市域城鄉統籌一體化規劃初探

摘 要：市域城鄉統籌一體化規劃是落實《中華人民共和國城鄉規劃法》、實施城鄉規劃全覆蓋的一項探索性的規劃，對統籌市域城鄉經濟和空間的一體化發展，具有直接的指導意義。本文在反思了現有規劃體系存在的主要問題后，介紹了萊蕪市城鄉統籌一體化規劃的特點、技術路線和主要內容。規劃在分析人口、用地、產業發展的基礎上，確定市域城鄉空間發展的結構和布局，統籌協調市域生態環境、基礎設施及社會事業設施，建立市域城鄉空間管體系，并加強對實施政策的研究，最終實現社會、經濟、環境的市域統籌和可持續發展。

關鍵詞：萊蕪；城鄉統籌；一體化

Abstract： The City in the integration of urban and rural planning is to implement the "People's Republic of China Town and Country Planning Act"， the implementation of urban and rural planning full coverage of an exploratory nature of planning， co-ordinating municipal integrated development of urban and rural economic and spatial domain， with direct guidance. This article reflects on the main problems existing in the planning system exists， the introduction of Laiwu integration of urban and rural planning features， technical route and main content. Planning on the basis of population， land use， industrial development on the analysis， to determine the structure and layout of the Urban and Rural Spatial Development to coordinate the City environment， infrastructure and social undertakings facilities， the establishment of Urban and Rural Spatial pipe system， and to strengthen the implementation of the policy research and ultimately to achieve social， economic， environmental and the City co-ordinate sustainable development.

Key words： Laiwu； urban and rural； integration

1.引言

城鄉一體化是指城市和鄉村在經濟、社會、生態環境、空間布局上實現整體性的協調發展。這既是一個城鄉融合的理想模式，也是一個長期的地區社會經濟發展過程，是社會——自然——經濟復合生態系統演替的高級狀態。城鄉一體化具有兩個基本特征——經濟上整體協調和空間上整體協調，而城鄉間發達的基礎設施、社會服務設施網絡是對這一切的基礎支撐。

重慶市作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區之一，編制了《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020）》，并于2007年9月獲國務院批復。山東省委省政府積極推動全省統籌城鄉一體化發展，在《關于推進城鄉規劃全覆蓋工作 進一步提高規劃管理水平的意見》中提出：設區城市規劃編制全覆蓋工作主要抓好市域內的規劃編制，有條件的市探索編制市域城鄉總體規劃，促進區域統籌、城鄉統籌。萊蕪市①在統籌城鄉一體化方面走在了山東省的前列，取得了很好的經驗，是山東省統籌城鄉一體化發展的試點城市。以下結合筆者參與編制的《萊蕪市城鄉統籌一體化規劃（2008—2030）》②，談談個人的一些見解。

2.規劃反思——現有規劃體系的無奈

2.1 城鄉統籌和區域協調不足，規劃難以協調區域發展

由于城鄉統籌和區域協調不足，存在各級各類規劃銜接不夠、各自為政的現象。目前，城市與建制鎮所編制城市規劃、集鎮與村莊編制的村鎮規劃和各類園區規劃，產生了各個層次規劃相互之間的矛盾，造成城鎮發展規模大、占地多，各項規劃疊加2020年累計城鎮人口136萬人，市域人口172萬人，遠超總體規劃所確定的城鎮人口97.5萬、市域人口150萬的規模。

另外，根據現行的管理體制，規劃部門屬“塊塊”，上級規劃部門對下級規劃部門缺乏指導和監督的手段。造成了各級行政主體之間規劃不銜接、基礎設施不對接、功能不協調的現象，影響了決策的科學性和城市建設的協調性。

2.2 以沒有法律效力的規劃指導建設，不符合城鄉規劃法的要求

部分地方政府存在以概念規劃、未批復的總體規劃及旅游規劃等沒有法律地位的規劃來指導城市建設，不符合城鄉規劃法的要求。

2.3 對脆弱資源保護不重視，農村地區和非建設用地發展考慮不足

現有規劃主要偏重于城市的發展與建設，對水資源、土地資源、礦產資源、生態環境的保護有待進一步加強；另外規劃普遍存在重城輕鄉的問題，割裂了城鄉一體化發展，僅停留在對城鎮的研究上把農村地區僅僅做為城市的背景，對農村地區和非建設用地的發展幾乎沒有涉及，造成規劃既缺少市域規劃的依據，也缺少對村鎮規劃的指導，難以適應城鄉統籌發展的需要。

