政府食品安全監管能力研究——以昆山市為例

陳偉+錢晨

摘 要：隨著中國經濟不斷的發展，食品安全事故也不斷出現，從而食品安全也成為人們關注的焦點，我國政府的食品安全監管能力面臨著嚴峻的挑戰。雖然導致悲劇發生的因素很多，但筆者認為政府監管體制方面存在的缺陷是一大關鍵因素。本文以昆山市食品安全監管模式為例，通過對昆山市食品安全監管模式的現狀分析，對當前體制存在的問題及其原因進行詳細的剖析，并提出相應的改進措施，以用來完善我國政府的食品安全監管體制。

關鍵詞：食品安全；政府監管；監管體制

一、引言

提高、保障健康水平是現代經濟發展的必然趨勢，而食品安全則是保護人類生命健康，提高人類生活質量的基礎。隨著我國經濟的發展和人們生活水平的提高，公眾對食品的消費需求從單一的追求數量增長轉向更加注重食品的質量和安全。但從現實來看，我國食品安全監管仍然存在需要改善的"四大問題"：農產品源頭污染；食品流通經營的不規范；食品安全事故常常響起警鐘；食品生產加工的假冒偽劣問題突出。尤其是近幾年，全國各地食品安全問題警報頻頻。特別是"2008年毒奶粉事件"與 "2017年天津獨流鎮造假調料事件"的曝光，讓國內民眾一片嘩然，"舌尖上的威脅"已經迫在眉睫。消費者遭遇的食品安全事件已經難以一一列舉，從"毒豆芽"到"注水豬肉"，從"毒奶粉"到"假調料"食品安全問題正在慢慢的演變為中國人的恐慌。大眾也強烈要求政府進一步加強食品安全工作能力，提高食品安全監管水平。因此，怎樣提高政府對食品安全監管的有效性就成為了一個十分重要的公共管理課題。這一課題的研究是食品安全監管迫切且積極的需求。

本文以昆山市食品安全監管模式為例，通過對昆山市食品監管制度的現狀分析，對當前體制內存在的一些問題及其原因進行詳細的剖析，并提出相應的改進措施，以期為完善我國食品安全政府監管體制提供參考。

二、昆山市食品安全監管的現狀

根據由江蘇省委、蘇州市市委與昆山市市政府聯合簽訂的《昆山市食品安全整頓工作實施方案》，政府組織成立食品安全工作整頓委員會，本市的食品安全監督管理和具體改善措施皆由該委員會統一領導和管理，承擔起對本市食品安全工作治理的重任；食品安全監管的制度為行政領導負責工作制，昆山市市政府任命兩位分管食品安全的副市長為委員會直接管理人員，擔當本市食品安全第一責任人；擔任副委員會會長的是食品安監局局長，將作為食品安全工作的主要管理人員和主要負責人。由昆山市發展和改革委員會、食品安全局、鹽務局、工商局、人力資源與社會保障局、財政局、衛生局、與各區各街道辦事處等部門領導組成領導小組處理相關事宜。辦公室將安排在昆山市市政府大樓。由于昆山食品安全局與鹽務局等各職能部門都有的相應的職責和業務職能，昆山市劃分了具體的食品安全監管責任與主要領導單位，并采取分區分類分片的工作形式。其中，昆山市食品安監局領頭參與食品安全工作的綜合協調工作；主要工作單位則由工商局、人力資源與社會保障局、財政局、衛生局組成；其他部門例如公安局、綜合執法局、安監局、財政局等部門在適當時機給予相應的配合和幫助。

由上級直轄領導單位（例如蘇州市市委、江蘇省省委）發布相關食品安全整治精神從而進行專項整治是昆山市食品安全監管、整治的主要監管模式。由上級領導單位安排的監管整治工作一般是由職能對口的部門來牽頭完成，比如"克倫特羅（俗稱瘦肉精）查處"就通過動物衛生監督局領頭進行專項整治的；但是上級領導政府開展的食品安全整治工作一般采取食品安全監督局負責、各個相關部門聯合執行的方式開展，如"中秋節食品專項檢查工作"的進行。昆山市在食品安全方面的監管比較傾向于農業、養殖業與市場消費，這是因為關于食品安全方面的生產經營活動在這方面相對活躍。所以在日常的監管活動中，一般是以這幾個方面相應的職能部門為主

。

三、關于昆山市食品安全監管中存在的主要問題

（一）配套支持體系與執法需求差別較大

近年來食品安全問題層出不窮，政府開展各種專項整治工作能力也在不斷強化，食品安全監管工作的開展自然需要大筆的財政支持以及新一代的監管設備與科學的檢測技術，而且，更是迫切的需要相關監管執法隊伍的素質提升。昆山市市政府即便對食品安全的愈來愈關注，但是監管所需的人員和設備數量相當多，目前的的人、物配置完全跟不上。例如"瘦肉精專項整治"：2011年3月在河南雙匯曝光的"瘦肉精"事件，5月起，昆山市開展為期一年相應整治工作在轄區范圍內由動物衛生監督所具體落實。根據上級部門的部署，動物衛生監督所全面開展對昆山市范圍內養殖50頭以上中小養豬場及重達60公斤以上生豬"瘦肉精"排查工作，排查養殖場的數量極多，這是一項艱巨的任務，對于其損耗的行政資源是難以想象和預估的。

