海外權益/利益保護：能力建設還存在巨大不足

目前，中國的海外行動能力還是相對較弱的，我們要認識到這一客觀現實，并做出相應的調適。

肖河：近些年，中國的海外權益/利益保護取得了很多成績，但目前仍然以領事保護為主，且高度依賴于當事國的配合，其他的保護工具和手段較少，質量上也不能滿足要求。從過程上來說，中國在人員安全的方面做得比較好，利比亞和也門的撤僑就是一個例子，國家對此也比較重視，但是在財產保護方面就比較弱。當然不管是哪個國家，對財產的保護肯定是弱于對公民生命保護的，但中國可能體現得更明顯。在海外權益/利益保護方面，中國常常被說成是重處置、輕預防，但是事實上應該說中國處置能力弱，預防更難。

所謂海外權益/利益保護能力是以海外行動能力為基礎的，中國在這方面的缺陷首先就體現在缺乏海外的信息源?，F在中國雖然有很多政府部門和企業都有大量的涉外活動，但是它們大多并沒有建立起獨立可靠的海外信息網，在安全上還是高度依賴外交部門。而即使是外交部門，大多數情況下也只能做到事后通報，而非事前預警。這一狀況就決定了中國的海外利益保護能力極度欠缺。由于缺少信息渠道，所以很難針對權益侵害做到有效預防;在無法預防的情況下，問題一旦出現，侵害已然發生，就很難及時處置和撤出了。就海外權益/利益保護而言，不論是國家還是企業，最重要的途徑始終是預防，但中國這方面的能力恰恰很弱。

在海外利益保護方面，西方大國由于起步較早，其保護能力、機制建設遠遠走在中國前面。圖為2013年1月27日，一名正在馬里執行軍事任務的法軍士兵。

另一方面，應當認識到海外權益保護是一項非常復雜、非常細致的工作。在今天的國際環境下，硬實力、尤其是軍事實力對海外權益/利益的直接保護其實是受到相當多限制的。比如說，中國在海外遭受侵害最多、損失最大的是經濟利益，而中國的海外軍事力量所能提供的保障則更多的集中于人員安全。甚至說，中國的海外力量本身也遭受到多方面限制，也存在著安全風險。比如在亞丁灣護航中，中國雖然也派出了多批次的護衛艦，但是它們奉行的是非常低調的行動原則，例如只能驅趕海盜，而不能進行直接射擊。因為一旦造成了索馬里海盜的人員傷亡，可能會帶來強烈的報復。另外，為了降低政治和安全上的敏感性，中國軍艦在護航過程中基本不能在沿途港口停留。一旦中國軍艦在印度洋沿岸港口靠岸，就可能帶來很大的政治影響。這就使得巡航艦船難以在中途進行補給。這既影響了艦上官兵的生活質量，也制約了艦船的護航能力。而在南蘇丹，中國的維和部隊本身還遭到了自殺式襲擊，帶來了人員傷亡。這些現實都說明當前使用軍事實力保護海外利益仍然困難重重。以此而言，更多地強調海外利益的法權性質或許是更適合中國當前國情的作法。

中國目前也在探索如何通過多種多樣的市場化手段來保護海外權益?，F在主要探索的辦法有利用私營安保公司——尤其是發展中國自己的私營安保公司，或者是推廣海外安全保險。就在不久前，中國還采取了一些措施來推進海外商業安全保險。事實上，安保公司和保險公司之間也是存在相互促進關系的。因為私營安保公司的發展需要大量的資金支持和長期的資本積累。而為了加速中國海外安保公司的發展，當前的思路之一就是從引入保險公司的資本入手。邏輯上說，如果大量中國企業購買了海外安全保險，那么保險公司為了不賠錢，它很可能會再雇傭一些安保公司，或者自己發展安保公司來降低客戶的海外安全風險。這個思路符合市場規律，但是目前仍然屬于起步期。這是因為當前中國海外行動能力的“相對落后”是全方面、全產業的，需要一段時間來適應和調整。