2.4 對規劃發展政策研究不足，不利于城鄉規劃的實施。

常規的城市規劃偏重于規劃目標、功能定位、用地布局的制定，主要以圖紙作為依據來規范建設活動，以土地使用的分類和功能來對建設項目進行規定，而忽略了規劃實施的措施與實施機制等政策方面的研究。

3.技術路線——科學發展觀指導下的工作方法

3.1 研究思路

在區城協作、城鄉統籌、以人為本、可持續發展的理念指導下，規劃確立了以“以問題目標為導向，以專題研究為支撐，以實施政策為保障”的研究思路。

3.2 規劃基本框架

規劃首先在現狀調研分析的基礎上，對現有規劃進行梳理和整合，尋找出城市發展中存在的問題，在借鑒國內外其他城市發展經驗的基礎上，制定發展目標，提出發展策略，然后展開城鄉人口、用地、產業、空間布局、生態環境保護、基礎設施、社會事業、空間管制等一體化規劃，最后提出規劃發展政策與實施措施。

4.規劃重點——城鄉統籌發展框架的確定

4.1 城鄉人口一體化規劃

規劃根據趨勢外推法、灰色系統GM（1，1）模型法、聯合國法以及經濟增長相關分析法，最終預測2030年市域常住人口由2007年的124.3萬人增至150萬人左右，城鎮人口由2007年的63萬人增至110萬人左右； 2030年全市暫住半年以上人口由2007年的2.5萬人增至10萬人左右，計入城鎮總人口規模；2030年全市總人口將達到160萬人，城鎮總人口120萬人；2030年市域城鎮化水平將由2007年的49.9%增至75%左右。規劃將市域人口在地域上進行分配，實現城鄉人口布局一體化（詳見表1）。

4.2 城鄉用地一體化規劃

規劃根據市域現狀土地使用情況，采用GIS（地理信息系統）、RS（遙感影像判讀）、數學模型等分析預測方法，引用了工程地質、地形地貌、土地利用、礦產和人為影響因素等基本指標（詳見表2），采用基本指標多因子分級加權指數法與特殊指標多因子分級綜合影響系數法，對市域各類用地進行了綜合評定，最終將市域用地劃分為城鎮建設用地、鄉村建設用地、遠景建設用地、旅游度假區用地、生態保護區用地、生態農業保護區用地6大類用地（詳見表3），并對用地進行了適建性評價。

4.3 城鄉產業一體化規劃

根據現狀產業特征，規劃提出產業多元化發展、企業規?；彤a業集群化、經濟國際化和區域一體化三大產業發展戰略，并設定門檻，提出限制發展的產業，實施“飛地經濟”③，形成“五大產業板塊、四大功能區”。

五大產業板塊：旅游度假板塊——整合市域北部山水旅游資源，以雪野旅游區為中心，將其建成中國著名的生態型、復合體驗型的高端商務旅游勝地及東北亞地區知名的休閑度假目的地；姜蒜產業板塊區——依托楊莊、羊里、寨里、大王莊4個鎮的姜蒜特色產業優勢，打造成全國一流的集姜蒜生產、加工、儲運、交易、信息集散及研發基地；現代制造與服務業板塊——依托萊鋼、泰鋼、齊魯鋼鐵物流園等，構建整個萊蕪市的現代制造與服務業基地；生態農業板塊——依托苗山、和莊、辛莊3個鎮的生態農業優勢，發展集生態農業生產、觀光、儲運、交易為一體的生態農業產業板塊；生態旅游板塊——依托蓮花山風景區，整合南部山水景觀、歷史文化資源，形成服務濟南、淄博等周邊城市的風景旅游區。

