著力推進體制機制改革扎實做好新時期防災減災救災工作

◎ 民政部副部長 顧朝曦

著力推進體制機制改革扎實做好新時期防災減災救災工作

◎ 民政部副部長 顧朝曦

編者按：2月21日，2017年全國防災減災救災工作會議在北京召開。民政部副部長顧朝曦出席會議并作了題為《著力推進體制機制改革 扎實做好新時期防災減災救災工作》的講話，會議總結回顧了2016年全國防災減災救災工作情況，對習近平總書記關于防災減災救災系列重要講話精神進行了解讀，對全面貫徹落實黨中央、國務院關于防災減災救災重大決策部署和2017年防災減災救災的各項重點工作進行了安排?，F將顧朝曦副部長講話內容摘編刊出，以供學習參考。

深刻學習領會習近平總書記系列重要講話精神

十八大以來，黨中央、國務院將防災減災救災工作擺在更加突出的位置，習近平總書記就做好防災減災救災工作多次作出重要指示批示。特別是過去一年多時間里，習近平總書記先后在中央政治局第23次集體學習、河北唐山市調研考察、中央深改組第28次會議中就防災減災救災工作發表系列重要講話。習近平總書記的重要講話是在科學分析我國災害形勢的基礎上，對防災減災救災工作提出的新思想、新論斷、新要求，思想深刻、內涵豐富，是今后一個時期我國防災減災救災工作的根本遵循，為我們推進防災減災救災事業改革發展指明了方向。

（一）認真領會習近平總書記重要講話精神實質

習近平總書記重要講話的核心思想，概況起來可歸納為“一個國情”“一個理念”、“兩個堅持”“三個轉變”、“兩個事關”“四個力”。

1.關于“一個國情”和“一個理念”

習近平總書記指出：“我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情?！标P于我國基本國情，黨的十八大報告指出“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變”，這是關于我國當前社會性質及所處社會發展階段的基本論斷。此外，還有一個關于基本國情的表述“人口多，底子薄，耕地少，人均資源相對不足，經濟社會發展不平衡”，這是關于我國自然地理環境和經濟社會發展狀況的基本論斷。習近平總書記將我國自然災害的嚴重性首次作為基本國情的一個重要方面，對于指導做好防災減災救災工作具有十分重要的意義。面對這一基本國情，我們必須把防災減災救災工作擺在更加突出的位置，在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中統籌考慮自然災害和災害風險的潛在影響，把防災減災救災工作融入經濟社會發展全局。只有正確認識這一基本國情，才能指導我們更好謀劃防災減災救災各項工作。

習近平總書記指出：“要牢固樹立災害風險管理和綜合減災理念?！边^去，我們各級政府不同程度存在“重救災、輕減災”思想，對災后應急處置高度重視，對日常減災則關注不夠，與國際社會大力倡導的災害風險管理理念還存在不少差距。習近平總書記將災害風險管理和綜合減災上升到國家治理理念的新高度，為我們更好推動工作發展指明了方向。

2月21日，2017年全國防災減災救災工作會議在北京召開，民政部副部長顧朝曦出席會議并講話。 攝影 / 徐璨

2.關于“兩個堅持”和“三個轉變”

習近平總書記指出：“進一步增強憂患意識、責任意識，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力?！薄皟蓚€堅持”的核心思想，就是要求我們做到防災、減災、救災相統一，災前、災中、災后相統籌。具體分析，防災備災不充分，應急處置就會陷入被動；應急措施不得力，恢復重建難度就會加大；重建和減災結合不好，又可能產生新的災害隱患；這就要求我們必須用系統的觀點看待防災、減災和救災工作，在謀劃任何一項工作時，都要著眼全局、考慮長遠，全面提高防災減災救災工作的整體效能。

“三個轉變”強調工作重心的轉移，它既點出過去防災減災救災工作存在的薄弱環節，也為我們指出下一步努力的方向和目標。從工作環節看，要實現“從注重災后救助向注重災前預防轉變”，就是要做到未雨綢繆、關口前移。災后救助是保護人民群眾生命安全、保障基本生活的重要舉措，是被動應對，屬于“治標”；災前預防是消除隱患、夯實基礎、提升能力的重要手段，是主動出擊，屬于“治本”。在防災減災救災工作實踐中，只有加大災前預防工作力度，才能有效降低救災成本，起到事半功倍的效果。從工作內容看，要實現“從應對單一災種向綜合減災轉變”，就是要做到統籌協調、綜合應對。自然災害管理長期以來存在“九龍治水”的局面，既造成資源和信息難以共享，也容易產生治理盲區，形成“三不管”地帶。按照新要求，我們既要做好單災種應對，也要統籌考慮各災種綜合應對；既要運用“工程性”減災措施，也要善于統籌運用行政、科技、教育等諸多“非工程性”減災措施；既要加大政府投入，也要統籌發揮金融、保險等市場的作用，還要積極引導社會力量參與。從工作目標看，要實現“從減少災害損失向減輕災害風險轉變”，就是要做到防微杜漸、源頭治理。減輕災害風險，就是要從源頭上主動排查、評估和整治災害風險，通過減輕災害風險，從而有效減少災害損失。

