾乎是毫無懸念地以100%的得票率當選，創造這一選舉神話的是極權專制國家的暴力和恐懼。在民主國家，不可能進行“逼選”，即使有也不可能普遍存在。但在民主國家，賄選的丑聞卻不絕于耳、時有發生。

其二，相對于“假選”，賄選是某種程度的“真選”。在不存在競選機制的選舉中，候選人的提名具有決定性。如果候選人已經被組織內定，選民的參與或選舉的過程便失去了意義。這種選舉看似真實，實則虛假。而賄選出現的前提是選舉過程中的競爭機制。相對于毫無民意基礎的“假選”，盡管受到“金元政治”的控制，但賄選還具有一定的民主成分，多少還能夠體現選舉人的選舉意志（有時存在不給錢其實也要投你票，給錢不一定投你票的情形），其選舉結果也并非毫無意義?！凹龠x”的選票是沒有什么價值的，選票與選舉結果沒有什么關系，因此也不會有人賄買；而在賄選過程中，選票有人買，說明選票是有價值的，選票對選舉結果有決定性影響。

可以說，在人類歷史上，有了民主選舉就可能有賄選。但在民主選舉制度下只是使賄選成為一種可能，不能認為有民主選舉制度必然有賄選，賄選的產生是諸多因素綜合作用的結果。

賄選是公共代表身份的私人化。選舉本為公共事務，是為了實現社會治理的公共利益，但賄選則將這一公益事業浸泡在利己主義的冰水中。馬克思曾說過，選舉是市民社會對政治國家的直接的、不是單純想象的而是實際存在的關系。人從市民到公民的身份轉化，即從私法主體到公法主體的轉變，而這一轉變是通過私法主體參與政治選舉來實現的。在西方國家，人的公與私的身份界定明晰，公法與私法兩分，公共道德與私人道德有別。而家國同構的中國傳統儒家文化最大的特點便是家國一體，無公法與私法之分，也無公共道德與私人道德之別。國人的道德素質存在的問題很大程度上在于公私不分、假公濟私；官員腐敗的重要因素亦為公權私有、國器家用。賄選便是公共權力的私人利用，將本為追求民主政治良好秩序的公益兌換成私人利益的滿足。

賄選是政治選舉行為的經濟化。有西方學者基于市場交易的視角把賄選描述為一種契約行為或者拍賣行為，選民把他們的選票賣給出價最高的投標人。[7]前引注[4]，孫瑩文。選舉的基本價值追求是實現公共參與和民主政治，選舉的公正、公平和公開除了依賴于選舉制度本身的程序設計，還在于選舉過程不受利益集團的影響甚至少數人的操縱。然而，選舉意味著公共資源的重新分配，而公共權力獲得者即取得了經濟資源的控制權。如果政府的權力受資本的制約，資本必會肆無忌憚地攫取更大的政治利益為資本服務。[8]鮮開林、王焱：《不斷完善人大代表選舉制度——以遼寧賄選案為例》，載《人大研究》2016年第12期。因此，人們為了獲取一定的經濟資源完全可以不擇手段謀求公共權力。特別是在資源稀缺的情況下，這一趨勢更加明顯，經濟學家稱之為“尋租活動”。[9]前引注[2]，王世濤文。布坎南說：“現代公共選擇理論始終強調，作為‘統治者’的代理人身份采取行為的個人，與普通公民并無根本不同，方法論上的一致性也提醒我們，個人在公共選擇和私人選擇中具有相對的動機?！盵10][澳]布倫南、［美］布坎南：《憲政經濟學》，馮克利等譯，中國社會科學出版社2004年版，第5頁。在布坎南看來，每個人都是理性的經濟人，都以追求自身利益最大化為行為目的，政府官員（廣義的政府官員包括議員）也不例外。

三、人大賄選在憲法體制與法律制度上的成因

作為政治的晴雨表，選舉顯現一個國家的政治生態。在腐敗高發的當下中國，人大賄選的出現不值得嗔怪。當然，人大的腐敗與其他國家機關的腐敗一樣都需要治理，但必須首先要找到病根，這樣才能對癥下藥。

