建立健全新建本科院校權力運行制約和監督體系研究

牟偉明

摘 要 權力是一定組織或機構依法所具有的支配力量。新建本科院校作為向應用型轉變的地方本科高校主體，隨著高等教育規模的擴大和政府投入的增加，新建本科院校的權力運行制約和監督機制面臨著新的問題。文章通過重構校級和二級學院（系部）層面的權力運行體系，平衡權力之間的運行，完善權力運行制約和監督體系，來進一步改進和完善黨委領導下的校長負責制這一具有中國特色的高校管理體制，使得新建本科院校建立起較為完善的現代大學治理結構，真正成為治理結構完善、權力陽光運行、學校清明的高等教育的典范。

關鍵詞 新建本科院校 行政權力 學術權力 治理結構

新建本科院校是在高等教育大眾化背景、大規模擴招的形勢下形成的。一般意義上的新建本科院校，通常是指1999年國務院科教領導小組決定高等學校大規模擴招開始，由辦學歷史較長、辦學基礎較好的?？圃盒Ｉ窕蛴蓭姿瑢哟螌W校合并升格而成的普通高等院校。截至2015年4月的統計數據，我國共新建本科院校408所，其中公辦院校268所、民辦院校140所，占普通本科院校的34.3%。新建的概念除了體現在時間上以外，還體現在身份上，根據共建、調整、合作、合并的建校方針，新建本科院校大多由職業大學、成人高校、原高等?？茖W校甚至中專合并或升格而來。這些新建本科院校已經成為應用型地方本科高校的主體力量。隨著高等教育規模的擴大和政府投入的增加，新建本科院校在招生錄取、財務管理、人事任免、基建修繕、科研經費分配與運用等方面的權力與升格前相比都發生了很大的變化，新建本科院校權力運行制約和監督面臨著新的情況，高校中利用權力謀取私利的腐敗案件屢禁不止。據不完全統計，黨的十八大以來，僅中央紀委監察部網站“紀律審查”欄目公布的高校腐敗案件就達到50多起，其中有一部分案件就發生在新建本科院校中，從基建到招生，從科研到學術，腐敗均有滲透，權力腐敗現象的根源主要來自失衡的權力運行和薄弱的監督機制。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才會休止?！?/p>

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。原教育部袁貴仁部長在2014年全國教育工作會議上講：實現國家現代化，教育要率先現代化。實現教育現代化，教育治理要率先現代化。因此有必要深入探討制約和監督新建本科院校權力運行的理論、途徑和方法，規范權力運行，改善違法違紀現象滋生的土壤，把權力關進制度的籠子里，切實提高高校制度建設的質量和執行力，促進新建本科高?？茖W有序發展。

1 高校權力的結構及其運行體系架構

近年來，隨著高等教育管理體制改革不斷深化，學術界對我國高等院校內部權力運行的機制也進行了深入的探討和反思，取得一系列的研究成果，其中以睦依凡、張德祥、潘懋云等為代表的眾多研究人員認為，高等院校作為具有學術性特征的社會組織機構，既有一般社會組織的結構特點，又有學術性研究機構的特殊性，機構中同時存在著行政權力和學術權力。行政權力的作用是有效處理日益繁雜的內部事務，維系和保障大學組織目標的實現。學術權力是由大學教學和科研的特點所決定的，學術權力是高等學校根本屬性的必然要求。

《中華人民共和國高等教育法》于1998年通過并實施，該法以法律的形式明確規定“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”。至此，黨委領導下的校長負責制作為具有中國特色的高校權力運行機制得以確立。逐漸形成了政治權力、行政權力和學術權力三種權力的整體，主導著高校的決策和運行。此外還有高等院校的民主監督管理權力，即教職工代表大會，廣泛存在在高校的民主管理工作中，因此我國的高等院校就逐漸形成了四元權力結構的模式，即以黨委為核心的政治權力、以校長為首的行政權力，以教授為主導的學術權力和以教代會為基礎的民主管理權力，這四種權力相互聯系、相互制約，形成了具有中國特色的黨委領導下的校長負責制的高校領導體制，其一般實行直線職能型內部組織架構，如圖1所示。

