新加坡住房體系建設的經驗

文/黃程棟 朱麗 劉端怡

新加坡住房體系建設的經驗

文/黃程棟 朱麗 劉端怡

新加坡獨立后，通過長期強有力的政策干預，新加坡政府建立了以“中央公積金”(CPF)為主要資金支持、以“建屋發展局”(HDB)為主導供應方式、以自有住房為主要權屬且覆蓋大部分社會成員的獨具特色的住房政策體系。

一、新加坡住房概況

根據2015年新加坡統計局數據，新加坡總人口約為554萬人，其中新加坡居民為390萬人，占比70.51%。新加坡居民住房自有率達到90.8%，每套住房人口平均數從1970年的6.8降到2015年的4.3，較高的住房自有率以及居住環境的改善對于社會穩定和國家安全具有重要的意義。

表1 1970-2016年新加坡國土面積、人口及住房情況

二、新加坡住房體系

（—）住房類型

新加坡住房市場由私人住房市場和公共住房市場兩部分組成。

私人住房是由私人房地產商投資興建的按市場價格銷售的高級房屋，其數量很少。私人住房主要包括有地產業和私人公寓。

公共住房，又稱政府組屋，是指由政府投資建設并實行有償提供、價格由政府統一規定、一般以低于市場價出售或出租給中低收入者的公屋，年限99年。相比私人住房市場，公共住房的市場份額占比很高，是新加坡最主要的住宅類型。公共住房類型主要分為HDB組屋（建屋發展局組屋）、珍寶型組屋、執行躍層復式組屋、執行共管公寓、執行公寓、中等入息組屋、樂齡公寓和私人發展商設計、興建和銷售計劃等。

2015年底，新加坡的住房總量約為132萬套，其中：有地產業占比為5.6%；共管式公寓及其他公寓占比19.4%；HDB組屋數量約為98萬套，占住房總量的74.1%。

圖1 2015年新加坡各類住房占比

（二）住房供應體系

雖然新加坡是一個市場經濟國家，但其在住房的建設與分配上并不完全依靠市場，而是采取了政府分配與市場出售相結合的形式，即中低收入階層的住房由政府提供，高收入階層的住房由市場供給（如圖2所示）。其中由政府提供的廉租房和廉價房即保障性住房，也稱“組屋”。

圖2 新加坡住房供應體系

新加坡的HDB組屋以出售為主，產權自有率很高。新加坡統計局數據顯示，2015年底，新加坡約80%的人口居住在政府提供的組屋中，其中92% 的人口擁有HDB組屋產權，只有8%是租賃住房。

三、新加坡住房市場的主要法律法規和管理制度

（一）住房發展管理體制

國家發展部是新加坡14個政府部門中城市規劃、市區建設、公共工程和城市其他建設的主管部門，其主要職責是：1.規劃全國土地使用和發展，優化使用有限的土地資源；2.規劃并提供足夠的公屋；3.建設并維護城市基本設施，如道路、學校、公共建筑、公園以及其他娛樂設施；4.在城市的快速發展與保留傳統的建筑特點間尋求平衡；5.對房屋發展商、設計師、工程師進行管理，以保證房屋建設不違背國家政策；6.大力支持工程質量優先、有競爭力的建筑企業，以適應經濟發展需要；7.動物衛生管理，以保證新加坡新鮮的食物供應；8.保護自然環境。

城市重建局和建屋發展局是國家發展部下轄的兩個法定機構，分別負責規劃和住房發展。

城市重建局是國家規劃和舊屋保留的主管部門。在謀劃城市發展的未來、擬定長遠規劃和詳細小區規劃方面，該局扮演著重要的角色，起著協調和指導的作用，使城市規劃得以實施。

建屋發展局于1960年1月1日開始運營，是新加坡住房體系的關鍵支柱，其職責是“向所有有住房需求的人提供配有現代設施的體面居所”。其任務是：1.建造各種類型、檔次、價格的住房；2.負責住房的修繕，提高舊住房的使用年限；3.配合制定和實施住房政策，加強調查研究，應對客觀條件的變化，作出快速反應；4.不斷提高住房設計、建設及物業管理水平，推動小區建設發展。目前，建屋發展局已成為新加坡最大的住房發展商和物業管理者。