四大功能區：即萊蕪高新區、萊城工業區、鋼城工業區、雪野旅游區四個省級開發區。

4.4 城鄉空間布局一體化規劃

4.4.1 發展模式——田園城市

根據萊蕪市自然地理特征、資源條件和現狀城鎮發展格局等因素，規劃確定了城鄉統籌、集約發展、網絡集群、田園城市的城鄉空間發展模式。通過整山理水，形成外圍青山環抱、內部綠水穿行的景觀效果。結合生態原則和農田保護要求，最終實現“以綠楔穿插城鎮空間”的城鄉空間形態，使萊蕪形成“綠在城中”、“城在綠間”的“田園城市”風光。

4.4.2 空間布局——構建網絡型城鎮群

規劃采用積極的“網絡型城鎮群”空間發展策略，形成“城區——中心鎮——一般鎮——中心村——基層村”的五級城鎮體系，構筑“一城十鎮多點”的城鄉空間布局結構、“一主四副” 城鎮發展軸的網絡型城鎮群；實現開放式組團布局和有機結構網絡。其要點是：

中心城——優化拓展、組合城市

隨著萊蕪市城市空間的拓展，參照用地適建性評價、現狀建設特點，其總體形態將通過跳躍式和內涵式兩種發展模式予以不斷調整完善，即不僅表現為城市外圍用地的跳躍式發展，也表現為城市內部的舊城改造和更新。根據現有的格局以及城市拓展空間的選擇，萊蕪市城市空間發展模式應從從主輔城區走向組合城市，通過有側重的“組團”建設、綠色開敞空間的分割，形成掛靠在高速公路、軌道交通、城市主干路之上的、結構舒展的三個組合城區。因此從城市空間上來看，萊蕪市城市空間結構上將是“組合城市”。

建制鎮——理線聚點、聯組成軸

理線聚點：整理城鎮沿過境交通軸“兩層皮”式蔓延的線性空間形態，通過建設“掛靠式”城鎮路網、形成城鎮的“內斂收縮型”聚點。

聯組成軸：一是根據區域經濟、社會、產業發展特征，形成東部、西部、北部三個城鎮組群，每個組群內部形成密切的產業分工和協作，并在城市生活設施方面達成共享；二是從城鎮空間分布來看，現狀主要城鎮大致沿交通線分布，結合地理環境、城鎮發展條件，在兼顧城鎮分布的前提下，規劃市域內城鎮依托交通干線，形成組群與點軸相結合發展的模式。

村莊——分區對策、集約整合

萊蕪市城市規劃區內現有1072個村莊，大部分呈散點建設，土地使用不夠集約，難以形成聚集經濟和規模建設，規劃通過合村并點進行集約整合發展，適當改變傳統的農村居民點用地布局模式，由分散走向集中。并且根據現狀村莊的分布特點，提出相應對策，將現狀村莊按城區/鎮區村、平原村莊、山區村莊、景區村莊四類，根據各自特點提出相對應的的策略進行合村并點規劃。

4.5 城鄉生態環境保護一體化規劃

規劃通過生態承載力分析——“生態足跡”方法，對現狀生態環境進行評價，并以此為依據制定出相應的生態環境保護和恢復方案。將城鄉景觀生態安全格局劃分為4類生態控制區，建立建全生態景觀安全格局，在宏觀上形成萊蕪市的基本生態框架，至2030年全市森林覆蓋率達40%以上，建成區綠地率達到30%，人均公共綠地面積大于15m2。提出不同的環境保護要求，明確區域共同承擔的生態環境職責，維護生態環境完整的系統性和良性的循環，為可持續的發展提供條件。

4.6 城鄉基礎設施與公共服務設施一體化規劃

規劃統籌考慮城鄉重大基礎設施和社會服務設施的布局和建設，將基礎設施與公共服務設施延伸到鄉村，以求充分發揮城市對農村、工業對農業的反哺作用，形成城鄉互動機制，加快農村社會發展，實現城鄉互惠互利、功能互補、共同發展。

