鐵路企業部門預算管理問題研究

張琳

【摘 要】近年來，鐵路企業部門預算管理成果顯著，但隨著各項改革的深入，鐵路企業在部門預算管理中存在的問題也逐步顯現，主要體現在預算編制意識薄弱，預算編制不實；預算約束意識缺乏，預算執行不嚴；單位財務管理松散，管理模式低效；單位內部控制缺失，監督檢查缺位。在鐵路政企分開改革和新預算法實施的大背景下，鐵路企業應嚴格預算編制，夯實預算管理基礎；加強預算執行，提高預算約束能力；嚴肅財務管理，創新財務管理模式；健全內部控制，實現資金動態監管。本文從當前形勢下鐵路企業部門預算管理的意義、管理的現狀及提高管理的有效途徑3個方面，對鐵路企業部門預算管理問題進行探討。

【關鍵詞】鐵路企業；部門預算；預算管理

部門預算是編制政府預算的一種制度和方法，由各個部門編制，報財政部門審核，經政府審定后，由人大審議通過，全面反映各部門所有收支情況。2013年3月14日，經國務院批準，中國鐵路總公司（以下簡稱鐵總）成立，承擔原鐵道部企業職能，部門預算編制發生了較大變化。隨著部門預算改革加速向縱深推進，鐵路企業部門預算管理工作面臨更高要求，因此必須加強鐵路企業部門預算管理。

一、加強鐵路企業部門預算管理的意義

為了順應社會主義市場經濟體制發展需要，我國實行了部門預算改革，這對全面推進依法治國、依法行政和依法理財具有重要意義。鐵總為中央一級預算單位，部門預算由總公司本級和若干二級預算單位的預算組成，年度部門預算資金量高達數百億元。鐵路企業部門預算資金是直接維系國家鐵路運行的重要保障，部門預算執行的結果間接影響著人民群眾的出行安全和便利。加強鐵路企業部門預算管理，對提升鐵路企業預算管理水平，對提高財政資金運行效益意義重大。

按照部門預算管理要求，鐵路企業按照財政部核準的定員定額、項目支出定額標準測算和編制本單位基本支出和項目支出預算，財政部在財力安排首先保障單位基本支出的合理需要，保證單位的日常工作正常運轉基礎上，按照優先保障重點支出的原則，將資金按規范程序分配到鐵路企業和具體項目，并進行監督檢查。同時，鐵路企業按照嚴格的審查程序追加預算，不隨意突破預算。通過完善的部門預算管理，鐵路企業財務行為得以規范。按照綜合預算的原則，鐵路企業的罰沒收入、行政事業性收費收入和鐵路建設基金收入按規定全部列入部門預算，統籌安排用于相應支出項目，預算編制按部門預算要求細化，支出標準和定額按財政部要求統一，賬戶被統一管理，有利于從源頭上把好資金管理關口，從制度上防止違法犯罪，推進廉政建設。

二、鐵路企業部門預算管理的現狀

1.預算編制意識薄弱，預算編制不實

鐵路企業除鐵路公安局主要依賴財政經費外，其他單位經費來源主要為運營經費，這就導致大部分鐵路企業不重視部門預算編制，部門預算意識薄弱，在編制部門預算方面投入較少，無法按照實際情況編制合理的部門預算，增加了部門預算執行的難度。同時，由于預算實際編制時間相對較短，預算編制人員無法開展有效的調研，導致預算編制的相關數據準確度不高。此外，雖然當前多數鐵路企業采用零基預算法進行預算編制，但還有部分鐵路企業仍然采取按照上年度實際情況，憑經驗編制預算，導致預算執行困難。

2.預算約束意識缺乏，預算執行不嚴

部分鐵路企業在部門預算編制時，僅僅是為了拿到財政資金，為了預算而預算，忽視預算執行的重要性，導致預算執行相對隨意，預算編制和執行“兩張皮”。由于部門預算編制不盡合理，部分鐵路企業特別是部分鐵路局未能將部門預算目標有效分解到各基層站段，缺乏行之有效的管理機制，增加了部門預算執行的難度。部分鐵路企業對部門預算管理缺乏力度，忽視部門預算監管的重要性，沒有健全的部門預算監管機制，對部門預算執行情況缺乏監督，無法真正地監管各基層站段的部門預算執行情況。另外，由于鐵路企業對企業運營管理效益的注重高于財政資金社會效益，其對于財政資金支出的管理與監管、考核、評價意識不高，這也是導致部門預算監管不力的重要原因之一。