（二）住房政策法規

1.“居者有其屋”計劃。1964年，政府推出“居者有其屋”計劃，旨在使公民購買HDB組屋獲得長期資產。在2011年，該計劃共賣出了12560套組屋。目前，約有92%的HDB組屋居民有其房屋的所有權。

2.基本立法。（1）住房發展法。新加坡政府自20世紀60年代公布并實施《新加坡建屋與發展令》，明確了政府發展住房的目標、方針及政策，確立了專門法定機構行使政府組屋建設、分配和管理職能。同時，政府還頒布了《建屋發展局法》、《特別物產法等相關條例》，為“居者有其屋”目標的實現提供了法律保障。

（2）土地征用法。1966年，政府頒布了《土地征用法令》，規定：政府有權征用私人土地用于國家建設，可在任何地方征用土地建造公共組屋；政府有權調整被征用土地價格，價格規定后，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。

（3）中央公積金。國家制定了《中央公積金法》，以保護公積金會員的合法權益，規范管理和使用公積金儲蓄的行為。這種從制度上規定居民支持組屋的政策，是目前組屋制度能穩定發展的重要因素。公積金制度使政府積累了大量的住房建設資金，因此總是能在較短時間內解決居民的住房問題。

四、新加坡組屋制度發展情況

新加坡住房保障體系的建立有一個長期規劃、循序漸進、不斷完善的過程，住房保障注重漸進性、層次性，有效地解決了中低收入家庭的住房問題。

（一）組屋類型發展情況

建屋發展局建造了各種戶型的公共組屋以滿足不同家庭的需求。20世紀60年代建造的公共組屋以一居室至三居室為主。隨著經濟的發展，這些小戶型組屋被大戶型的四居室和五居室組屋所取代。四居室和五居室公共組屋的面積分別為90平方米和110平方米。1995年，建屋發展局停止建造面積為150平方米的中等行政公寓。1998年，建屋發展局開始建造面積為35-45平方米的小型公寓，以滿足55歲及以上的老年居民的住房需求，這類小型公寓以30年的短期合約形式銷售。

1995年，建屋發展局首次以公開招標的形式向私人開發商出售土地，以開發設計與私人公寓相媲美的共管公寓。將私人開發商引進公共住房市場的主要目的是希望為公共住房設計和建造注入多樣化的元素。2005年3月，建屋發展局繼續推出了由私人開發商“設計、興建和銷售”的計劃。這些“私人組屋”是沒有公寓設施的公共組屋。首個私人組屋項目在2006年推出。私人組屋和共管公寓是由私人開發商設計、建設，并以市場價格銷售的公共組屋項目。這兩種類型的優質公共組屋的客戶，主要是因超過高收入上限而無法向建屋發展局直接購買公共組屋的中產階級家庭。這些家庭購買這兩類私人開發的住房時會獲得政府提供的購房補貼。

（二）組屋制度發展情況

1.法律體系。為確?！熬诱哂衅湮荨庇媱澋呢瀼貙嵤?，新加坡政府制定了《建屋與發展法》，同時還頒布了許多相關條例，如《建屋發展局法》、《特別物產法》等。這些法律法規涵蓋了組屋建設發展的各個階段，共同組成了新加坡的住房法律體系，不僅有效解決了公民的住房問題，也確保了組屋分配的合理有序。

表2 新加坡主要的住房保障法規

2.規劃政策。首先要詳細分析歷年住宅建設的數量和銷售情況，核實申請購買組屋的家庭數量及其對戶型、地點的要求，以及不同地區基礎設施狀況、社會服務設施狀況和就業機會，預測其后5年的需求量，選擇最佳開發地點。由于人多地少的國情特點，在城市住房建設的整體規劃上，建屋發展局始終堅持“避開大道，直取兩廂”的建設方針，選擇城市邊緣地帶，避開住房密集的市中心區。這種規劃有利于居民疏散，且拆遷量少，地價便宜，從而大大降低組屋建設成本。只有在市區人口減少到一定程度、新區住房充足的情況下，建屋發展局才會考慮集中力量進行舊城改造。

