論立法者的義務

鄧 豪

(廣東外語外貿大學 廣東 廣州 510000)

論立法者的義務

鄧 豪

(廣東外語外貿大學 廣東 廣州 510000)

現今我國對立法權的主流認識集中在國家權力這一基本性質上。另外，我國相當一部分立法機關立法工作存在懈怠和亂作為等現象，這與我們黨建設法治國家形成完備良好的法律體系這一重大目標相違背。立法權并不應該僅僅看作是一種國家權力，其還負有保護公民權利這一義務屬性。重新認識立法權，把立法權的行使看作立法者依據憲法的規定對公民的義務，將有助于倒逼立法者積極主動立法，完善立法工作。

立法者；立法權；義務

一、引言

黨的十八大四中全會確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的重大目標，黨中央于立法層面要求“形成完備的法律規范體系”。有鑒于此，全國人大決定修改《中華人民共和國立法法》(以下簡稱“《立法法》”)。新《立法法》一大亮點就是適當放寬地方立法權，以期地方國家機關透過行使立法權制定法律取代“紅頭文件”與政策。本文嘗試轉換視角，以立法權系“憲法義務”為出發點，重新認識立法者在立法活動中應當遵循的規則，以期倒逼立法者積極主動立法，完善立法工作。

二、立法權的認識：從“權力”到“義務”認識的轉變

(一)立法權的國家權力性質認識

在當代實行代議制的國家中，無論是采取議會至上或是三權分立的國家，立法權都被看作是國家權力的一種?，F代各國的憲法和法律都對立法權加以規制，確保它在運行過程中合憲合理高效。如果立法權僅有權力的單一屬性，那么是否就意味著享有立法權的代議機關在立法上有完全的自由了？也就是說，代議機關不僅僅有權決定立什么法和立法的內容，還可以決定是否立法。上述若成立，那么當下我國各地方有權的立法機關不積極立法仍停留在“政策治理”的做法也就沒有任何法律上的非議性了。因為如果立法完全成為了立法機關的自由，缺乏法義務的強制性，立法對有權機關而言只是道德上的義務。顯然，針對立法權僅有權力性的片面認識，是不能夠滿足我國當下法治發展的迫切需要。

(二)立法權的憲法義務性質認識

能夠很好地解決立法權僅有“權力”性質這一片面性認識的理論是德國的憲法委托理論。二戰以后，《德意志聯邦共和國基本法》獲得通過。該法第一條第三項明確規定，對于公民基本權利的規定視為可直接適用的法律，拘束立法、行政和司法。為了迎合《基本法》之規定，同時更好地保護公民的基本權利，憲法委托理論應運而生。憲法委托理論認為，任何國家的憲法，基于其最高性、根本性和抽象性等特征，都不可能對國家社會之事務加以細致的規定，而是委托其他國家機關(主要是代議機關，也包括行政機關)為之特定的、細節性的規定即立法行為加以貫徹其制度與精神。二戰后德國憲法學者在憲法委托的法律效力上，大家是一致的，認為憲法賦予立法者一個有拘束性的命令，來頒布法律，以貫徹憲法之理想。由此相對應的，若立法者不立法則構成立法不作為，公民可尋求救濟途徑對損害進行救濟。①

三、立法者的義務之概念與特征

(一)立法者的義務之概念

我嘗試從我國的憲法文本上分析立法權兼具權力與義務兩個特征：

首先，基于憲法效力加以分析。我國憲法序言明確我國的憲法為國家的根本大法，具有最高的法律效力，任何國家機關、社會團體與個人的行為都不得與憲法條文相抵觸。這就使得憲法對于立法者而言不僅僅是一種方針政策的指引，更是一種有法拘束力的行為規范。