3.單位財務管理松散，管理模式低效

鐵總成立后，在鐵路企業財務管理中既是國有資產的所有人又是委托人，仍然參與鐵路運輸的資產管理和運營工作。同時，鐵路企業內部各級單位部門均設財務，國有資產的受托人和經營者權責不明、職能不清。在這種松散的財務管理模式下，管理責任模糊，制度操作性不強，增加了財務成本，進而影響部門預算的編制與執行。當前，鐵路企業已建立了5.0財務核算信息系統，但仍有部分鐵路企業未納入系統，影響了賬務數據的真實準確。另外，部分鐵路企業管理層不重視財務管理，財務管理部門不能參與企業決策與監督控制，影響企業發展。目前，鐵路財務人員整體學歷偏低，缺乏專業的財務管理人員，導致財務工作應有的作用未得到有效發揮，影響發展。更有甚者，有些財務人員為謀取私利違規違法，給鐵路企業帶來嚴重損失。

4.單位內部控制缺失，監督檢查缺位

完善的內部控制制度是確保部門預算順利實現的關鍵，但是部分鐵路企業對內部制度的重要性認識不足，內控制度不完善或是流于形式，特別是現階段的內部控制偏重事后控制，導致內控未發揮應有效力。鐵路企業特別是基層站段內部缺乏監督檢查部門，財務部門既是內控制度的制定部門，又是監督檢查部門，內部控制管理措施難以執行到位，內部控制體系薄弱，僅依靠外部財政、紀檢、審計等部門的監督，不利于預算的準確執行。

三、加強鐵路企業部門預算管理的措施

1.嚴格預算編制，夯實預算管理基礎

（1）推進全面綜合預算管理。編制部門預算不僅是財務部門的職責，同企業的每一個部門、每一個層級甚至每一項業務都息息相關。鐵路企業的每一個部門、每一個層級都應該參與到部門預算編制中，形成全方位及全員參與的部門預算管理體系。目前，按照綜合預算原則，鐵路企業部門預算基本上做到將鐵路企業的罰沒收入、行政事業性收費收入和鐵路建設基金收入全部列入部門預算，統籌安排支出。但是，近年來鐵路企業實行多元化經營預算，將各項營業收入納入預算管理中，該項預算由鐵總財務部的不同處室負責，與部門預算分別編制。為統籌預算資源，合理安排支出，提高資金配置效率，鐵路企業應將經營預算納入部門預算編制范圍，通過全面預算對鐵路企業內部各部門各鐵路基層站段的各項資源進行分配，積極有效地開展各項工作。

（2）切實優化預算支出結構。部門預算編制是一個系統的全面工程，編制支出預算時，鐵路企業應認真落實《預算法》，厲行勤儉節約，嚴控 “三公”經費等一般性支出；應結合鐵路企業實際狀況和年度需求，既要滿足鐵路運輸業發展需要，又要符合國家整體布局和社會整體效益；應加快消化存量資金，將結余資金交回財政，加快結轉資金執行進度。按照財政部要求統籌安排，在三年支出規劃內綜合考慮部門預算支出，實現跨年平衡。

（3）采用合理預算編制方法。目前，部門預算編制一般采用的是“二上二下，分級編制，逐級匯總”程序。鐵路企業應依照單位實際情況，按照財政部門規定的時間填報單位基礎信息，以人員情況和鐵路運輸事業發展需要為依據，確定各項經費水平，統籌考慮內外部因素、歷年情況和未來發展變化，做出科學預測，準確編制本單位部門預算，切實提高預算科學性和可執行性。此外，鐵路企業可推行“零基預算”法，間隔幾年或現實情況有重大變化時編制一次“零基預算”，在不編制“零基預算”的年度，針對部分項目做“零基預算”。

2.加強預算執行，提高預算約束能力

（1）嚴格執行批復的部門預算。鐵路企業應嚴格執行批復的預算，杜絕無預算和超預算行為；應加強單位內部管理，實行嚴格的審批制度，嚴格執行國家有關政策規定安排基本支出，按批準用途使用項目支出，確保?？顚Ｓ?；應嚴格規范預算調整，確需調整的預算，經財政部批準后，按調整后預算執行；應強化預算執行過程的分析檢查，動態掌握經濟運行情況，第一時間發現預算執行中的偏差并及時糾正，增強預算的指導性和約束性；應加強和重視預算執行考核，在發揮財務部門的主體作用的基礎上，充分發揮監察部門、審計部門和業務主辦部門等監管作用，對預算編制、執行和管理全過程進行考評和監管，確保預算管理有效執行。