新加坡的土地資源極其有限，政府在積極地進行“向大海要地”的填海工程同時，也十分重視提高土地的利用效率。對組屋區的規劃采取了“高層高密度”的方針，組屋以高層住房為主，一般都是十幾層的板式住房，少數為二十多層。同時，組屋區規劃有傳統的“新鎮、鄰區、鄰里”的三級結構和新型的“新鎮、街坊”兩級結構。不同規模的居住區配套建設不同規模的福利設施。為了解決居民的就近就業問題，新鎮內預留10%-20%的土地用于工業配套設施，一般位于新鎮的邊緣，主要設置一些無污染的小規模勞動密集型工業，如制衣、紡織和電子配件制造廠等。此外，組屋規劃還強調各類人群的混合居住，以提高社會的穩定性。具體做法包括：組屋內穿插建設私人物業，新鎮的配套優于其他地區，對新鎮內的私人物業來說也是十分有利的發展條件；組屋內提供多種類型的住房，以滿足各種經濟收入與各種年齡人群的需求。

3.土地政策。新加坡的土地所有制度包括國有制和私有制兩種形式，其中國有土地又可分為國有土地和公有土地兩種形式。國有土地的所有權屬于國家，由政府部門（土地管理局）掌管，其中包括尚未開發利用的土地，如暫時閑置的土地、圍海造地增加的土地等；公有土地的所有權雖然仍屬于國家，但由半官方法定機構如建屋發展局、城市重建局、港灣局、民航局以及其他社會團體所掌管，一般是正在使用的土地。

新加坡組屋建設用地一部分來自于國家的直接轉讓，另一部分則從私人部門強制征收。建屋發展局在《土地征用法》的授權下，擁有強制征地的權利，以確保新加坡公共住房建設能以遠低于私人開發商購地價獲取土地。由于所有的征地成本均由政府承擔，大大降低了組屋的成本，組屋均有99年地契。

新加坡的土地征用價格由稅務局首席評估師根據土地外圍市場行情進行評估。如土地所有者不服其評估價格，可向上訴委員會上訴，委員會對價格有最終裁決權。對于有地契的所有者，政府按評估補償后，提供優先購買組屋的權利；對于占用土地但沒有地契的所有者，政府賠償建于土地上的資產，并提供一定的生活費以及優先購買組屋的權利。對最終裁決后還拒不執行的，申請法院強制執行。這樣既有效保障了經濟社會的用地需求，又實現了和諧征地。

新加坡土地出讓收益納入國家儲備金，由議會決定使用范圍，不屬于政府管轄與支配范圍。這種安排使土地收益與政府預算脫鉤，有效抵制了政府高價賣地的沖動，避免了地方政府對土地的依賴，防止了地方政府的財政風險。

4.財政政策。建屋發展局的資金來源主要包括物業租賃、管理和服務收入，政府貸款，組屋出售收入。政府貸款有抵押貸款、翻新融資貸款和住房開發貸款三種，其中，住房開發貸款的利率隨浮動的中央公積金存款利率變動，比其高2個百分點，貸款償還期為20年。由于有政府擔保，建屋發展局發行債券的性質與國家債券相當，受到了較多投資者的青睞。

（三）購房融資模式

1.中央公積金制度。1955年7月，新加坡國會通過《中央公積金法》，并根據該法設立中央公積金局，建立了中央公積金制度。新加坡的中央公積金制度既為政府建設組屋提供了資金，又為購買公共住房的新加坡居民提供了有力保障，在增進社會穩定和國民福利方面發揮了重要作用。

在具體制度中，中央公積金局作用重大。作為新加坡中央公積金的管理機構，中央公積金局是一個自負盈虧的獨立系統，負責資金的匯集、結算、儲存和使用等，獨立于新加坡的財政之外。國家財政無權動用公積金存款，但卻負有擔保償還公積金存款的義務。中央公積金局在保證其成員正常支出外（一般占5%-10%），其余資金用于購買政府債券，通過國家債務方式轉由國家控制，再由國家向建屋發展局提供建房貸款。公積金存入中央公積金局中雇員的賬戶，存款享受規定利息，政府每隔6個月根據利率波動進行調整，且繳納比例會根據經濟發展的實際狀況按規定進行適時調整。中央公積金在1955年成立時，繳費率是月薪的10%（雇員和雇主各5%）。自1968年通過新法后，繳費率穩步提高，在1984年為月薪的25%。2016年，雇員的繳費率是月薪的20%，雇主是17%，月繳費的工資上限是6000新元。