結合萊蕪市目前的道路發展狀況，規劃 “環形+放射+方格網”的內部交通網絡，至2030年，規劃形成“兩環六射”、“五橫五縱”完整、快捷的內部交通網絡，連接城鎮和鄉村，保證城鄉生產和生活活動聯系的密切性，大大縮減生產要素和商品在城鄉之間的流動時間和費用，給城鄉居民遠距離就業以及鄉村居民生活消費行為帶來便利。

規劃明確了市域范圍內的區域性基礎設施以及市域內的電力、給水、排水等重大基礎設施的布局，根據當前行政體制的實際情況，規劃城鎮在各自服務分區的基礎上，提出了基礎設施互連互通的原則，平時滿足各自轄區的需要，但在發生緊急情況時，應能夠相互支援；規劃鄉村給水、排水、燃氣等設施可根據自身特點靈活設置。

針對當前行政體制分割所造成的社會服務設施重復建設或短缺的問題，規劃提出了分類配置、合理利用的規劃原則，將社會公共服務設施劃分為三類：①集中建設型，指行政辦公中心、科技研發中心、商業金融中心等，主要在中心城區進行配建；②基本普及型，指保障城鄉發展和正常運行所必須具備的社會服務性設施，包括商業服務、教育、衛生、文化、體育及社會保障與救助設施等，要求按照規定的標準在各城鎮、鄉村進行配置；③特色休閑型，指能夠結合地方特色、具有良好經濟效益的文體設施，包括水上運動中心、旅游度假中心等，主要在旅游度假區等高品質地區內設置。

4.7 城鄉空間管制一體化規劃

空間管制規劃是城鄉統籌一體化規劃在管理控制層面的落實，通過明確的發展指引、強制性規定為各級政府的空間管理提供依據。

根據萊蕪市城鄉統籌一體化規劃，建立分類、分區、分級的空間管制模式。將全市空間劃分為城鎮發展區、鄉村及農業發展區、旅游度假區和郊野綠地4種用地類型，并對各種用地類型制定不同的土地使用政策和策略；針對規劃7個功能分區，分別確定產業發展引導、城鎮發展指引和生態控制重點。

5.結語

市域城鄉統籌一體化規劃是一個新的規劃類型，屬于探索性的規劃。它的出現順應了時代發展的需要，未來市域城鄉統籌一體化規劃應具有與市域城鎮體系規劃同樣的法定地位。市城城鄉統籌一體化規劃打破了行政區劃的界線和行業部門的分割，實現了“規劃一張圖、城鄉全覆蓋”，它的內容更注重城鄉統籌和區域統籌、城鄉區域公共產品的提供和規劃實施政策的研究。

注 釋

①萊蕪市位于山東省中部，泰山東麓，現轄2個區、4個街道辦事處、14個鎮、1個鄉，總面積2246.21平方公里。市域總人口126.8萬人，其中城鎮人口63.3萬人。區內北、南、東三面環山，中、西部為開闊的河谷平原，構成向西傾斜的萊蕪盆地?！褒R靈公滅萊，萊人播流于此谷，邑落荒蕪，故名”，萊蕪市歷史悠久，有獨具特色的礦冶文化和資源豐厚的歷史人文，歷史上著名的長勺之戰發生于此。

②類似于其它省市的《城鄉統籌總體規劃》。

③飛地經濟：萊蕪市依托濟青南線的四個出口，規劃建設四個功能區，引導不適宜發展工業的鄉鎮特別是山區鄉鎮到“飛地”——四大功能區內安置項目，通過稅收政策，合理調整項目引建方和落戶方利益關系。

參考文獻

[1] 萊蕪市城鄉統籌一體化規劃（2008-2030）

[2] 陽尹強.沖突與協調—基于政府事權的城市總體規劃體制改革思路.城市規劃，2004.10

[3] 柳意云、閏小培.轉型期城市總體規劃的思考.城市規劃，2004.11

[4] 李建飛、陳瑋、銳意進取，規劃創新—海南城鄉總體規劃的戰略思考.城市規劃，2007.3

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【文章編號】1627-6868（2017）05-0063-06

【作者簡介】王偉，萊蕪市規劃局，副科長。邵光平，山東省城鄉規劃設計研究院規劃一所所長，高級工程師，注冊城市規劃師。