（2）嚴格執行相關的配套政策。針對預算單位預算執行問題，財政部出臺了一系列相關配套政策。鐵路企業應主動嚴格執行相關政策，提高預算執行約束力。一是要嚴格執行國庫集中支付制度。鐵路企業應嚴格按照財政部門規定的直接支付或授權支付方式使用部門預算資金，除財政部批準的特殊事項外，不將資金支付到本單位的實有資金賬戶，自覺控制資金墊付行為；二是要嚴格執行政府采購制度。鐵路企業使用部門預算資金開展采購活動時，應按照政府集中采購目錄及標準編制政府采購計劃并嚴格實施，嚴格按照機關辦公基本需要配置產品，不以特殊用途為由超預算標準采購或規避批量集中采購；三是嚴格公務卡強制結算。鐵路企業使用部門預算資金結算《公務卡結算目錄》內支出，除按規定實行財政直接支付或銀行轉賬外，都應按規定使用公務卡。同時，應當嚴格現金支付范圍，最大限度減少現金提取使用。

（3）切實加強決算編制與運用。鐵路企業要依照預算管理制度和財務會計制度編制決算，做到賬證相符、賬實相符、賬表相符、表表相符，確保決算數據的真實、準確、完整并及時上報。鐵總應按照決算會審制度，對所屬二級預算單位決算嚴格把關，及時更正差錯。同時，決算是檢驗、推進部門預算的重要依據，鐵路企業要重視決算的分析利用，發揮決算大數據優勢，分析查找預算管理中的問題和不足，提高預算管理水平。

3.嚴肅財務管理，創新財務管理模式

（1）強化財會核算功能。鐵路企業應認真執行《會計法》《會計基礎工作規范》等法規制度，從強基達標入手，優化財會工作相關管理標準，建立健全基礎臺賬，強化源頭信息管理，提高會計核算的規范性和科學性。鐵路企業應積極推進財務管理信息化，加強財務信息系統與鐵路生產和業務系統的數據共享，實現財務管理與企業生產經營緊密結合，通過財務信息真實客觀全面地反映企業經營活動，以財務管理的精細化強化預算管理，提高企業發展質量。

（2）做好算賬把關工作。鐵路企業資產龐大，財務清算關系復雜，把賬算清楚，是加強財務管理的首要任務。鐵路企業應積極運用大數據技術，綜合財務、會計、清算等信息，搞好投入產出分析，為優化配置財務資源、提高企業經營效益、防范化解經營風險提供決策支持。

（3）加強財務隊伍建設。鐵路企業應加大財務人員培養力度，把培訓工作要擺在重要位置，改進培訓方式，優化培訓內容，加強對現代財務理論和管理經驗的學習培訓，提升財務隊伍專業水平。同時，鐵路企業應大力開展財務人員職業道德和相關法律培訓，打造過硬的鐵路財務隊伍。

4.健全內部控制，實現資金動態監管

（1）健全內部控制。鐵路企業應嚴格按照內部控制規范，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正，有效防控風險。鐵路企業應嚴格按照財政部《內部會計控制規范》要求，嚴格遵守“不相容職務分離”原則，實行嚴格的審批制度。同時，為了及時發現并解決問題，鐵路企業應積極發揮內部審計部門的作用，定期或不定期地開展單位內部審計工作。

（2）完善監控工作。鐵總應加強對所屬二級預算單位的財務監督，加大資金監管力度，切實提高監控效果。同時，鐵總應充分利用信息網絡技術，加強對所屬二級預算單位部門預算資金使用的動態監管。

（3）加大查處力度。鐵路企業應加強法治意識，遵守各項法律法規，落實好各項財經紀律和管理制度，杜絕一切違規違紀行為。各級財務工作人員應牢固樹立法治預算觀念，堅持依法合規做好預算管理工作。對違反財經紀律的行為，相關部門應依照有關法律法規嚴肅處理。

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[5]行政單位財務規則（中華人民共和國財政部令第71號）規定了行政單位預算編報和審批的程序。其中：“一上”指行政單位測算、提出預算建議數，逐級匯總后報送同級財政部門；“一下”指財政部門審核行政單位提出的預算建議數，下達預算控制數；“二上”指行政單位根據預算控制數正式編制年度預算，逐級匯總后報送同級財政部門；“二下”指經法定程序批準后，財政部門批復行政單位預算.