中央公積金制度建立之初主要是為了幫助雇員解決養老和醫療保健等而采取的強制儲蓄方式，是作為政府強制居民進行退休儲蓄的工具。到1965年后，新加坡政府開始擴展中央公積金的功能，并于1968年出臺《中央公積金修正法令》，規定公積金可用于住房建設和消費貸款，主要使低收入階層受益。該法令頒布后提高了低收入階層購房群體的支付能力。

目前公積金賬戶包括普通賬戶、特殊賬戶、醫療賬戶和退休賬戶四種。新加坡政府投資管理公司（GSIC）管理的資金和由公積金成員自主投資的資金構成了新加坡中央公積金的主體。其中，由新加坡政府投資管理公司管理的資金全部投資于政府債券，并每年向公積金成員支付不低于2.5%的收益。公積金成員則可以使用普通賬戶中的存款購置政府組屋（見表3）、政府批準的保險和投資項目，進行信托股票投資以及支付子女的教育費用等。針對少數低收入購房者，CPF還提供額外或特別中央公積金購房補貼。額外公積金補貼是針對中低收入家庭購置首套房而提供的資金支持，僅限于購買四居室以內的新組屋。特殊公積金補貼可以用來購買建屋發展局新組屋、二手組屋和私人組屋。

表3 新加坡住使用普通賬戶存款購置政府組屋的限制

2.購房低息貸款。為了幫助更多家庭擁有住房，建屋發展局向符合條件的組屋購買者提供兩次優惠貸款機會。建屋發展局的優惠貸款利率很低，僅在公積金普通賬戶的利率基礎上上浮0.1%。每年1月、4月、7月和10月，貸款利率根據中央公積金的利率變化進行修訂。

從2007年1月1日起，建屋發展局要求所有組屋優惠貸款申請者必須先取得貸款資格。只有新加坡公民、低收入者和無額外物業者才能獲得貸款資格，貸款資格的有效期為批準之日起6個月內。最高貸款金額由收入、年齡和財務狀況決定，此外還受到打算購買或接管房屋的貸款比限制。建屋發展局限定65歲以下的申請者最長還款期為25年，每月還款額為收入的30%。對于新組屋，貸款上限是購買價格的90%。對于轉售組屋，上限是轉售價格或市場估值的90%，以較低者為準。

（四）組屋分配政策

1.購買。新加坡建屋發展局對購房者的申請資格和條件等作出嚴格規定：新組屋的申請人需年滿21歲；只有新加坡公民才有資格購買新組屋，永久居民或擁有私房者只能在轉售市場購買二手組屋；申請人在本地或海外沒有其他房產，并且在過去30個月內沒有處置過任何房產；另外，還有家庭構成狀況、收入上限等要求（見表4）。所購得的組屋產權通常為99年。

表4 新加坡HDB規定的購房者申請資格和條件

2.轉售。為了確保組屋資源用于住房保障，新加坡政府對組屋轉售的買賣雙方都設定了非常清楚的條件。

（1）賣方條件。對于組屋的轉售方，新加坡政府從以下三方面進行規定：一是最低居住年限，具體的期限要求取決于購置組屋的模式和組屋類型（詳見表5）；二是種族融合政策與新加坡永久居民配額規定，新加坡政府對每個組屋社區和每幢組屋中各種族所占比例都作了規定（華族、馬來族、印度族三大種族在組屋鄰里和單幢組屋中所占比例分別不得超過84%、87%、22%和25%、10%、13%），2010年起又增加了對非馬來族永久居民的最高限額規定，每個組屋社區和每幢組屋中非馬來族永久居民的最高比例分別不得超過5%和8%；三是其他一些要求，包括破產、離婚和家庭成員去世等情況下的特殊規定。

表5 新加坡組屋轉售的最低居住年限要求

（2）買方條件。根據不同的情況，新加坡政府在購買組屋者的身份、年齡、家庭情況、他處房產等方面都設定了條件。其中，有幾方面要求及其變化值得關注：一是對新加坡永久公民購買組屋設定了更加嚴格的要求；二是繼續通過細化條件強調對核心家庭的優先照顧；三是對他處房產作出統一的禁止規定。