其次，基于公民基本權利保護的要求加以分析。我國憲法第二篇公民的基本權利義務明確規定了國家尊重和保障人權，同時將人權明確為相對具體的公民的基本權利。但由于憲法具有最高性和抽象性，這就使得我國憲法明確保護的公民基本權利還有進一步具體化的空間。同時，憲法規定的是國家與公民的權利義務關系，公民的權利則意味著國家的義務。正基于此，我國有義務將憲法規定的公民的基本權利具體化，使之成為在現實生活中可實際施行享用的各種權利，而這個具體化的過程，正是立法活動。

最后，基于我國立法機關的性質加以分析。我國的代議機關人民代表大會既具有代表的性質特征同時也具有國家機關的特性。我國享有立法權的兩大立法機關——人民代表大會和人民政府均在憲法明確規定了它們的性質分別是國家權力機關和國家行政機關，也就是說我國立法機關具有國家機關的性質，它們的職權來源于憲法的規定，這就使得它們在自身運作的過程中，并不僅有享有權力的特性，還負有履行憲法義務的責任。

經過上述分析我們可以看出，我國的立法者享有立法權并不僅僅是一種權力，它同時也是一種憲法義務。當然，在這里我們的討論是為了賦予立法者的義務以終極的合憲性解釋，表明它是符合憲法精神的。我們可以得出立法者的義務之概念了：所謂立法者的義務，是指享有立法權或者能夠對立法產生實質影響的個人基于憲法和憲法性法律法規的規定，在立法活動中必須做出一定行為和不得作出一定行為的約束和限制。

(二)立法者的義務之特征

在明確了立法者的義務之定義之后，我們可以得出它具有以下幾個特征：

1.立法者的義務是一種憲法義務與國家義務

這是立法者的義務在性質上的特征。首先，立法者的義務是一種憲法義務。經過上文的分析我們知道，立法權是一種源自于憲法委托的義務。我們在這里強調立法者的義務具有憲法性還和立法活動強調民主有關，它是最直觀體現國家公權力與公民之間的義務權利關系的?；谶@兩點考慮，立法者的義務在性質上帶有憲法屬性。

立法者的義務同時也是一種國家義務。憲法調整國家與公民之間的權利義務關系，國家權力是為實現公民基本權利服務的。立法權作為國家權力的一種，自然應當服務于公民基本權利。與立法權相伴而生的立法者的義務，自然也是為公民基本權利服務，一方面它確保立法者積極為立法行為，同時防止立法權運行過程中侵犯公民基本權利。

2.立法者的義務貫穿于所有的立法活動過程

這是立法者的義務在時間和空間上的特征。立法是一種動態有序的活動，在這里我們所說的立法活動過程，取最廣義的概念。它包括三個階段：立法準備階段、從法案到法的階段以及立法完善階段。這三個階段又包括了不同的立法活動：如在立法準備階段的立法預測、立法規劃和法案起草等立法活動；在從法案到法階段中的提案、審議、表決和公布法等立法活動；在立法完善階段的解釋法、法的修改與廢止以及法的清理等等。

3.立法者的義務是由享有立法權的立法者與能夠對立法產生實質影響的個人承擔的

這是立法者的義務在主體上的特征。在這里，判定立法者與否的標準我們采用功能主義的視角，它包括兩條：一是該主體是否享有法定的立法權；二是該主體能否對立法產生實質性影響。②首先，關于第一判定標準的核心——立法權的范圍。這里的立法權采最廣義之定義，它包括了多種形態：如狹義的立法權、修法權、釋法權、提案權和簽署權等等。由此與多種型態立法權相對應的立法主體就產生了：如享有狹義立法權、修法權和釋法權的地級市以上各級人大及其常委會和地級市以上的地方人民政府；如享有面向全國人大提出法律議案的全國人大主席團，全國人大常委會，全國人大各專門委員會，國務院，中央軍委，最高法，最高檢等等；享有法案表決權的人大代表以及享有對法律簽署公布權的國家主席等等。這些享有不同型態立法權的立法主體在行駛其立法權的時候都負有遵守憲法與法律法規的義務。