（一）人大代表選舉體制的弊病

第一，人大代表兼職的公私身份混同。在西方國家，議員基本上都是專任的，或者議員本身即是一種職業，議員不允許兼職。這在根本上阻隔了議員的公職與行業利益或者個人私利的關系。不僅如此，西方國家議員薪酬也較高，有充分的職務保障，在一定程度上能夠防范議員因為生計而貪腐的可能。在我國，人大代表是兼職的，根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）的規定，“代表不脫離各自的生產和工作”。由于人大代表來自社會的各行各業，形式上具有普遍的代表性，但實際上卻非常容易造成人大代表的公職身份與職業身份的混淆。當有越來越多的商界人士或政界人士兼職人大代表時，這種身份的混淆實現了財富與權力直接融通。而我國的各級人大代表恰恰主要由商界人士和政界人士兩部分組成。從衡陽市省人大代表的構成來看，企業家比例最大，其次是官員。令人驚異的是，遼寧賄選案涉及的45名人大代表中除了2名官員之外，其他43名皆為企業、公司的董事長、總經理。[11]遼寧賄選案中涉及賄選的45名當選全國人大代表名單及身份，如下：于洪，葫蘆島宏躍集團董事長；王文良，丹東日林集團董事長；王占柱，沈陽鐵路局局長；王守彬，營口青花集團董事長、總經理、黨委書記；王寶軍，葫蘆島宏運集團董事局主席；王春成，遼寧春成工貿集團董事長；方威，遼寧方大集團董事局主席；包紫臣，本溪礦業集團有限責任公司董事長；曲寶學，遼寧寶來石油化工集團董事長；朱景利，中國石油遼陽石化分公司總經理、黨委副書記；劉云文，中國兵器北方華錦化學工業集團有限公司（原名遼寧華錦化工（集團）有限責任公司）總經理；劉芝旭，中興—沈陽商業大廈（集團）股份有限公司第五屆董事會董事長、總經理（兼）、董事會戰略委員會主任委員；劉清蓮，遼寧省凌海市達蓮海珍品養殖有限責任公司總經理；劉福祥，中共阜新市委常委，阜新礦業（集團）有限責任公司董事長、黨委書記；齊牧，中信錦州鐵合金股份有限公司總經理、總工程師；孫壽寬，遼寧嘉晨集團有限公司董事長；李玉環，現任凱森蒙集團有限公司法定代表人，總經理；李東齊，中國中一集團黨委書記、董事長；李海陽，遼寧曙光汽車集團股份有限公司董事長、總裁，兼任遼寧曙光實業集團有限責任公司董事長；楊敏，罕王集團董事局主席；何著勝，海城市后英鎂砂集團總公司總經理；冷勝軍，大連石化公司總經理、黨委副書記；宋樹新，葫蘆島七星國際投資集團有限公司董事長兼總裁；張文成，興城市四家屯街道四家村黨總支書記，四家村企業集團股份有限公司董事長兼總經理；張玉坤，盛京銀行黨委書記、董事長、行長；張占宇，凌海電力集團董事長；張國軍，遼寧萬華企業集團有限公司董事長；張素榮，鞍山華夏巾幗社區服務有限公司總經理；張振勇，凌鋼集團董事長、總經理、黨委副書記、股份公司董事長；張曉芳，本鋼集團有限公司董事長、黨委書記；張鐵漢，鞍山寶得鋼鐵有限公司黨委書記、總經理；金占忠，遼寧鐵嶺市金都集團董事長、總經理；柳長慶，遼寧科大聚龍集團董事局主席；姜秀云，豐遠集團總經理；姚庭財，遼寧華福印染股份有限公司總經理；耿洪臣，沈陽市科學技術協會副主席；高寶玉，遼寧營口港務集團原董事長；郭光華，遼寧省錦州新華龍實業集團有限公司董事長；常薇，營口城市規劃設計院院長；韓有波，遼寧鐵法能源有限責任公司董事長、總經理；惠凱，大連港集團董事長；謝文彥，中國石油遼河油田公司總經理；譚文華，錦州陽光能源公司董事長；燕福龍，國家電網公司遼寧省電力有限公司總經理；魏立東，中石油錦州石化分公司總經理。人大代表中企業家的人數過多，從積極的方面可以理解為，地方政府想以企業發展帶動地方經濟，因而在推薦人大代表時向企業家傾斜。但企業家們則更愿意通過攫取政治資源尋求企業利益的最大化。企業家當選人大代表后直接或間接的好處很多，如依照憲法、法律之規定，人大代表有言論免責權和特殊的人身保障權。人大代表非經特定程序不受逮捕和拘留，此種法定特權為人大代表的“護身符”。[12]前引注[3]，秦前紅文。再如，能夠為企業帶來無擔保貸款和稅收減免優惠。政商精英們出席的人大會議為權力與財富的融通提供了絕佳的平臺，這也正是企業家們挖空心思成為人大代表的原因。在官本位和權力主導的經濟體系中，人大代表實際上轉變為亦商亦官的雙重角色，在商業競爭中占盡優勢。此時，企業家人大代表是否還能代表人民令人懷疑[13]我們的政治道德通常會假定，人大代表是人民選舉的代表人民的利益而無個人私利的道義君子。然而這一美好的愿望往往被冰冷的現實擊得粉碎，但人們在美夢驚醒后仍不愿意接受現實。我國的人大代表與西方國家的議員一樣，是權力的擁有者。權力濫用的鐵律同樣會適用人大代表，對人大代表在任職期間行使權力的行為應當進行必要的法律控制。按照布坎南的觀點，公共選擇理論不必排除作出政府決定的那部分人有其“道德”行為的可能性，但那些認為應當根據仁慈的代理人的假設分析政府的人，否定對政府包括由選舉產生政府的任何約束的正當性，果真如此，就不存在憲法的邏輯基礎了。（參見[澳]布倫南、［美］布坎南：《憲政經濟學》，馮克利等譯，中國社會科學出版社2004年版，第5-6頁。），但企業家直接成為企業利益的代言人卻是不爭的事實。特別是在官本位濃重、營商環境較差的遼寧，有時企業不攀附權力甚至可能難以自保。因此，應當廢除人大代表的兼職制，代之以人大代表的專職制。這樣可以保證人大代表身份的純粹性，避免人大代表的本職與公職的身份交叉與利益關聯，從而杜絕賄選的發生。

