政策監控視角下農村土地污染治理問題探析

王禹熙+普永貴

摘 要：當前，農村土地污染問題已成為全社會關注的熱點。對此，本文以政策監控為視角，通過對云南省農村土地污染現狀進行分析，剖析了農村土地污染治理中政策監控的作用、存在的主要問題以及影響因素，并據此提出相應措施，以期為治理農村土地污染問題有所裨益。

關 鍵 詞：政策監控；農村土地污染治理；環境污染強制責任保險

中圖分類號：F303.4 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）04-0062-07

近年來，黨和國家十分重視環境污染問題，特別是農村土地污染問題。從國家統計局發布的年度數據來看：我國2013年環境污染治理投資總額為9037.2億元，2014年上升為9575.5億元，較上年增長5.96%。同時，國家也出臺了多部相關的法律和政策，如：十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過了《環境保護法》，該法自2015年1月1日起施行；2016年5月28日，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》，通稱《土十條》。然而，農村土地污染問題仍十分嚴重。筆者認為，其問題的關鍵是政策監控環節缺失。政策監控是政策監督與政策控制的合稱，是為了實現政策的合法化與保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執行、評估和終結等活動進行監督與控制的過程，其目的在于保證政策系統的順利運行，提高政策制定與執行的質量，促進既定政策目標的實現和提高政策效率。[1]政策監控不是政策過程中獨立的環節，其貫穿于整個政策過程之中。

一、政策監控在農村土地污染

治理中的作用

近年來，我國十分關注生態保護問題。2007年，黨的十七大報告第一次明確提出了建設生態文明的目標，并提出“要統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”，把到2020年成為生態環境良好的國家作為全面建成小康社會的重要目標之一。隨后，黨的十八大提出了“美麗中國”的概念；2013年中央一號文件《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中提出了“美麗鄉村”的概念；十八屆五中全會提出堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策。環境保護部于2014年12月4日公布了一批投保環境污染責任保險的企業名單，包括22個省市區的近5000家企業，涉及重金屬、石化、危險廢物處置等行業。從2007年至2014年，投保環責險的企業已經超過2.5萬家次，保險公司提供的風險保障金累計超過600億元。[2]然而，政策在執行過程中可能會出現偏差，因此需要政策監控保障政策能夠得到有效的執行。

（一）通過實時監控和負激勵手段遏制環境污染事件的發生

當前，依然存在由于輕微的環境污染問題不易被發現或者因其影響范圍有限而不被重視，導致環境污染主體免于受懲罰而繼續從事污染環境的生產活動，使得相關政策未能達到應有的效果，從而不能實現政策目標的問題?；堇盏热嗽趯ξ覈h境污染費征收情況進行分析后發現，我國環境規制政策主要以排污費等經濟激勵政策為主，而沒有執行嚴厲的法律懲罰，導致政策執行不到位。[3]由此可見，政策監控的實施成效會影響政策目標的實現，因此應加強政策監控。應對有實施污染行為動機的組織及個人進行實時監控，通過負激勵手段嚴懲污染行為。公共部門在引進工商管理技術手段進行治理的過程中，通過排污費征收政策使環境治理取得顯著效果，政策法規和制度因素對排污費征收政策執行力有顯著影響，特別是中央政策法規對地方政府的控制力越強，政策執行力也越強。[4]可見，政策監控的強弱體現了不同層級政府的控制力，高強度的政策監控附以對污染行為的嚴懲，將在很大程度上遏制環境污染事件的發生。此外，政策監控主體的多元性也預示了實時監控的可行性。當今社會，由于多元性、復雜性和不確定性等因素的存在，政府在實施環境污染治理時可能會遇到更多棘手的問題，因此應當加強多元主體的合作，讓公共部門、私人部門、公眾和學者共同治理環境污染問題。[5]因為不同的主體基于自身的利益訴求而達成保護環境這一共同的目標，發揮各自具有的優勢，將會使實時監控成為可能。

（二）通過實時監控實現以“他律”促“自律”

在農村土地污染問題上，由于政策監控不到位而導致政策監控目標與政策監控結果之間存在一定的差距。從現實情況來看，政策監控的實施主要依靠企業自主監控的方式，如：在一些國控企業內，由環保部門向企業下發相關文件，企業將已制定的監測方案上報給環保部門并由其進行審核，再根據環保部門提出的要求進行相應的調整并按規定時間上報相應指標的檢測情況。對于企業來說，其是“理性經濟人”，在追求經濟利益的過程中，面對利益與責任的抉擇時，必然傾向利益。因此通過企業“自律”的方式很難實現政策監控的目標。實時監控環境污染行為可視為一種環境公共服務，即針對地方政府環境治理問題，通過第三部門、私人部門以及公眾等多元主體共同提供環境公共物品的供給，以解決地方政府的環境治理難題。[6]當懲罰措施已具備并且環境污染主體的具體行為也受到外部組織或個人的實時監控時，才能杜絕環境污染主體的僥幸心理，使其從趨利避害的心理出發，“自覺”地實現自主監控的政策初衷。由此可見，通過優化政策監控的方式，可以實現改善農村土地污染治理現狀和有效治理農村土地污染的政策目標。