享有立法權的多為國家機關，但國家機關的立法工作最終還是需要依靠人去落實，由此便衍生了第二類立法者的義務主體了。他們主要包括兩類人：一類是在國家機關內部負責具體立法工作的公職人員，另一類是基于有立法權的立法主體委托負責起草法律草案、進行法律法規清理等各項立法工作的專家學者。他們也應當對立法活動將產生的法律效果負責，他們也都應遵循立法活動的各種規則乃至一定的立法技術技巧。

4.立法者的義務來源于憲法及憲法性法律法規

這是立法者的義務的形式特征。立法者的義務的直接來源并不僅僅限于憲法典和憲法修正案，還包括與規范立法權密切相關的諸如《立法法》、《地方各級人大和政府組織法》和《行政法規制定程序條例》等法律法規。

5.立法者的憲法義務的違反將有可能產生違憲責任

依據法理學，法律責任包括民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任和違憲責任。③違憲責任是指因違反憲法而應當承擔的法定的不利后果。立法者的義務依據是實質的憲法，因此有關國家機關制定的規范性法律文件的法律行為若與憲法及其相關法相抵觸，都將使得該規范性法律文件歸于無效，相對應地承擔違憲責任。

四、立法者的義務之內容與落實

(一)積極主動立法之義務

一般情況下，法律規定了義務主體的作為義務如果義務主體不主動履行，權利主體得以訴諸法院以求救濟。與一般的法的權利義務關系不同的是，立法機關面對的不是單個權利主體確定的權利請求，而是不同的公民對立法機關不同的立法期待。比如，當下醫患關系緊張，醫生當然期望立法機關對無理的“醫鬧”行為進行立法規制，以保障自身的安全與聲譽。眾多的民意期待是合理，但是立法資源又是有限的，立法機關究竟應該在什么時候立什么法才算是“積極主動地”履行立法義務滿足民眾的期待呢？

談到這里我們首先要承認，雖然立法已經認為是一種義務，但立法權的行使還是有其自由裁量權的。立法的自由裁量權包括何時立法、立什么法、由誰立法以及如何立法三個問題。如何立法涉及到具體立法文本內容，這屬于下文“良法”的討論范圍，在此不予討論。要解決立法機關如何“積極主動立法”，我在此嘗試加以討論：

立法機關享有自由裁量權的大小是和其接受憲法法律或上級立法機關委托的強度有莫大關系的。這里的委托強度指的是立法活動可明確的緊迫程度。例如，我國《立法法》第十條第二款明確規定“授權立法的期限不得超過五年，但是授權另有規定的除外?！比绻麌鴦赵韩@得全國人大就某一事項的立法授權，應當抓緊時間準備立法工作，因為授權時間僅有五年，若法案在授權后第四年才獲得通過，那么這個授權立法就缺乏時效的意義了。

立法時限可明確自是好辦，那么其他的立法規劃與決策如何做到科學民主呢？我認為，在這里我們要特別重視立法準備階段工作的重要性。在立法準備工作階段，我們應當對擬進行立法加以調整的社會事項和新興事物進行實證調研和評估考量，影響因素包括但不限于：民眾對立法的期待程度、應受保護利益的危險緊迫性與社會廣度、現有法律規范對應受保護的利益的保護強度以及立法成本等。完成上述調研工作以后形成立法規劃并作出立法決策，在這個過程中，我們應當注重不同立法主體立法規劃工作的協調性。

(二)“良法”立法之義務

此處的“良法”包括兩層含義：一是“善良”之法，二是“良好”之法。

1.立“善良”之法的義務

此處的“善良”之法是與“惡法”相對立的一個概念。是否基于民主多數決而得出來的法律規范就是“良法”呢？其實不然。二戰時期希特勒統治下的德國頒布的一系列迫害猶太人的法案都是經過議員投票通過的，但不可否認它們都是“惡法”。在這里，判定一部法善惡與否的標準在于是否違背了憲法。憲法的一大功用就是防止“多數人的暴政”。無疑，民主多數決通過法律是有它的合理性的，但是當多數人決定剝奪少數人的利益時，這個可以承受的范圍在哪里呢？判定的標準就在于是否違憲。如果一部法律違憲了，它損害的是公民最基本的權利，一部法律要是侵犯了公民最基本的權利，那么它的“善良”將無從談起，更無所謂追求正義與自由了。