第二，人大代表選舉財政統一支付的經費窘困。我國的選舉法規定選舉費用由國庫開支，并納入當年的公共預算，通過對人大會議的預算的審議及決算的審計來控制選舉的公共開支，但沒有通過專門法律對選舉費用進行規范。西方國家普遍采取多黨競選制度，競選的宣傳造勢活動都需要大量的資金，甚至選舉費用的多寡事關選舉的成敗。所以，為了防范金錢對選舉的不當影響，西方國家往往通過立法對選舉費用進行規控。一是要求政黨和候選人必須公開選舉的資金來源和使用情況；二是確定了個人、企業和利益集團捐款額的上限，如，英國自1883年起就開始限制選區的選舉開支，選舉開支的上限主要根據選舉類型和選民數量來計算，其目的就是為了防止候選人用金錢收買選票；[14]李?。骸斗婪顿V選問題的國外經驗綜覽》，載《領導科學》2011年第24期。三是嚴格選舉費用管理和會計制度；四是對選舉集團之間的財政差距由國家財政補貼制度給予彌補，以防止不法交易，切斷不法利益輸送的管道，減弱或堵塞私人資本或金錢勢力對政治權力的控制。[15]前引注[14]，李巍文。上述關于競選資金的規定能夠對候選人的經費來源和使用進行嚴格控制，從而有效避免賄選的發生。我國對人大選舉的國庫開支僅限于選舉工作中的選民登記、票箱設置、投票組織等活動的必要經費，但不包括候選人自我介紹宣傳的費用。我國針對這部分的法律規定還是空白，而在實踐中，人大代表賄選恰恰多發生在候選人自我宣傳階段。目前由于我國各地經濟發展不平衡而且政府層級越低，財政越窘困，特別是當基層的鄉鎮財政不能保障人大選舉的公共財政支出的情況下，私人資本的介入不可避免。在人大代表直接選舉的過程中，由于選民生活條件所限，容易被收買。研究表明，社會資本水平對其選舉投票行為有重要的影響，低社會資本水平的選民的投票行為更容易受到選舉環境、選舉制度和候選人的選舉行為影響。[16]裴志軍、楊峻：《社會資本、中間投票人和村民選舉中的賄選——基于浙西37個行政村的調查》，載《農業經濟問題》2011年第11期。這也為賄選留下了很大的隱患。

（二）人大代表選舉程序的缺陷

在人大代表選舉的過程中，確保選舉程序有序運行至關重要。而人大代表選舉之所以會出現賄選現象的原因之一就是選舉程序存在一定的缺陷，主要是選舉缺乏競爭活力，候選人的制度設計不合理以及秘密投票與公開計票的程序存在瑕疵。

其一，人大代表選舉的程序缺乏競爭活力。將競選機制引入我國的人大選舉程序是遏制賄選的必由之路。由于選舉是現行體制下較為開放的民意表達機制，人大代表有相當的影響力和權威性，掌握了一定的公開話語權，并參與規則的制定。但因其名額是稀缺的，競爭成為必然。[17]束錦：《當代中國選舉中的競爭性研究——兼論“賄選”與“競選”的制度性應對》，載《探索》2007年第2期。但長期以來，國人一直認為，競選是資本主義國家的選舉制度，是有錢人的游戲，社會主義國家真正實現了人民民主，不能搞資本主義國家的競選。相應地，新中國成立初及改革開放后的選舉法中始終沒有真正確立競選制度。然而，在市場經濟利益多元化的背景下，傳統的選舉制度越來越不能適應現實的要求，人們參政議政的積極性與主動性不斷增強，民間“獨立候選人”活動頻繁，競選的訴求日益高漲。其實社會主義國家并不完全排斥競選，1997年越南國會頒布《國會代表選舉法》，該法首次提出國會代表正式候選人可以通過新聞媒體從事競選活動。[18]劉旭東：《越南代表機關選舉改革的歷史進程、基本經驗與主要問題》，載《當代世界與社會主義》2016年第5期。我國1979年選舉法曾規定：“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人?！边@可被視為我國選舉法嘗試引入競選機制，但后來在選舉法修改中取消了這一規定。2004年修改的選舉法對實踐中逐步普及的帶有競選因素的代表候選人與選民見面的制度給予了確認，但候選人和選民直接接觸范圍太小，受到選舉委員會規定范圍的限制，這種見面還不是完全平等而自由的競爭。[19]王亦白：《選舉改革迷局中的五條漸進路徑》，載《中國改革》2016年第12期。從某種意義上說，競選可以使選舉變得更為真實，為民主政治注入活力，使社會的賢達或有識之士能夠通過競爭脫穎而出，人大代表整體的公益心及能力素質也會由此得到普遍提升。而且，競選也不會危及我國的政治體制和社會秩序。即使因競選出現局部失序，國家完全可以通過立法進行規制。

其二，人大代表候選人產生機制不公平。我國法律規定人大代表候選人可以通過各政黨和各人民團體提名或者人大代表十人以上聯名推薦。但實際上，政黨、人民團體的提名比例很高而代表推薦的名額卻很少。不僅如此，選民自薦成為候選人未獲法律承認，對民間“獨立候選人”的強烈訴求在選舉法修改后仍未有所體現。[20]前引注[19]，王亦白文。那些沒有獲得組織推薦又渴望成為人大代表的候選人，就很有可能通過賄選的方式來實現自己的目的。對代表候選人進行介紹是一項必要的程序，而我國的代表候選人是通過推薦產生，所以只能由推薦者進行介紹。我國法律規定間接選舉的人大代表由大會主席團來介紹代表候選人，但是沒有具體規定代表候選人的介紹制度。由于主席團介紹候選人流于形式，造成很多選舉者對候選人的情況不了解。對于選舉者來說，只有對候選人的情況有全面的了解才能按照自己的意愿來投票。而如果選舉者對候選人不了解，就會有“選誰都一樣”的心理。在這種情況下，當候選人通過賄選拉票時，選舉者很容易受到利益的驅使參與賄選。