（三）通過預防環境污染事件的發生降低治理成本

在政策執行的過程中，政策監控具有預防環境污染發生的作用，而且預防的成本往往低于污染發生后的治理成本。因此，為了提高政府的行政效率和降低行政成本，應積極發揮政策監控的作用。但是，成功預防環境污染事件發生的效果不易測量，而處理環境污染事件取得的成果反而易于被公眾所關注。一些政府官員著眼于個人晉升的目標，為了政績往往不愿意對政策監控預防成本進行投入，而是將預算投入到更容易看得見、易計算的項目當中。正因如此，政策監控環節在官員晉升激勵的取舍中常常被忽略甚至舍棄。當前，學界對地方政府履行環境治理責任的研究仍停留在決策與執行兩個獨立的環節，對從政府治理責任體系的角度全面查找制約因素方面有所忽視，而強化環境治理中的政府責任，必須確保決策、執行、監督三層面構成的有機系統健康運轉。[7]

二、 政策監控在農村土地污染

治理中存在的問題

（一）云南省農村土地污染的現狀

據2015年的《云南省環境狀況公報》顯示，云南省生態環境狀況穩定向好。其中，僅有5.4%的斷面水質屬于重度污染，而85.9%的斷面水達標，與2014年相比提高6.7%。公報中提到，重點城市集中式飲用水水源地達標率為100%，164個縣級城鎮此項的達標率為97.6%。但是，公報中并未涉及農村的數據，可見對農村的重視程度還有待加強。

對于土地污染的情況，公報中雖未直接涉及，但可以從廢水、廢氣及固體廢棄物排放的部分有所了解。公報中顯示，廢水總排放量為173333.45萬噸，與2014年相比增長10.0%；化學需氧量排放總量為510264噸，其中農業源排放量為68183噸，氨氮排放總量為54905噸；一般工業固體廢物產生量為14109.46萬噸，與2014年相比減少2.6%，其中綜合利用量為7197.51萬噸，相比減少0.3%，處置量為4163.37萬噸，相比減少10.1%，貯存量為2894.02萬噸，相比增加2.4%，傾倒丟棄量為6.86萬噸，相比增加1.9%。[8]筆者認為，從上述數據中的工業固體廢物傾倒丟棄量來看，農村土地污染狀況在加劇。這是由于：相較于農村而言，城市受土地租金昂貴、居民維權意識強、較易開展行政執法、違法成本高等因素的影響，其被污染的可能性較小，因而公報中提到的2015年的工業固體廢物傾倒丟棄量應是由農村被迫“收納”的。眾所周知，土壤具有一定的凈化功能。某些性質不同的污染物在土壤中可以通過揮發、擴散、分解等作用逐步降低其污染濃度，使其毒性減少或變為無毒性甚至有營養的物質。但是，如果污染物濃度超過土壤的自凈容量則可能會對土壤造成危害。從公報中的數據可見，在綜合利用、處置、貯存之后，被傾倒丟棄的污染物有可能是由于技術、成本等原因而不能進行再處理的污染物，其對土壤造成污染的可能性很大。據此可推斷，云南省農村地區土地污染情況不容樂觀。

（二）政策監控在農村土地污染治理中存在的問題

⒈政策監控主體方面。針對農村地區土地污染的現狀，截止到2016年8月，云南省共計出動環境監察人員6萬余人，檢查企業1.4萬余家，立案查處588家，共處罰款3574.41萬元。其中，涉及新環保法及其配套辦法的案件59件，有15家企業的生產設施被查封，21家企業被責令限產停產，3起案件因涉嫌污染環境犯罪被移送公安機關，20起案件適用行政拘留被移送公安機關。同時，全省共征收排污費1.41億元。此外，在環境安全隱患排查整治中，云南省共計排查出環保違法違規建設項目6600個，截至2016年8月底，已淘汰關閉335個、整治規范1248個、完善備案1760個，完成清理整頓率為50.65%。[9]這些數據說明，云南省十分重視對環境污染問題的政策監控且取得了較好的效果。雖然數據未明確提及為何種污染，但由于污染性企業大多數設廠址于農村、城郊、鄉鎮等地租較低廉的地方，因此，農村土地污染的政策監控情況在2016的云南省環境監察數據中也會有所體現。但是，當前政策監控實施的主體主要是公共部門，而要單方面依靠政府監管又會增加其財政壓力。由此可見，在農村土地污染治理過程中實施政策監控應引入多元政策監控主體來共同承擔此項責任，而當前的實際情況是，包括私人部門、第三部門和公眾在內的監控主體并沒有積極地加入到農村土地污染的政策監控過程中來。