（二）食品安全監管無縫隙銜接尚未實現

政府監管食品安全的最優計劃為從養殖生產，加工運輸，一直到食品消費的全程無縫銜接化管理。然而昆山市的實際情況卻相差甚遠。關于豬肉的在市場上的生產和流通監管問題，昆山市就有幾個監查點，如獸藥生產經營企業是由昆山市社會事業局負責監管；生豬私自屠宰一般是在昆山市沒有在冊的屠宰場進行的，政府監管機關將會組織各個部門聯合行動，定期或者不定期的對這樣的違法行為進行嚴格的查處，可是因為各種原因，這種違法屠宰場在昆山還是少量存在的；關于市場方面的把關問題則是由昆山市工商分局負責的，在執法的過程中對市場上的攤位進行突擊調查，發現無照經營、超范圍經營的經營者予以處罰，對過期霉變、病死病害及注水豬肉進行集中銷毀。特別是在重大活動或節假日前夕，更得對其進行嚴密的監控；昆山市肉制品加工產業的生產原料監管是由衛生局與動物衛生局所一起協同管理的。肉制品加工產業原料肉必須出具相應的檢驗合格報告及有效動物檢疫合格證，對不能出具的企業依法實施處罰，一旦發現問題原料肉應當立即沒受、在集中作無害化處理即可；對餐飲消費企業的管理更是涉及到了多家職能部門。

綜上所訴，昆山市的豬肉監管環節任存在許多問題，尚未實現無縫隙連接。例如非法經營的企業、無生產經營許可證的小作坊，養豬場、大閘蟹生產經營企業都屬于監管的漏洞之處；與此同時每一個監管的方面也無法做到十全十美毫無漏洞，例如從上一個市場查處問題豬苗和豬肉有被轉入下一個市場，又比如聯合執法也沒辦法徹底杜絕私屠濫宰。這些監管上的空隙就會給不法分子提供了做壞事可能性。

（三）聯合執法存在的問題

各個部門之間的職能特點和專業特長不同，所以部門間相互合作聯合執法可以在專業上互補、也可以增加打擊強度等，這些優勢使之成為昆山市食品安全監管的重要形式?，F實的工作中，常遇見些涉及多領域的情況且單個部門無力獨立進行監管整治工作，比如以下例子：私屠濫宰監管、打擊地溝油、節日食品安全問題排查等。但是多部門合作雖然在一定程度上提高了效率，在部門間工作中也會有些許摩擦。比如存在處罰權限不清、聯合執法無法常態化、部門間的推諉塞責或利益爭奪等問題。

四、完善監管體制的對策

（一）創新監管觀念

首先，針對如今政府監管普遍采用專項整治的手段即"重打擊"的觀念偏差，應該樹立預防為主，懲戒相結合的主張。因為這樣才能從源頭上解決問題。從制定科學的日常監管體系入手，逐步的完善配套設施，預防食品安全問題的出現。調動各個監管職能部門的積極性，能在所規定的職能范圍內主動的進行日常的監管。合理的運用各種方式降低管理成本，在食品安全事件發生前進行預防，在事件發生之中進行積極的控制、調查。

其次，現如今食品安全監管領域有著許多不小的問題，即為沒有樹立統一協調的觀念。在食品安全領域，很多部門存在著職能不清晰，重復管理，管理模塊分立或者是管理模塊重合的問題，這些問題的出現不僅僅是讓現有的政府監管資源有著極大的浪費，同時職能不清晰會導致該有人監管的領域無人監管，模塊的重疊會導致該監管的兩個或者幾個部門互相扯皮推諉，讓其監管失效。所以，需要通過對觀念的統一，從而能讓各個部門對其職能邊界的確定和各種監管工作的銜接，提供一個有效率的大型工作平臺，進而讓政府資源得到有效的運用。充分協調農業、質檢、食藥、工商等各部門的監管統一，從而擁有對食品安全有效的監管。

最后，要做到各種食品安全信息公開，政府的各個政策應該在第一時間公開，讓群眾了解政府作為，了解相關政策，從而獲得群眾的支持，積極的開拓各種舉報渠道，做到有舉必應，有案必查。

（二）完善保障體制，創新運行機制

要實現食品安全監管環節各個環節的無疏漏的連接，使其資源有效的利用、各個監管部門的各方面無暇合作，必須完善現有的合作體制，緩慢的改革各個職能部門的運行體制。

從宏觀角度上來看，中央設定的食品安全委員會具有全面指導和調配相關監督管理機構的職能，其所承當的責任相當重要。從中觀方面來看，組織框架大多較為分散，由食品藥品監督聯席會議進行綜合調配，職能范圍方面相對于來說比較小。從微觀角度來分析，相應的監管權力應該應該集中在幾個部門上，從而改善現在基層監管部門權力散化，職能不清的現狀。另外，我們可以借鑒國外食品安全監管的形式，讓環境保護、管理機構涉及到食品安全監管方面，使食品安全監管得以在源頭上進行。

其次，監管范圍大、監管時間跨度長、專業化強、環節眾多等是食品安全監管的特點，因此需要各個監管部門擁有長期合作的關系。構建起監管職能部門之間的信任將，食品安全監管中的責任、權益、成本等，以監管部門公認的最為公正、公平的方式進行配置。建立暢通、正式的溝通制度，使其綜合協調部門具有實用性。

最后，明確和落實監管責任，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》指出，行政機關的權力和責任應當統一，做到"有權必有責，用權受監督，侵權要賠償"。構建責任政府，必須建立健全法律責任制度和責任追究機制，將每一項責任落實到具體人員。例如，監管人員在日常的監管活動中，需要詳細的記錄監管時間，執法過程，都應該有詳細的規定，并且如果在監管過程中有相應的無作為、失職等行為，也有相應的懲戒措施用來監督監管的有效實施。所以，應該有相應的法律規范，將食品安全監管的責任深刻貫徹落實到每一個部門管理人員、執法人員中。

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作者簡介：

陳偉（1979.11--），男，漢族，浙江杭州人，講師，吉林大學社會學博士，主要從事社會組織研究。