其中黨委處于高校內部組織結構的核心位置，統領全校工作，《高等教育法》第39條規定“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權”，《高等教育法》的這一規定，確立了黨委在高校工作中的領導核心地位?！陡叩冉逃ā返?0條規定“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”，校長在黨委的領導下，負責各行政部門、各專門委員會、學部（二級學院）的工作。學術權力作為大學特殊力量，是探索和傳授真理知識過程中的特定產物，“學者的活動必須只服從真理的標準，而不受任何外界壓力”，學術研究是高校的靈魂，是大學教育內在邏輯的客觀要求，高校的學術權力通過各專門委員會來實施，各專門委員會在黨委和校長的共同領導下工作，包括學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、職稱評定委員會等?！陡叩冉逃ā返?1條規定“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”。

2 新建本科院校權力運行的現狀及存在的問題

新建本科院校實行的也是黨委領導下的校長負責制。黨委領導下的校長負責制，是符合我國國情和高校性質、根本任務與管理特色的有效工作體制和運行體系，在高等院校的改革和發展過程中發揮著越來越重要的作用。

2.1 管理體制不健全，權力分權制衡不夠科學、合理

我國的高等院校作為國家事業單位，是國家行政體系在高等教育系統的延伸，高等院校具有一定行政級別，其所設崗位也都有相應的行政級別。新建本科高校校（院）長、書記人選是由省委、市委或主管部門直接任命，二級學院的院長均由校黨委決定、校（院）長任命，并對校（院）長負責，形成了以行政權力為中心的科層管理模式，這也是這些新建本科院校升格前在?？茖哟螘r一貫采用的管理模式，有很深的歷史根基，這樣的結果是校內官本位思想盛行，行政權力和學術權力混在一起，或者學術權力成為行政權力的附庸、弱化，致使權力過度集中在部分人、部門或崗位上，造成在決策時領導權力不均衡，權力缺乏必要的分解制衡，特別是在校園建設項目的招投標、招生錄取、人事任免、科研經費的分配和使用、設備物資的采購和處置等方面很容易出現權力制約的缺失或弱化，出現權力監督的“真空地帶”，成為新建本科高校腐敗的重地。

2.2 制約和監督機制的缺位，權力運行不夠公開、透明

目前我國新建本科高校權力運行的監督主要來自上級教育主管部門、上級紀委，本校紀檢監察部門和群團組織以及師生員工，在實際工作中，這些監督存在著缺位現象，主要表現在：

（1）上級監督流于表面，疏于監督。上級教育主管部門、上級紀委對新建本科高校的制約和監督一般通過下發紅頭文件、召開各類會議、接待或約見學校領導干部以及報送的各種黨風廉政建設相關統計數據等形式來開展，投入的力量相對不足。

（2）同級監督太軟。新建本科高校內部的專門監督管理部門，如紀檢監察部門和審計部門等，由于隸屬于學校機構系統，其獨立性和自主性缺乏，對校級和同級的監督顯得疲軟無力。

（3）下級監督太難。因新建本科高校長期實行行政權力模式，沒有形成強有力的學術權力和師生員工積極參與權力監督的氛圍，盡管學校出臺了校務信息公開等相關制度，但公開內容過于粗略、單一，使得民主監督僅僅停留在制度層面。

2.3 制約和監督制度執行力不夠，運行監督不到位

習近平總書記指出“堅持權為民用，按規則、按制度行使權力，把權力關進制度的籠子里，任何時候都不搞特權，不以權謀私”。 新建本科高校在權力運行方面也制定了許多統一的或特定的制度，這些制度的制定和執行有利于保障權力運行的程序化和規范化，然而在實際執行過程中，仍會出現隨意性增大，不按章辦事，甚至違規操作，存在“有章不循，有制不遵”的現象。制度建設的系統性嚴密性不夠也會導致腐敗案件的發生，所以權力運行到哪里，相應的制度建設也應覆蓋到哪里。