2.立“良好”之法的義務

一部法律沒有違憲能成為“善良”的法，但并不意味著是一部“良好”的法?！傲己谩钡姆ㄊ潜取吧屏肌钡姆ㄒ环N更高層次的追求。要想實現一部法律是“良好”的法，就要注意立法技巧，切實做到科學立法。關于科學立法，我以為在整個立法活動中應當注意以下幾個方面：(1)注重實際，立法過程要注重實證調研工作；(2)重視與理論相結合，立法的過程中我們不但要注重相關部門法的法理，同時也要重視所調整的社會關系與社會事物本身的客觀規律；(3)把握好社會的發展態勢，盡可能地避免滯后立法，適當超前立法，以期一部法律能夠盡可能地適應社會變化發展的需要；(4)注重法的協調性，既要注重一部法律內容結構的協調性，也要注重它與其他法律之間的關系，形成科學合理的法律體系；(5)適當學習外國的法律制度經驗，注意總結和改進，使之與我國國情相吻合；(6)重視對立法工作及法律法規的運行狀況進行評估，適時進行法的清理和匯編等等。④

(三)確保公眾參與之義務

公眾參與立法活動包括兩個方面，一方面是間接參與立法活動，即公民通過民主選舉選舉自己的代表，由代表來行使對法律草案的表決權；另一方面則是自己直接參與到立法活動中來。針對第一方面，立法機關應當在人大代表表決法律草案時就該法律草案的一些基本情況加以說明，同時當人大代表索要相關立法資料與了解立法進程時立法機關應當給予幫助。而對于公民直接參與立法活動，立法機關在涉及重大社會利益的立法事項時應當召開聽證會，同時也應邀請與立法項目有重大利益關系的社會代表與專家學者舉行論證會，除此之外，還應在立法機關的官網公開征集公眾意見，并對意見進行匯總進而加以公開說明與統一反饋。

(四)接受監督之義務

立法監督是指有權的主體在自己的監督權限范圍內依據一定的程序，對有關立法主體的立法活動和立法結果所實行的監察和督促。立法監督對于保障立法效果與確保立法義務的落實具有重大意義。就立法結果監督而言，對于某些立法機關，憲法和《立法法》規定其制定的法規規章應當報有權的監督主體進行審查或備案的，該立法機關應當主動向有權的監督機關報送。而針對立法活動的監督，以廣東省為例，廣東省人大及省政府每年都有對各地方立法工作進行績效評估，各地方人大與政府應根據省人大和省政府績效評估后的反饋意見就立法工作加以改進。

(五)立法公開之義務

一部規范性法律文件獲得通過如果秘而不宣，將不會產生法的效力。正基于此，立法機關應當在法案獲得通過后，交有簽署權的立法機關如國家主席或公職人員如國務院總理簽署并依據法定的形式予以公開。除此以外，立法機關還應整理公開相關立法資料，并對新立之法或新修之法加以說明，方便公眾理解與認識。

五、總結

立法權的行使發展至今天不應當僅僅看作是一種權力的運用，更應看成是源于憲法基于保護公民基本權利需要的一種義務的履行。在法律體系僅初步完備的當下，我國的立法者應當轉化思想觀念，自覺肩負起立法的義務，加緊立法進程，完善立法工作，為今后依法治國提供完備、合理科學的法律支撐。

【注釋】

①陳新民.德國公法學基礎理論(增訂新版·上卷)[M].北京:法律出版社,2010:195—214.

②周旺生.立法學(第二版)[M].北京:法律出版社,2009:166.

③張文顯,等.法理學(第四版)[M].北京:高等教育出版社,北京大學出版社,2011:126—127.

④周旺生.立法學(第二版)[M].北京:法律出版社,2009:389—416.

鄧豪，廣東外語外貿大學法學院憲法學及行政法學研究生。