⑴公眾維權意識淡薄，溝通渠道不暢。土地是農民生存和發展的基本保障，是其切身利益所在。然而，受文化水平所限，農民缺乏相關的政策法規知識，依靠自身力量較難采取有效的方式保護其合法利益，加之對農村土地污染進行政策監控的渠道不暢，使農民難以融入其中。

⑵私人部門缺乏自主監控的動機而逐利“忘責”。私人部門追求自身利益，在企業自主監控的方式下不能有效地將違法違規情況及時上報給環保主管部門。由于自主監控方式所依靠的是道德自律，因此難以在現實生活中普遍推行。針對私人部門缺乏自主監控動機的問題，需要在政策監控過程中引入利益動機因素，以便提高私人部門的參與度。

⑶第三部門亟待發展壯大。在我國，第三部門的發育尚不充分。由于缺乏資金、缺乏人才，政府支持力度不足，組織內部管理不善，活動得不到社會回應等一系列原因，使得第三部門尚不能在政策監控過程中發揮積極作用。

⒉政策監控手段方面。在國務院于2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》中，要求在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。所謂環境污染強制責任保險，是指以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。[10]環境污染強制責任保險的實質是過程管理，企業自愿或強制投保，其信譽度與是否投保相互關聯，如果企業未投保則影響該企業的信譽度，進而影響一些與企業利益密切相關的活動的順利進行，如公開項目的競標和企業項目的審批等。同時，由于保險費用與企業的環保風險相關，為降低保費，企業會采取增強防治污染意識、提高自身防治能力等措施來規避高保費的風險。所以，通過推進環境污染強制責任保險的方式，既可以在環境污染防治方面促進企業加強內部政策監控，也會刺激保險公司對企業實施外部政策監控，從而有利于政策監控在環境污染治理方面發揮應有的作用。

從云南省的實際情況來看，環境污染強制責任保險的發展還較為緩慢，主要在昆明市開展了相關的試點工作。但由于企業環境違法成本低，保費價格高，索賠程序復雜等原因，大多數企業的投保意愿不高。目前，該保險主要依靠政府手段推行。2016年7月，由云南省環保廳和中國保監會云南監管局聯合制定的《云南省環境污染強制責任保險試點實施方案》（以下簡稱《方案》）印發并予以執行。該《方案》全面、具體地規定了環境污染強制責任保險的運行模式，修正了其他省份在實踐中出現的險種不能滿足被保險方的現實需要等問題，。但筆者認為，該方案仍有待進一步完善：

⑴保險限制條件多，賠償范圍窄。企業投保環境污染強制責任保險，可以有效地分散風險，提高環境安全保障能力。但是，環境污染強制責任保險作為新險種，其發育尚不成熟。保險公司出于自身利益考慮，對保險條件限制過多，一方面導致賠償范圍狹窄，另一方面使投保企業的投保成本增加，難以調動企業投保的積極性。雖然《方案》中要求合理厘定保險費率，但要做到使雙方認同的“合理”，在實際操作中還有一定的難度。

⑵環境風險評估的技術有限、成本高昂，實際操作中難度較大。在我國一些環境高風險領域缺乏環境風險評估的技術指南，不利于環境風險評估的具體執行。風險評估需要掌握特殊技能的專業人員進行操作，而此項技術尚未在保險公司普及，需要委托第三方機構來進行，因此評估成本較高。雖然《方案》中規定“建立風險評估系統”，但現實中的風險評估仍然需要具體人員進行操作，在實踐初期還不能單純依靠“系統”解決風險評估問題。由此可見，還需要對保險公司的環境污染強制責任保險這一險種進行不斷摸索、嘗試，而理性的企業組織則想等到“時機成熟”時再投保以減少成本、降低風險，所以在無形中也加大了實際操作的難度。

三、農村土地污染治理中影響

政策監控的因素

（一）政策監控主體對政策監控的重視程度

當前，政策監控主體包括政府行政部門及其行政人員、利益相關企業、非盈利性組織和公眾等。理論上，政府在政策監控的過程中起主導作用，其他政策監控主體起輔助作用。但在實際操作過程中，因政策監控的途徑不明確、政策監控主體對政策監控的重視程度不足等原因，導致政策監控的防治作用沒有完全發揮出來，而只是在環境污染狀況出現時才進行事后監控，雖然事態也會得到有效控制，但其成本和危害都高于事前的政策監控，因此對該問題應給予重視。