業主可以在公開市場上轉售組屋，任何符合條件的買家都可以購買，出售價格由買賣雙方決定，但必須向建屋發展局申報真實的轉售價格。另外，當居住滿5年后，可以整套轉租組屋，三居室及以上的房屋可以轉租部分房間，但最多允許轉租兩間臥室。承租對象必須滿足合法居住者條件，并且承租人數受到限制。每個承租人的最短租期為6個月，業主必須在規定時間內在建屋發展局登記轉租情況。非法轉租的，將面臨罰款或所購房源被收回的處罰。

3.分配。為了更好地實現組屋分配的公平性，建屋發展局曾多次探索、調整和優化組屋分配制度，包括采用輪候制度、預定制度、登記配售制度以及現行的預購組屋制度。

預購組屋方式由建屋發展局在2001年推出。建屋發展局每季度公布即將銷售的組屋，符合條件的申請人可在建屋發展局網站上提出購房申請，在申請結束約一個半月后通知申請人抽簽結果。此后，建屋發展局將根據排隊情況邀請申請人選擇組屋，達到70%以上的預訂量后，通過招投標確定建筑承包商進行建設，組屋完工后申請人即可領取鑰匙入住。這種“先售后建”的方式不僅能夠滿足申請人的需求，還有助于減少組屋的空置率。若符合條件的申請者急需購房，可以申請通過抽簽選擇重新投入市場的剩余組屋。

自1989年起，新加坡建屋局通過實施種族融合政策來保持社區內和每棟組屋內的不同種族家庭比例的平衡，以促進不同種族間的和睦相處。建屋發展局新建的組屋和私人組屋的分配和銷售，必須嚴格遵守種族家庭比例限制。種族政策融合政策同樣適用于轉售和租賃組屋。在選購新組屋時，如果某一種族家庭比例達到所規定的限制，那么該種族的家庭將不再允許購買這一單位的組屋。作為新加坡人數最多的種族，華人在社區內和每棟組屋內的比例上限分別為84%和87%；馬來人的比例上限分別為22%和25%；印度和其他種族的比例上限分別為12%和15%。

五、新加坡住房體系的啟示

雖然我國在歷史文化、政治經濟制度、治理理念、社會環境、發展階段等諸多方面與新加坡存在差異，但是他山之石可以攻玉，新加坡成功的組屋制度，對于本市住房市場的發展有以下幾個方面的啟示。

1．立法環節。新加坡住房保障制度立法明確、法制健全，涵蓋了組屋建設發展的各個階段，共同組成了新加坡的住房法律體系，不僅有效解決了公民的住房問題，也確保了組屋分配的合理有序。

2．規劃環節。新加坡政府注重城市住房建設的整體規劃，始終堅持“避開大道，直取兩廂”的建設方針，選擇城市邊緣地帶，避開住房密集的市中心區。

3．設計環節。新加坡的“高層高密度”方針適當提高公共住房的容積率，通過精細化設計套型和產業化技術等手段提升住宅的居住品質。此外，組屋提供多種類型的住房，滿足各種經濟收入與各種年齡人群的需求。政府根據不同時期居民的需求變化，調整新建組屋類型的占比。

4．建造環節。政府自行組織建造和委托開發商建造，對于后者，新加坡政府給建造保障房的開發商一定的優惠政策（比如在其他地塊的非保障房開發中進行容積率獎勵，允許其參與重大項目的承建等），鼓勵其建造保障房。

5．融資環節。新加坡組屋建設形成了較穩定的建設融資和消費融資模式，制度保障是實現可持續融資的堅強后盾?？山梃b新加坡組屋融資經驗，明確公積金結余資金可用于保障房建設，建立統籌賬戶專項支持保障房建設，制定向低收入群體傾斜的住房消費政策，確保資金安全，提高資金運作效率，解決保障房融資問題。

6．分配環節。完善個人信用機制，真正發揮公共租賃住房保障的作用，減少“尋租”行為和“搭便車”現象。建立激勵機制，促使經濟狀況改善的保障對象退出，具體地說，就是依據價格杠桿原理，將公共租賃住房的保障對象按經濟能力不同劃分為若干等級，按經濟實力由弱到強實行租金標準或補貼標準梯度遞減原則，從而迫使較高收入戶因獲益少而自行退出。

（作者單位：上海市房地產科學研究院）