3 加強和改進高校權力運行制約、監督的措施與對策

任何權力都必須加以適當的制約和監督，離開了制約和監督的權力必然將走向腐敗，因此加強和改進高校權力運行監管是加強新建本科高校建設的必然要求。

3.1 深化內部管理體制改革，構建合理的權力制約架構，實現依法治校

3.1.1 構建制衡的校級層面的權力運行架構

堅持和完善黨委領導下的校長負責制，新建本科院校要以貫徹落實《高等學校章程制定暫行辦法》為契機，最大化章程在完善大學內部治理結構中的統領作用，構建現代大學制度，充分發揮黨委的政治核心作用，正確處理權力的集中、分解和監督，形成既相互制約又相互監督的合理的權力架構以及內部各個組織機構的權屬范圍，同時建立各權力主體的自我約束機制，建立對“一把手”權力使用的約束機制，以權力制約權力，有效限制領導干部在重要問題上的獨自決策或目的性集體錯誤決策，有效保障重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金使用（簡稱“三重一大”）等重要問題實現集體科學決策機制，保持各種權力主體的均衡（見圖2）。

其中黨委領導是政治權力的核心，統領思想政治領導權、重大問題、重大事項決策權、重大決議執行情況監督權。校長作為行政領導，獨立負責行使行政管理職權，通過完善校長辦公會議制度，優化決策程序，確保行政管理組織系統的執行效率。以學術委員會為核心的學術權力體系，實現教授治學，形成學術權力對行政權力的參與和監督。學校教代會、二級單位教代會以及群團組織作為民主管理權力對政治權力有知情權，對行政權力起著監督的作用。四者之間相互聯系，相互制約，形成較為完整的權力制衡構架。

3.1.2 強化基層（二級學院、系）的權力運行機制的治理

在高校黨委、行政依法治校體系框架下，基層單位落實是重點。新建本科院校一般都實現校、院（系）兩級管理，加強基層單位組織和領導，在二級學院（系）層次構建參與型的治理模式（見圖3）。

即在二級學院（系）實行黨政共同管理，共同負責，教授委員會、二級單位教代會參與決策，師生員工共同監督的運行模式。二級學院（系）可設立院務委員會，院務委員會由分黨委書記、院長、系部主任、教師代表組成，依照制定的院務委員會議事制度，凡是二級學院（系）的重大事項必須經過院務委員會的討論、批準，或提交二級教代會通過。行政機構在職責范圍內行使行政權力，院長定期向院務委員會遞交工作報告，并且接受院務委員會的審議。教授委員會參與二級學院（系）的學術管理，可作為二級學院（系）領導的參謀咨詢機構，發揮學術權力的作用，實現“教授治學” 、“教授治院”。學院全體師生員工可以對二級學院、系部領導進行全方位民主監督。

3.2 建立和完善以學術委員會為核心的學術權力體系

在新建本科院校升格前，學校內的學術權力是比較弱，升格為本科院校后，學術權力已經逐漸得到提升，但與行政權力相比還是非常弱的，因此在新建本科院校首先要正確處理行政權力與學術權力的關系，樹立行政權力服務學術權力的理念，尊重知識，尊重人才，尊重學術權力，盡可能為學校教師行使學術權力創造環境和空間，切實維護學術自由權力。其次，按照教育部頒布的《高等學校學術委員會規程》，制定大學學術委員會章程，規范學術委員會、教學委員會以及專業委員會主席和委員組成制度，減少行政領導兼任委員會的主席、主任的任職，回歸學術權力本質，“只有將學術問題的決策權回歸學術機構，切實履行其職能，學術權力提升才能得到保障”。最后要充分發揮校務委員會、學術委員會、教學委員會、專業委員會等學術組織在高校管理、決策中的重要作用，對涉及學校發展、改革、人才培養等方面的重要事項提交相關委員會進行討論、協商。

3.3 建立健全權力運行制度體系建設，提高新建本科院校的治理能力

高校管理工作中的制度包括學?！叭匾淮蟆弊h事制度、干部人事管理制度、財務管理制度、基建和維修項目管理制度、物資設備采購管理制度、招生工作管理制度等，這些制度組成了一個較為完整的制度體系，這些制度和體系能否落實到位、能否在實際工作中發揮整體作用將決定著權力運行監督的質量，正如夸美紐斯所說：制度是學校一切工作的“靈魂”，“哪里制度穩定，那里便一切穩定，哪里制度動搖，那里便一切動搖，哪里制度松垮，那里便一切松垮和陷入混亂”。在新建本科院校中，我們要使領導干部了解制度、崇尚制度、敬畏制度、維護制度，建立制度執行責任制和問責制，因此在實踐中要根據學校工作發展變化及時修訂和完善制度，確保制度體系的系統性、完整性和有效性。