3.關于“兩個事關”和“四個力”

習近平總書記強調：“防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面?！薄皟蓚€事關”和“四個力”的重要論斷將防災減災救災工作的重要性提到前所未有的新高度。黨中央、國務院始終將確保人民群眾生命安全擺在首位，作為做好一切工作的根本出發點和落腳點，只有通過我們的不懈努力，將“一切為了受災群眾，為了受災群眾的一切”莊嚴承諾落到實處，最大限度降低災害損失、減少人員傷亡，才能得到受災群眾的充分理解和支持，實現社會和諧穩定、國家長治久安，這是一項重要的政治任務。從執政黨領導力和政府執行力來看，防災減災措施是否到位，災害預警是否及時發布，災害應急處置是否迅速有效，受災群眾基本生活是否妥善保障，災后生產生活秩序是否及時恢復，都是衡量執政黨領導力和檢驗政府執行力的重要方面，災區人民都看在眼里，社會各界都高度關注。從國家動員力和民族凝聚力來看，防災減災救災工作離不開社會各界的積極參與，離不開人民群眾的大力支持。災后如何迅速集結統一指揮各方救援力量，如何有效發揮企業、社會組織和志愿者的作用，如何動員災區群眾鄰里互助、生產自救，如何引導救災捐贈規范有序發展，都是評判我們國家動員力和體現民族凝聚力的重要方面。

（二）以習近平總書記系列重要講話引領防災減災救災事業改革發展

習近平總書記系列重要講話通篇貫穿著馬克思主義立場觀點方法，我們要聯系實際，學習好、領會好、運用好這些立場觀點方法，推動防災減災救災事業取得新的發展。

一是搞好謀篇布局和頂層設計。要以習近平總書記系列重要講話精神為指引，圍繞貫徹黨中央、國務院有關重大決策部署，從全局出發統籌謀劃工作。堅持問題導向，做好政策統籌，著力解決制約防災減災救災事業發展的重點、難點和共性問題，善于把習近平總書記系列重要講話精神轉變成解決難點熱點問題的政策、標準乃至法規，增強政策的針對性、實用性和可操作性，確保落到實處、發揮實效。具體而言，就是要全面貫徹好《中共中央 國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》（以下簡稱《改革意見》），落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量，推動實施《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》），完善自然災害救助政策，全面提高國家綜合防災減災救災能力。

二是善于抓住并利用好各種機遇。要以習近平總書記系列重要講話精神為強大動力，強化責任意識、擔當意識，進一步加大改革創新力度，強化部門溝通協調，強化人力、政策和財力保障，積極動員各方面力量，勇于創新，攻堅克難。就防災減災救災工作而言，就是要以貫徹落實《改革意見》為契機，切實發揮好民政部門在防災減災救災體制機制改革中的牽頭作用，善于運用總書記的講話和中央的要求去統一思想、推動工作，去協調相關部門特別是綜合部門。

三是狠抓工作落實。要以習近平總書記系列重要講話精神為總遵循，牢固樹立以人民為中心的發展理念和宗旨意識，不忘初心，牢記使命，將求真務實的總體要求貫穿于工作的各個環節、各個方面，做到重實際、察實情、干實事、出實招、求實效，把黨中央、國務院的溫暖精準地送達千家萬戶，使老百姓真正有獲得感，真正享受到改革開放和經濟社會發展帶來的豐碩成果，確保中央有關決策部署落到實處。就防災減災救災工作而言，就是要確保各項防災減災措施發揮實效，將每項災害救助政策落實到每一戶、每一人，切實保障人民群眾生命財產安全，妥善保障受災群眾基本生活。