不過，當前中國海外行動能力的孱弱也是正?，F象，畢竟中國大規模卷入海外事務還是非常晚近的事，目前也沒必要急于求成。當前的一些現象，不管是人員傷亡還是財產損失，都是很難完全避免的。在發展海外安保公司方面，我個人覺得還是應該有序推進市場化。雖然國家應當進行一定的扶持，但主要還是應該以健康的市場化方式來運作。目前，最大的現實就是中國的海外安保公司實力還非常有限，其同樣缺乏有效的海外信息來源和行動能力。在這種情況下，如果出臺國家政策強制規定國有公司在進行海外投資時必須支出一定比例的海外安保費用，并且將合作對象局限于中國的安保公司，就很有可能造成市場機制的扭曲。一方面，這會降低國內安全企業提高自身能力的競爭壓力;另一方面，又會促使它們更加依賴于少數大型國企，最終形成畸形的產業模式。在大部分中國安保公司只能從事安全培訓等軟性業務的當下，購買跨國安保公司的海外安保服務仍然是一個現實選項，中國的海外安保企業近期內還是應該以起輔助作用為主。相對于揠苗助長，這在長遠來看也有助于為中國海外安保公司的成長塑造一個更為健康的市場環境。不過，考慮到安保公司的市場主體身份和發達國家對私營安保公司的倚重，這一保護手段具有敏感性低、產業成熟的突出優勢，應當是中國的海外權益保護的主要發展方向之一。

于軍：說到中國的海外利益保護，目前落到實處的最主要內容是領事保護。領事保護現在取得了兩個大的成就：一是“大領事格局”的形成。典型案例是2014年成立了保護海外公民和企業利益的部際聯席會議，其成員囊括了中國處理涉外事務的26個部委;二是境外安保形成了一個聯防網，即所謂“五位一體”——中央、部委、地方政府、企業和個人，這個聯防網是2011年形成的。此外，外交部成立了專門的保護機構，2004年成立了涉外安全司，2007年，領事司的領保處變更為領保中心，預計領保中心的規格還會進一步提高。

但中國的領保工作還存在著巨大的提升和改進空間。首先，中國領保工作的協調機制缺乏，目前中國缺乏一個高層級的協調各個部門領保工作的機構。其次，中國的領事機構本身也亟需強化，目前美國一個領事官員只需負責6000至8000人，而中國一個領事官員要負責18萬至20萬人。沒有足夠的人員，很多工作就難以展開?，F在中國一年要處理十幾萬次的領事事件，中國的領事工作人員早就處于滿負荷運轉狀態了。學界一直在建議把領保中心擴充為副部級的領?？偩?，納入到剛才提到的整體機制當中。最后是“硬保護”缺乏，即缺乏軍事上的“走出去”。目前，中國軍事力量“走出去”的主要方式是參加多邊框架（主要是聯合國）下的維和任務。參與多邊機制也是貨真價實的海外權益，因為這既使中國了解外部的情況，也使中國獲得了鍛煉隊伍的機會。在駐有中國維和部隊（包括維和警察、武裝警察）的國家，中國的領保工作往往推進的比較順利，但是在沒有中國維和部隊的國家，尤其是戰亂國家，領保工作的推進就比較困難。

一個國家要真正做到維護好本國的海外利益，就必須做到軟硬兼修，我們不妨看看美國的作法。首先，美國有非常完善的法律體系，通過美國的國內法解釋國際法，把國內法向全球拓展。其次，美國的機構設置與分工比較明確，權責分工清晰，協商機制健全，總體而言，各機構之間“踩腳”的情況比較少;最后，美國最大限度地發揮了自身的軟實力優勢，以自己的理念和制度作為創制國際制度的標準，而且還試圖讓世界各國都認同它所設立的規則。另外美國還建立并主導了一個全球同盟體系，以全球的基地、全球的軍事打擊能力和投送能力為后盾。美國在保護自己海外利益的時候從不手軟。