其三，秘密投票、公開計票的法律程序模糊。世界上各國的選舉法普遍確立了秘密投票、公開計票制度。但我國的選舉實踐卻經常出現公開投票、秘密計票的現象。在我國選票書寫制度上，由于程序規范存在漏洞導致在選票書寫過程中的違法行為時有發生，如書寫選票時交頭接耳、互相打探，缺少秘密寫票制度，使一些選民無法按照自己的意愿選擇候選人。賄選實際上就是獨立自主的選舉秘密行為被金錢利益打開了缺口。我國公開計票制度存在諸多瑕疵。人們經常在選舉中看到的情況是；工作人員先把羅列在選票上的候選人名單進行公布，然后給參選人發放選票，參選人投完票后，工作人員不進行當場計票卻將選票收走后過幾天宣布當選代表。這為選舉的暗箱操作留有余地，為賄選提供了機會。[21]在筆者所在的單位，在每次進行的民主選舉后，投票箱都會在眾目睽睽之下被抱走，從不當場計票，也從不公布選舉結果。對此，組織部門認為理所當然。因為，投票結果只作為組織決策的參考。出現上述問題的主要原因是選舉法關于秘密投票與公開計票的法律規定的粗疏和模糊。

（三）人大選舉機構監督職能的缺失

我國間接選舉的選舉組織機構是人大常委會和人大主席團，這樣就會存在某個人既是人大常委會成員又是人大主席團成員的情形。如果這個人也參加選舉的話，就會造成選舉組織機構的成員同時也是候選人。遼寧省省委書記、遼寧省人大常委會主任王珉作為遼寧賄選案的當職領導，掌控選舉的全過程，使選舉游離于法律監督之外，導致嚴重的賄選事件。我國人大代表賄選屢禁不止、愈演愈烈的重要原因在于對選舉違法行為缺乏必要的監督或者監督機制失靈。根據現行立法，我國人大代表選舉的法律監督機制主要有兩個層次：一是選舉主持機構（大會主席團或選舉委員會）和代表資格審查委員會負責對絕大多數的、一般性的或常規性的選舉事宜進行監督并作出終局裁決；二是司法機關負責（并且只負責）對選民資格案件和選舉犯罪案件進行審判監督并作出終局裁決。第一個監督層次的問題是“自我監督”，第二個監督層次的問題是司法監督的范圍有限。[22]王勇：《現行人大選舉監督體系的制度缺陷及理論困惑》，載《甘肅社會科學》2003年第4期。從衡陽賄選案到遼寧賄選案，參與賄選的人大代表的人數之多、比例之高就足以說明，我國人大選舉的監督防線完全失守。此外，我國選舉法還規定了候選人受原單位和選民的監督，但由于在選舉時，候選人和選民之間缺乏必要的溝通渠道，因此選民很難監督人大代表的選舉過程。而在大眾傳媒的監督機制上，我國人大選舉雖然進行公開并對媒體開放，但開放度仍顯不足，特別是對代表候選人的曝光度不夠，廣大選民也很難通過媒體充分了解候選人。[23]李境：《關于人大代表選舉監督機制的探討》，載《湖北省社會主義學院學報》2006年第2期。而且沒有真正實現選舉的全程公開，僅對媒體進行有選擇地開放。這些都為賄選的發生提供了可能。

（四）人大選舉法律責任制度的偏狹

我國《選舉法》對賄選法律責任的規定為：以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的，違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。上述法律規定對于賄選的責任追究制度存在重大瑕疵，表現為責任形式片面，針對賄選的責任追究缺乏針對性。

依據法律規定，賄選的法律責任包括行政責任和刑事責任兩方面內容。比如《刑法》規定妨害選舉活動構成破壞選舉罪的，按照破壞選舉罪來處罰；對于沒有達到刑事責任的破壞選舉行為負行政責任。但上述責任形式只局限于人身處罰而不包括財產處罰。作為侵犯他人選舉權的賄選犯罪，我國刑法規定了政治權利但未明確規定對犯罪人相應的選舉權的限制性制裁。

另一方面，我國現行法律包括《選舉法》《代表法》《刑法》《治安管理處罰法》只規定了行賄人的法律責任，但卻沒有對受賄人的法律責任作出規定，或者法律沒有作出規定讓賄選中的受賄人承擔相應的責任。而西方國家對于選舉違法行為實現“雙罰”，既罰行賄人也罰受賄人。德國刑法規定，“意圖使他人不選舉或者以特定的方式選舉而向其提供、承諾或者給予禮物或者其他利益的，處以5年以下自由刑或罰金”，這一條文是對選舉中的行賄人的處罰；同時規定“以不選舉或者以特定方式選舉為代價，向他人索要、讓他人承諾或者接受禮物或其他利益的，處以和以上相同的刑罰”，這一條文是對選舉中的受賄人特別是索賄人的處罰。

四、人大選舉制度體制與機制的革新

我國的選舉體制及選舉制度存在著結構性的嚴重缺陷，而這些缺陷都與人大代表賄選事件的發生存在一定的關聯。因此，要想從根本上革除賄選的弊害，就必須實現選舉體制及法律制度的創新。