四是著力解決基層工作困難。要以習近平總書記系列重要講話精神為指引，敢于擔當，主動爭取地方黨委政府對民政工作的大力支持，在深化防災減災救災體制機制改革創新中著力破解基層民政工作存在的突出困難，著力破解人員編制、工作待遇、經費保障、工作手段等老大難問題，促進防災減災救災事業整體持續快速健康發展。具體而言，就是要著力解決災害救助補助標準偏低、基層災害信息員待遇缺失、救災裝備保障不足、救災物資儲備體系不完善等關鍵問題，不僅要給基層下任務，同時要為基層承擔好任務提供支撐條件。

全面貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署

《改革意見》和《規劃》相繼出臺，是黨中央、國務院對當前和今后一段時期內防災減災救災工作作出的重大決策部署，我們必須深刻領會，認真貫徹落實。

（一）充分認識《改革意見》重大意義

按照中央全面深化改革方案，民政部作為牽頭單位會同14個部門共同起草了《改革意見》。去年10月，中央深改組第28次會議審議通過《改革意見》，并于12月19日以中共中央、國務院名義正式印發?！陡母镆庖姟房偨Y了我國應對一系列重特大自然災害成功實踐，堅持問題導向，重點從制約我國防災減災救災體制機制的難點問題入手，充分借鑒國際減輕災害風險管理先進經驗，順應我國災害發展趨勢，適應新時期防災減災救災體制機制改革任務，明確了新時期防災減災救災工作的新定位、新理念和新要求，就健全體制機制提出一系列改革舉措，是指導我國防災減災救災體制機制改革的規范性、綱領性文件，對推動防災減災救災工作具有里程碑意義。一是充分體現習近平總書記的重要講話精神?？倳浱岢龅摹耙粋€理念”“兩個堅持”“三個轉變”“兩個事關”和“四個力”等重要表述，都在《改革意見》中詳細闡述?！陡母镆庖姟烦浞煮w現了黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央將防災減災救災工作擺在更加突出的位置，對防災減災救災工作作出重大決策部署。二是解決相關體制機制突出問題的迫切需要。目前，制約我國防災減災救災工作發展的體制機制問題還較為突出，災害管理的統籌協調不足，資源力量較為分散，管理機構不盡健全，“重救災、輕減災”思想還比較普遍，一些地方城市高風險、農村不設防的狀況尚未根本改變，社會力量和市場機制作用尚未得到充分發揮，防災減災宣傳教育仍然不夠普及，這些問題都需要我們在工作中加以重視和解決?！陡母镆庖姟酚欣谡_認識嚴峻的災害形勢，理順防災減災救災體制機制，提升抵御自然災害的綜合風險防范能力。三是更好保障人民群眾生命安全的必然要求。當前，我國每年受自然災害影響的群眾多達上億人次，緊急轉移安置和需救助人口數量龐大，革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區因災致貧、因災返貧等問題還較為突出，保障受災群眾基本生活任務依然繁重艱巨?！陡母镆庖姟芬蟊仨殘猿忠匀嗣駷橹行牡陌l展思想，把確保人民生命安全放在首位，正確處理人和自然的關系，正確處理防災減災救災和經濟社會發展的關系，把防災減災救災作為保障和改善民生、實現經濟社會可持續發展的重要保障。

（二）深刻領會《改革意見》主要精髓

《改革意見》提出推進防災減災救災體制機制改革的指導思想、五項基本原則，明確落實以下幾個方面的主要任務：一要健全統籌協調體制。統籌災害管理和綜合減災，加強各種自然災害管理全過程的綜合協調，強化資源統籌和工作協調。充分發揮國家減災委員會對防災減災救災工作的統籌指導和綜合協調作用，強化國家減災委員會辦公室的工作職能和能力建設。牢固樹立災害風險管理理念，轉變重救災輕減災思想。提升災害高風險區域內學校、醫院、居民住房、基礎設施及文物保護單位的設防水平和承災能力。充分利用公共服務設施，建設、改造和提升成應急避難場所。將防災減災納入國民教育計劃，加強社區層面減災資源和力量統籌，定期開展社區防災減災宣傳教育活動。二要健全屬地管理體制。強化地方應急救災主體責任、健全災后恢復重建工作制度、完善軍地協調聯動制度。對達到國家應急響應等級的自然災害，中央發揮統籌指導和支持作用，地方黨委和政府在災害應對中發揮主體作用，承擔主體責任。省、市、縣級政府要建立健全統一的防災減災救災領導機構，統籌防災減災救災各項工作。地方黨委和政府根據自然災害應急預案，統一指揮應急處置工作。特別重大自然災害災后恢復重建堅持中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與的新機制。建立地方黨委和政府請求軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作制度。三要完善社會力量和市場參與機制。健全社會力量參與機制和充分發揮市場機制作用。搭建社會力量參與的協調服務平臺和信息導向平臺，完善政府與社會力量協同救災聯動機制。鼓勵支持社會力量全方位參與，構建多方參與的社會化防災減災救災格局。強化保險等市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用。鼓勵各地結合災害風險特點，探索巨災風險有效保障模式。四要全面提升綜合減災能力。強化災害風險防范、完善信息共享機制、提升救災物資和裝備統籌保障能力、提高科技支撐水平、深化減災國際交流與合作。加快各種災害地面監測站網和國家民用空間基礎設施建設，完善自然災害監測預報預警體系。加強災害風險評估、隱患排查與治理，建立健全預警信息發布制度。健全重特大自然災害信息發布和輿情應對機制，確保公眾知情權。健全救災物資儲備體系，提高物資調配效率和資源統籌利用水平。建立科技支撐防災減災救災工作的政策措施和長效機制，加強基礎理論研究和關鍵技術研發。創新深化國際交流合作的工作思路和模式，完善國際多雙邊合作機制。