（二）合適的政策監控手段

由于土地污染不易被發現，特別是輕微的污染程度需要進行相關技術分析才能判別，而當肉眼可以分辨出受污染程度時，土地已經遭受到了嚴重的損害，因此，采用適當的政策監控手段十分必要。當前，國家在各省市都積極推行環境污染責任保險。據最新數據顯示：2015年，我國環境污染責任保險簽單數量為1.4萬單，同比增長5.27%；簽單保費2.8億元，同比增長14.01%；提供風險保障244.21億元，同比增長7.52%。[11]環境污染責任保險從其作用來看是一種政策監控手段。企業投保，保險公司進行風險評估、風險監測，為其支付環境污染產生的費用，但在新一輪投保的費用上會體現出高污染企業為其自身支付的污染代價。這一方法是運用市場化的工具來治理環境污染問題，有利于增強企業自身環境監管意識和減少環境污染事故發生時不作為行為，防止環境污染事態擴大。同時，這一方法還能及時賠償利益相關者的損失。

（三）政策監控的執行力度和懲治力度

實行政策監控是為了更好地實現政策目標。一方面，當政策執行出現偏差時，政策監控有效的執行力度可以對其進行糾正，從而保證政策目標的實現；另一方面，當政策監控的懲治力度較小時，企業追求自身利益最大化，寧愿受到較低成本的污染懲罰也繼續從事危害農村土地的盈利活動，而加大懲治力度，則污染成本提高，企業就會通過改進生產技術的方式提升市場競爭力，從而引導企業減少污染農村土地的經營活動。

四、農村土地污染治理中加強

政策監控的措施

（一）增強產權意識，引導除公共部門外的政策監控主體發揮輔助作用

在公共治理視野下，基層社會治理應該實現由被動到主動、從一元到多元、從對立到嵌入的轉變。[12]在農村土地污染治理中，應開啟公眾嵌入式治理時代，增強公眾參與社會治理的意識。[13]在多元政策監控主體中，公共部門應起主導作用，引導私人部門、第三部門和公眾加入到農村土地污染政策監控過程之中。而私人部門、第三部門和公眾也應發揮輔助作用，強化當家做主的主人翁意識，克服自身的缺陷，積極參與到與之利益相關的農村土地污染治理中，自覺保護資源環境，從而實現各政策監控主體間的通力合作，共同為治理農村土地污染貢獻力量。

（二）完善環境污染強制責任保險內容并開發其他市場化途徑解決土地污染問題

當前，環境污染強制責任險仍處于發展的初級階段，在投保實踐過程中還存在保險限制條件多、賠償范圍窄、環境風險評估成本高、實際操作難度大等問題。要解決這些問題，應在政策執行的過程中尋求辦法，如：在試點中擴大合理、公正的與保險金額相匹配的賠償范圍，促使企業自覺、自愿地進行投保；政府應運用宏觀調控手段對保險金額進行合理的價格調節，依靠價格、政策優勢吸引企業積極投保，增加投保企業的數量，使保金數量上升，減輕保險公司的后顧之憂，以改變投保企業數量不足、保險金額過高的現狀。同時，在此過程中，也可以積極開發新的市場化途徑來配合環境污染強制責任保險共同解決農村土地污染治理問題。

（三）加大對污染農村土地行為的政策監控和懲治力度

只有嚴厲的政策條文而無人員對污染環境的主體進行監督和控制，仍然不能實現保護生態環境的政策目標。因此，政府應加大對污染生態環境行為的懲治力度，與加大生態環境政策監管力度相配合，通過加大土地污染違法成本和執法力度打消企業免于懲罰的僥幸心理，使企業為規避懲罰的風險而不敢違法并自愿自覺地合法運作。

（四）明確政策監控目標，出臺相關法律法規

政策監控目標能夠指導政策監控行為，政策監控行為可以促進政策目標的實現，二者相輔相成，缺一不可?！吨腥A人民共和國環境保護法》已經修訂并于2015年1月1日開始實施，而《環境污染強制責任保險制度方案》等具體的政策監控依據還沒有公布施行。政策目標雖已經明確，但因政策監控方案未確定，致使政策監控活動難以實施。由此可見，為明晰政策監控目標，規范政策監控行為，出臺相關法律法規及其相應法律標準勢在必行。

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（責任編輯：劉 丹）

Abstract：By choosing the view of supervision on policies，find out the effect of supervision on policies on land pollution in the country and what has been done for supervision on policies.Seek the influence factors of supervision on policies in land pollution in the country and come up with the measures to enhance the supervision on policies in land pollution in the country to find a new way for governance of land pollution in the country.

Key words：supervision on policies；the governance of rural land pollution；compulsory environmental pollution liability insurance