（一）建構組織一體職能分殊的選舉機構

根據我國《選舉法》的規定，在人大代表直接選舉的縣、鄉兩級人民代表大會設立選舉委員會，選舉委員會受同級或上級人大常委會的領導。為避免選舉委員會成員與代表候選人的身份混同，《選舉法》規定，選舉委員會的組成人員為代表候選人的，應當辭去選舉委員會的職務。除此之外，筆者認為還應當避免選舉委員會成員與本級人大常委會成員的身份混同，建議通過立法規定：選舉委員會成員不能成為本級人大常委會成員。如果選舉委員會成員成為本級人大常委會成員，則需要辭去選舉委員會的職務或者人大常委會的職務。選舉委員會成員的任期要長，而且會員應該相對固定，不能隨意更換，委員會成員不能被無故免職，這樣能夠提升選舉委員會成員的穩定性及業務素質。[24]朱應平：《論我國人大代表選舉委員會民主化和公正化構造》，載《人大研究》2010年第5期。需要注意的是，選舉委員會的設立是為了讓選舉組織機構能夠保持相對的獨立性，以實現選舉的公平、公正，防范不法的選舉行為比如賄選的發生。

我國的選舉委員會的主要職責是組織選舉，但《選舉法》卻未專門規定選舉的監督機構。有學者建議：由上級人大常委會作為本級人大選舉的專門監督機構。[25]前引注[22]，王勇文。然而，這一設計在實踐中仍然無法保證監督者與主持者的角色分離。域外選舉監督機構主要有兩種形式，第一種形式是選舉主持機構，第二種形式為司法機關。[26]前引注[4]，孫瑩文。選舉主持機構一般被命名為選舉管理委員會或者選舉委員會。第一種形式實際上賦予選舉組織機構以選舉監督權，也就是作為選舉組織者同時又是選舉的監督者。這利于避免機構的疊床架屋，但沒有直接實現異體監督。當然，選舉主持機構也需要監督，那么這一對監督者的監督權只能交給終極的監督者——司法機關。

我國《選舉法》規定的選舉委員會的職責包括：劃分選區，分配代表名額；進行選民登記，審查選民資格，公布選民名單；受理對于選民名單不同意見的申訴，并作出決定；確定選舉日期；了解、核實并組織介紹代表候選人的情況；根據較多數選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；主持投票選舉；確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單等。從上述規定不難發現，我國的選舉委員會的法律地位是選舉組織者而不是選舉監督者。如何建構我國的選舉監督體制，目前有兩種選擇模式：要么直接賦予選舉委員會以選舉的監督權，要么在選舉委員會之外另設一個專門的選舉監督委員會。筆者認為，雖然另設選舉監督委員會可能會增強選舉監督機構的獨立性，但選舉委員會與選舉監督委員會同設在人大內部，受人大常委會的領導，其獨立性無法保證，而且可能造成機構臃腫、人浮于事。因此，目前較為穩妥和可行的選擇是在《選舉法》規定的選舉委員會的職責中增加規定選舉監督職責。然而，根據我國《選舉法》的設計，選舉委員會是臨時機構，只在選舉時成立，選舉一結束即告解散。這不利于其行使選舉監督權，應當將選舉委員會常設為人大的專門機構。

根據《選舉法》的規定，實行人大代表間接選舉的全國、省、市不設選舉委員會而由本級的人大常委會主持選舉。雖然間接選舉沒有直接選舉那么多繁雜的事務，但仍然有重要的選舉組織工作，特別是在人大代表換屆選舉的過程中。因為人大常委會作為人大的常設機構行使其他重要的法定職責。不設選舉委員會，使人大常委會既行使了大會主席團的職權，也實際上行使了選舉委員會的職權，造成選舉的監督權主體不明。衡陽與遼寧賄選恰恰發生在人大代表間接選舉的省、市兩級，值得反思?？梢?，在間接選舉的層級對人大選舉的監督更應當加強。在全國、省、市人大代表間接選舉的層級設立選舉委員會并行使選舉監督權非常必要。目前，間接選舉層次人大不設選舉委員會，如果修改《選舉法》，賦予選舉委員會以選舉監督權卻對全國、省、市人大沒有約束力，則會降低修法的價值。因此，建議在間接選舉的層級，即全國、省、市三級人大增設選舉委員會。同時，要強化全國、省、市三級人大選舉委員會的監督職責。

司法機關對選舉的監督不容忽視，比如人民檢察院有權對選舉行為進行監督，對選舉中出現的賄選犯罪進行偵查。但是按照我國的憲法體制，檢察院由人大產生、受人大監督并對人大負責，因此如何讓檢察院對賄選的人大代表進行監督，需要克服體制上的障礙。有人認為，對于人大選舉的監督可以由同級檢察院提請上級檢察院進行。但這涉及國家權力機關與檢察機關之間的關系，檢察機關的層級的上調并不能理順其與權力機關的關系。根據法律，人大代表享有人身豁免權，即在人大會議期間非經大會主席團的許可或者在人大閉會期間非經本級人大常委會的許可不受逮捕。也就是說，涉嫌賄選犯罪的人大代表只有經過人大主席團或人大常委會的許可才可以由刑事偵查機關執行逮捕。值得關注的是，我國正在進行監察體制的重大改革。國家監察委員會的設立將實現對公職人員監督的全覆蓋，人大代表作為公職人員當然也應當納入國家監察委員會的監督范圍。檢察院的反貪污賄賂及反侵權瀆職的刑事偵查權也納入國家監察委員會的職權范圍。國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，這可能會出現國法與黨紀的融合問題。如過去紀檢委對違紀者進行的“雙規”“雙指”，被未來的國家監察法轉化為對被監察對象的“留置”，而且不受我國《刑事訴訟法》的約束。這樣，涉嫌賄選的人大代表過去的人身豁免權的法律效力如何認定？筆者認為，將人大代表作為國家監察法規制對象進行“留置”，就意味著人大代表原來的“護身符”失去了魔力。也就是說，人大代表違法賄選納入國家監察法的調整范圍，則無需再經人大主席團或者人大常委會的許可，國家監察委就可以直接進行“留置”。這意味著，人大代表不再僅象征著一種榮譽、地位和利益，還不得不承受巨大的風險、付出更大的代價?？梢韵嘈?，在國家監察法出臺后，企業家對于賄買人大代表的身份會重新進行成本效益的核算，為了經濟利益是否還有必要冒政治風險。果真如此，則賄選的空間將受到極大的擠壓。