3.4 強化黨政干部的理想信念和廉潔奉公的教育，大力倡導校園廉政文化建設和宣傳

首先以習近平總書記系列重要講話精神，特別是習近平同志在十八屆中央紀委五次全會上重要講話為指導，以“三嚴三實”專題教育活動、“兩學一做”為契機，以新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨廉潔自律準則》為準繩，貫徹落實《中國共產黨問責條例》，加強對領導干部思想教育，加強黨性修養，使新建本科院校各級黨政干部牢固樹立正確的權力觀。其次搞好校園廉政文化建設，充分利用學校紀檢委網站，開展正反兩方面典型案例的教育學習，通過校園廉政文化周、廉政文化論壇以及最佳黨日活動等形式，動員黨員、干部和師生員工參與到廉政文化建設中，形成“以廉為榮，以貪為恥”的良好氛圍。

3.5 堅持多措并舉，形成權力運行的監督合力機制

監督是一個系統工程，任何一種監督力量作用的發揮都離不開其他監督力量的協助配合。因此新建本科院校要積極整合資源，注重多方面的結合，構建全方位、網絡化、立體化的監督機制。

（1）注重上級、同級與下級監督相結合。一方面強化學校教育行政管理部門和上級紀委監察部門的監管，實踐證明，監管主體的層級比被監管主體高，則監管實效就強。另一方面，鑒于目前高校紀委實行的是上級紀委和同級黨委雙重領導體制，紀委對黨委、行政的監督可以通過參與、表決學?！叭匾淮蟆钡臅h和重要工作會議，通過監督事來實現監督人。下級的監督主要是發揮工會、團委、工代會、民主黨派等群團組織的民主監督作用，由此形成以上級監管為主，同級監督為輔，下級監督為補的三位一體的監督體系。

（2）注重專門監督與民主管理監督相結合。一方面明確“一崗雙責”，同時實施“層級監督”和“雙重監督”。 “層級監督”即一級管一級，一級負責一級，“雙重監督”即業務主管部門監督與紀檢、監察再監督相結合，充分發揮學校紀檢監察部門等專門監督職能部門的作用，另一方面要完善教代會這一高校重要民主管理制度，落實校務信息公開制度，堅持權利運行的公開化，增強社會公眾、師生員工對公共權力行使的知情權，發揮互聯網等現代科技手段的監督作用，擴大教代會民主監督權，形成監督合力，從而實現黨的監督、行政監督、群眾監督三位一體的有機結合。

（3）內部審計和外部審計相結合。新建本科院校因為辦學規模擴大和發展的需要，會有大量的基建工程和大宗物資、設備的采購，對這些事項的監督需要發揮審計這一專業監督機構的作用。學校內設的審計機構屬內部審計，政府審計屬于外部審計。建立內部審計與外部審計相互協調機制，并進行合理分工，學校內部審計可偏重于基建工程項目、財務收支審計、領導干部經濟責任審計及內部控制制度審計，政府審計則重點放在教育資源配置管理和控制使用上，特別是財政資金的規范使用上，通過內部審計與外部審計的結合與銜接，擴大審計覆蓋面，減少重復審計，提高審計工作效率，發揮審計的重要監管作用。無數事實證明，加強審計工作是發現腐敗案件線索的有效途徑。

4 結語

完善新建本科院校的大學治理結構，建立現代大學制度，構建合理的權力架構，通過政治權力、行政權力、學術權力和民主管理權力四者合理制衡權力關系，加強新建本科院校制度體系建設，發揮權力運行制約和監督的合力，這是一項長期的系統工程，也是堅持和完善黨委領導下的校長負責制管理體制的要求，在當前高等教育快速發展，新建本科院校深化改革時期，我們必須以十八大精神和習近平總書記的系列重要講話精神為指導，按照“三嚴三實”專題教育的要求，堅持“育人為本，質量立校，特色強校，和諧興?！钡霓k學理念，建立和完善具有新建本科院校特色的權力運行制約和監督體系，為學校人才培養和科學研究工作做好保駕護航，為辦好讓人民滿意的教育而不懈努力。

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