（三）全面理解《規劃》核心內容

“十一五”和“十二五”期間，國家連續頒布實施兩個綜合防災減災規劃，有力提升了國家綜合防災減災能力。去年12月，國務院辦公廳頒布實施國家綜合防災減災“十三五”規劃。該《規劃》的出臺，是貫徹落實《改革意見》的重要舉措之一，對于全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力，切實維護人民群眾生命財產安全，保障如期全面建成小康社會具有十分重要的意義?！兑巹潯窂耐晟企w制機制和法律法規體系、降低災害損失、提高災害設防水平、提高救助保障水平、創建綜合減災示范社區、提升防災減災意識和國際交流合作等方面，提出具體工作目標；《規劃》圍繞完善防災減災救災法律制度、健全防災減災救災體制機制、加強災害監測預報預警與風險防范能力建設、加強災害應急處置與恢復重建能力建設、加強工程防災減災能力建設、加強防災減災救災科技支撐能力建設、加強區域和城鄉基層防災減災救災能力建設、發揮市場和社會力量在防災減災救災中的作用、加強防災減災宣傳教育、推進防災減災救災國際合作與交流等10個方面，提出“十三五”國家綜合防災減災工作的主要任務，明確推動實施自然災害綜合評估業務平臺建設、民用空間基礎設施減災應用系統、全國自然災害救助物資儲備體系建設、應急避難場所建設、防災減災科普工程等5個重大項目。

（四）周密安排部署，狠抓貫徹落實

各級民政部門要把學習領會和貫徹落實《改革意見》和《規劃》作為當前和今后一個時期的重點工作任務。一要抓好學習宣傳。把學習《改革意見》和《規劃》列入重要議事日程，與學習貫徹十八屆六中全會精神緊密結合起來，進一步統一思想、提高認識。二要抓好《改革意見》貫徹落實?！陡母镆庖姟访鞔_了分工方案，確定了牽頭部門和完成時限，各級民政部門和減災辦要以高度的政治責任感和歷史使命感，加大工作力度，強化部門協調，實現防災減災救災體制機制改革縱深推進，取得實效。目前，河北省委省政府已率先出臺推進改革的實施意見。三要抓緊制定出臺省級《規劃》。目前，河北、江蘇、安徽、福建、江西、廣西、海南、四川、貴州、青海等?。▍^）已制定出臺省級綜合防災減災“十三五”規劃，其他暫未出臺的省份要加大工作力度，積極爭取?。▍^、市）政府支持，盡可能參照國家的做法，以?。▍^、市）政府辦公廳名義出臺。四要做好《規劃》組織實施。民政部要會同各有關部門做好《規劃》主要任務的分工落實和重大項目的前期論證，調動減災委各有關成員單位的積極性，爭取他們大力支持和主動落實好《規劃》任務和項目，形成工作合力。各地要對《規劃》目標和任務進行分解，明確主體責任和時間進度安排，抓緊組織《規劃》重大項目論證，編制可行性研究報告，積極爭取當地發展改革、財政等部門支持，確保盡快立項、盡早實施。五要抓好督促檢查。各級民政部門要切實發揮主動性和創造性，因地制宜，開展示范試點，破解改革難題，積累改革經驗，推動《改革意見》和《規劃》順利實施，確?！兑巹潯纺繕巳缙趯崿F、任務如期完成。民政部將對《改革意見》和《規劃》貫徹落實情況進行專項督查和綜合評估。