由于選舉工作復雜、覆蓋面廣，因此，應當利用各種監督手段對選舉進行監督。在實踐中，人大代表的賄選大多是私下交易，國家選舉監督機構很難發現，所以發掘大眾媒體對人大選舉的監督作用非常必要。因此，應當對人大代表的相關情況充分公開，包括對人大代表個人全部財產狀況進行公開，對其在選舉前后以及選舉過程中個人財產狀況的變化進行監控。如果發現非正常的資金支出，應當進行調查，在查清事實的情況下進行處置。同為社會主義國家的越南，在2002年首次規定，國會代表候選人必須進行財產申報。[27]前引注[18]，劉旭東文。此外，還應當對選舉過程進行全程開放，包括在整個選舉過程中，不設限地允許媒體進行拍攝報道，在選舉會場從始至終不間斷地進行網上直播。對于人大代表選舉會前、會后的私下交易行為，發動群眾進行舉報，并設立一定的獎勵。

（二）形成代表候選人公平競爭的機制

針對目前我國人大代表候選人的產生、審查以及介紹等方面的問題，應該建立一套規范的代表候選人制度，讓代表候選人實現公平競爭。完善的代表候選人制度應該包括候選人的產生、審查、介紹以及與選民互動和完善競選機制等方面。

在人大選舉過程中，代表候選人的產生尤為關鍵。目前，我國政黨和人民團體提名的比例過分高于代表聯名推薦的比例，這樣就使得一些想成為人大代表的候選人因為無法達到被推薦條件而失去機會。因此，應當改變候選人的產生方式，即應當適當降低政黨、人民團體推薦的名額比例。除了推薦以外，代表候選人可以通過自薦的方式產生，并且自薦人能夠與其他候選人進行公平競爭。當然，要對自薦者的資格進行必要的審查，防止盲目任意自薦而增加選舉的公共成本。這樣就可以通過立法打通合法競爭選舉的渠道，相應地，賄選這種非法途徑便會受阻。

當然，所有代表候選人都應該由選舉委員會來進行審查。具體審查內容包括代表候選人的工作經歷、政治面貌、思想政治品德和個人素質。另外，針對遼寧賄選案中存在大量的企業家代表等現象，要提高對企業家的審查標準，不能只關心企業家的企業規模和盈利情況，還要審查他們的信用記錄、納稅記錄以及企業是否有違法經營的問題等，一旦發現企業有違法問題、失信記錄，則立即取消企業代表候選人資格。選舉委員會應當將候選人信息向全體選民公開，并加大對候選人的信息公開程度，確保選民的知情權，通過提高選民的參與程度來提高選舉的透明度，避免暗箱操作及選舉的幕后交易。

當前介紹代表候選人主要由選舉委員會或人大主席團來進行，但對代表候選人的介紹不夠全面細致且流于形式。其實對代表候選人最熟悉的莫過于自己，但代表候選人自我介紹的環節往往被忽視。我國《選舉法》只規定，接受推薦的代表候選人應當向選舉委員會或者大會主席團如實提供個人身份、簡歷等基本情況。這也導致選民對候選人了解不夠，在這種情況下，選民的選舉往往不是出于理性，而是更容易被其他因素如感情因素和利益因素干擾。為了讓選民更加了解候選人，候選人可以自己印發簡歷、發表演講等，但對占用公共資源進行自我宣傳應當有嚴格的限制性規定。應當完善代表候選人會面制度，候選代表都應該列席人大會議，在人大會上做自我介紹并接受代表的詢問。允許代表候選人在公共場合發表演講、公開辯論，對演講內容和時間要有相應的限制。競選的范圍要限制在本地區，不能任意擴大，同時要對競選的組織和不當行為進行監控，以防止競選中的違法行為包括賄選行為。

（三）健全秘密投票和公開計票制度

秘密寫票是為了防止投票人受他人的干預，以保證選舉的公正性；而公開計票則是為了保證選民的知情權。我國現行的法律沒有完全確立秘密寫票與公開計票制度，這也造成了諸多選舉的違法行為和暗箱操作。

法國1795年憲法第31條就明確規定，所有選舉應該實行秘密投票。1820年的法律更詳細地規定了投票程序：投票人從主持選舉的官員那里拿到空白紙張，在桌子上秘密地寫下候選人的名字，折疊后交由選舉官員投入選票箱。1830年，法國對選舉程序加以修訂以增強其秘密性。在書寫選票時，提供給選民單獨的桌子，此桌子與選舉官員所處位置有一定的距離。書寫選票要想保密，就必須有秘密寫票的地點。[28]前引注[18]，李巍文。我國《選舉法》規定：全國和地方各級人民代表大會代表的選舉，一律采用無記名投票的方法。選舉時應當設有秘密寫票處。這一規定過于原則和簡化，不具有可操作性。鑒于此，在《選舉法》中關于秘密投票應當作出更詳細的規定。如人大會場要設立秘密寫票的地點和設施，選民可以依次進入秘密寫票地點書寫選票并直接投放到投票箱。選票的樣式要由選舉組織機構統一負責，在格式、尺寸和顏色上必須一致，即所謂“澳大利亞式選票”[29]澳大利亞最早由政府按照統一格式、尺寸、質地、顏色印制并分發給選民的無記名選票。。必要時可以加入防偽標志，避免出現不同類型的選票和假票。投票會場只設置一個投票箱，所有的秘密寫票都要投入唯一的票箱之中，這樣才能發揮秘密寫票制度的作用。

計票要在現場選民的監督下進行，這樣不但能保證選民的知情權和參與權，還能在很大程度上避免賄選的發生。在實踐中，一些賄選對象就是選舉組織的工作人員，由選舉組織的工作人員在后期的選票統計工作中做手腳。在衡陽賄選案中，竟然有68名工作人員（占工作人員的絕大部分）被收買。[30]莫紀宏：《直面“三個挑戰”:衡陽賄選事件的法理透析》，載《法學評論》2014年第2期。在遼寧賄選案中，也發現了人大代表以金錢或者其他財物賄賂選舉工作人員的情形。如果實行公開計票則可以在一定程度上避免此類現象的發生。我國《選舉法》對計票和監票只做了原則性的規定：投票結束后，由選民或者代表推選的監票、計票人員和選舉委員會或者人民代表大會主席團的人員將投票人數和票數加以核對，作出記錄，并由監票人簽字。這一規定顯然對計票的違法行為不能起到規制的作用。因此，建議修改《選舉法》，對計票作出細致的規定，應當在投票結束后在投票現場打開票箱立即進行計票，不能有時間間隔，也不能易地計票。在計票人選上，雖然法律規定代表候選人的近親屬不得擔任監票人和計票人，但是代表候選人也不能成為計票人和監票人，而且計票人與監票人不能交叉重疊。候選代表如果對投票統計結果有異議可以向選舉組織機構進行申訴。這樣能在很大程度上避免選舉過程中舞弊事件的發生。

（四）確立在競選機制上的選舉經費規范管理制度

我國的《選舉法》對競選的態度一直諱莫如深，雖然近年來在立法上有些細微的突破，體現在《選舉法》的規定：選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。但這并不意味著我國選舉法確立了競選制度，因為代表候選人與選民的見面是被選舉委員會組織的，而且代表候選人只能介紹自己并被動地回答問題，而不能主動地宣傳。然而，目前在我國的選舉中引入競爭機制，實現競選機制的合法化與規范化對遏制賄選會發揮重要的功能。候選人可以按法律規定進行公開競爭，這就為候選人的“較量”提供了一個制度化的平臺，從而杜絕因制度性因素——“競選無門”而導致候選人在暗地里進行賄選。[31]前引注[17]，束錦文。

如果允許競選的因素融入我國的選舉制度，私人資本的介入就不可避免。我國的《選舉法》禁止私人對選舉進行資助，并規定：公民參加各級人民代表大會代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機構、組織、個人提供的與選舉有關的任何形式的資助。這一規定與《選舉法》原則上不認可競選是一脈相承的。因此，在將競選機制引入我國選舉法的基礎上，修改我國的選舉經費的立法尤為必要。當然，我國不可能搞西方國家那樣的多黨競選制度，但有必要在選舉程序中加入一定的競爭因素或機制。因此，我國的人大選舉仍應以公共財政支付為基礎，私人資金只是彌補公共財政資金的不足，起到補充的作用。人大代表候選人只是在競選過程中如自我宣傳和介紹時才可以動用個人的資金。當然，為了防止私人資本對政治選舉的不當影響，可以通過立法對人大代表候選人的選舉經費進行限制，如禁止進行幕后金錢交易，禁止不當地利用資金擴大影響而打壓競爭對手，確定選舉費用的上限。在禁止人大代表候選人進行幕后金錢交易方面，建議法律規定：對于人大代表候選人的個人賬戶進行實時監控；對于代表集團利益的候選人來說，要對企業的賬戶進行嚴密監控并要求企業提供財務報表，檢查資金往來情況，從而避免候選人的賄選行為。

（五）完善人大選舉的責任追究制度

賄選是選舉過程中的賄賂行為，帶有一定的圖利性，因此有必要對賄選行為進行經濟性制裁。西方國家對于賄選的違法行為就進行財產處罰，如德國刑法規定，對于提供、承諾或者給予禮物或者其他利益的賄選犯罪行為，除給予5年以下自由刑的刑罰，還要處以罰金。美國密西西比州《選舉法》規定，“任何人出賣選票或試圖出賣選票的行為都是違法的;任何人用金錢或其他具有實際價值的物品收購選票的行為同樣是違法的。任何人有上述行為違反了本條規定，即犯有輕罪并相應地處以不少于50美元不多于500美元的罰金”[32]前引注[4]，孫瑩文。。從賄選犯罪的性質及西方國家對賄選的立法例出發，建議我國的《刑法》應當增設對賄選違法犯罪的財產罰，在《治安管理處罰法》中應當加大罰款的處罰幅度。

賄選作為破壞選舉的行為，侵犯的是其他公民的選舉權和被選舉權。而選舉權和被選舉權是憲法確認的公民的政治權利。作為一種法律責任，賄選的違法行為人的憲法上的政治權利是不是應當受到限制呢？對于侵害他人選舉權的人進行相應的選舉權的限制是合乎法理的。約翰·密爾在《自由論》中說，對自由的唯一限制就是不要侵犯到別人的同樣的自由。這是一種基于權利而產生的義務，當公民行使權利時妨礙了他人權利，那么其權利就應當受到限制，在法律中這種對權利的限制（義務）便轉化為責任，從而實現了權利、義務和責任的統一。西方國家的法律對于危害他人政治權利的行為人可以限制其相應的政治權利。如在美國幾個州，賄選的法律后果之一是喪失選舉資格，對候選人來說是喪失競選資格或者說被選舉權，對選民來說是喪失投票資格或者說選舉權。例如，新罕布什爾州選舉法規定任何人被確定了賄選罪名即喪失投票權。阿拉巴馬州與阿肯色州的法律規定對于在任何選舉中競選任何公職的候選人，一經定罪賄選，將剝奪其擔任任何公職的資格。[33]前引注[4]，孫瑩文。在香港地區，賄選行為只要被判有罪，就會被同時被判處資格懲罰，即5年內不得被提名為行政長官，立法會、區議會或村代表選舉的候選人。[34]戴激濤、路慶祎：《治理賄選，亟待法律規制——從遼寧拉票賄選案說起》，載《人大研究》2017年第2期。我國《刑法》第256條規定：“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利?！痹撜螜嗬窗ㄟx舉權和被選舉權。但由于賄選侵害的是他人的選舉權或被選舉權，而不是一般的政治權利。而且因為賄選限制選舉權之外的政治權利也不合適。因此，建議在我國《刑法》中規定，對于侵害他人選舉權的破壞選舉的違法犯罪行為人，可以根據后果、情節輕重附一定期限地限制其選舉權或被選舉權，而不是籠統地限制政治權利。

賄選是雙方互動型違法犯罪，行賄人和受賄人都應當承擔相當的法律責任。而我國對行賄人追究的法律責任較為嚴格，甚至包括刑事責任。但對受賄人卻“從輕發落”，顯然有失法律公平。以遼寧賄選案為例，那些收受了賄賂的選舉人員只是被取消了人大代表資格或者“勸退”而已。取消人大代表資格或者“勸退”不算是嚴格意義的法律責任，受賄人只是失去了人大代表的身份，但實際上已經得到了賄金的彌補。這種“罰嫖不罰娼”的做法只會縱容賄選行為，加劇賄選現象的蔓延。因此，相關法律應當進行修改，即對賄選的受賄人規定相應的法律責任，如沒收違法所得，并處以違法所得一定倍數的罰金，使其得不償失。另外，還可以規定對受賄人附一定期限地限制其選舉權與被選舉權。

在我國的刑法中，賄選與其他欺騙、威脅和偽造選票行為一樣被視同破壞選舉罪。其實賄選與其他破壞選舉的行為有實質的不同，其獨特性就體現在通過一定的利益交換在選舉中進行賄賂，是選舉中的利益輸送型犯罪。因此，對其進行的刑罰應當區別其他選舉犯罪行為。只有這樣，才能有針對性地懲治賄選犯罪行為。目前域外一些國家比如美國、德國和荷蘭等都在刑法中單獨規定了賄選罪，日本《公職選舉法》規定了公職收買罪，并將收買罪進一步細分為：事前收買罪，利害誘導罪，事后收買罪，利益收受，要求、承諾罪以及交付、受交付罪、周旋勸誘罪。[35]前引注[3]，秦前紅文。一些地區如香港，通過立法區分賄選與其他違法行為，并對賄選犯罪專門進行刑事處罰。香港地區制定了《選舉（舞弊及非法行為）條例》，調控選舉的舞弊行為與非法行為，其中賄選作為選舉的舞弊行為，其法定情形通過立法被明確列舉。[36]前引注[34]，戴激濤、路慶祎文。我國應當借鑒成功的經驗，在刑法中單獨規定賄選罪，并相應地規定賄選的刑事責任：有賄選行為的，情節嚴重的，處以行賄人員3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利，并處以罰金；對于受賄人員，根據情節輕重處1年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利，并處以罰金。

五、結 語

選舉制度是民主政治的核心和基礎，賄選腐蝕的是民主政治的根基。當下，我國的人大代表賄選的嚴重程度已遠超出人們的想象，突破了民主政治的底線，對憲法體制構成嚴峻的挑戰。只有認清賄選的本質，找到賄選體制和制度上的成因，并通過法律制度的革新，才能最大限度地遏制賄選的發生。亡羊補牢，猶未晚矣。

The sharp rise in bribery at election has revealed that the election system for choosing the delegates to the People's Congress in China is systematically and structurally defected. The major problems include: the delegates do not work full time when serving their term, thus mixing their public and private identities together; there is a lack of competition in the process of election; the government's unified coverage of the spending on election and the lack of specified regulations on the financial support from other sources cause a lot of difficulties; the democracy in the mechanism of choosing the candidates is in deficit to some extent; the election commission fails to fully play its supervisory function; and the accountability in the election is also short of sufficient and clear legal definition. Therefore, an effective control of the bribery at election depends on a comprehensive reform of the system and mechanism for electing the delegates to the People's Congress.Among others, the reform should include establishing a specialized election organ with a unified organization and a differentiated function; introducing the mechanism of promoting fair competition between different candidates; improving the secret balloting and public vote counting system; establishing the system regulating the fund for the election campaign; and perfecting the accountability system for the election of the delegates to the People's Congress.

delegates to the people's congress; bribery at election; election system; reform of the system

*大連海事大學法學院教授、博士生導師。感謝大連海事大學法學院博士后、現就職于遼寧省人大內司委的王帥為本文提供資料。

［學科編輯：屠振宇 責任編輯：劉娟娟］