公民有序參與政府決策的理論與現實

萬玲

摘 要：當前，在公民參與政府決策越來越普遍的情況下，如何促成公民理性有序地參與政府決策已成為學界關注的焦點。本文從“有序”的內涵入手，通過對公民有序參與的理論與現實狀態進行對比、觀察與分析，有針對性地提出了促進公民有序參與政府決策的建議，以期為促進政府決策科學化提供參考。

關 鍵 詞：公眾；有序參與；政府決策

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）06-0016-08

黨的十八大報告明確指出：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正?！秉h的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是明確地把公民參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?？梢?，積極的公民參與已成為當前政府決策過程中不可缺失的內容。然而，現實中政府的一些重大決策項目，由于決策者與目標群體之間存在意見分歧，導致決策沖突越來越多，體制外參與也越來越普遍，進而使得社會失序程度和社會治理成本不斷增加。因此，如何將公民有序參與納入到政府決策過程以助推政府決策的科學化、民主化就成為新時期公共管理研究的一項重要課題。

一、公民有序參與的內涵與特征

在我國，“有序”這一概念最早是在黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中被提出來的，在黨的十六大、十七大、十八大報告和文件當中也均有相關內容。但對何謂“有序”卻并未作出明確的說明。

從字面上看，有序的“序”很顯然指的就是秩序，而對秩序最直觀的理解就是“有條理、不混亂的情況”。[1]也即意味著物質的系統結構或運動是確定的、有規則的。英國社會學家科恩認為，秩序應包含五項內容：⑴秩序與社會生活中存在一定的限制、禁止、控制有關；⑵它表明在生活中存在著一種相互性，每個人的行為不是偶然的和雜亂的，而是相互回答或補充他人行為的；⑶它在社會生活中捕捉預言的因素和重復的因素，人們只有在他們知道彼此期待的情況下，才能在社會上進行活動；⑷它能夠表示社會生活各組成部分的某種一致性和不矛盾性；⑸它表示社會生活的某種穩定性，即在某種程度上長期保持它的形式?！盵2]

從這個意義上理解，有序參與無疑應包含以下內涵：一是約束性。即有序參與必然是有限制的、在一定框架內的適度參與。二是交互性。即有序參與必然是建立在參與主體之間的雙向溝通和回應之基礎上的。任何單一向度的參與都無法達成有序的狀態。三是可控性。即有序參與必然是以信息的充分流動為前提的，參與主體能在信息等量的基礎上對參與效果進行預判和分析，并對參與過程進行調整和控制。四是差異性。即有序參與必然是在承認主體矛盾和差異基礎上的參與。五是穩定性。即有序參與的結果必然是為了實現利益的均衡和社會的和諧?？梢?，公民有序參與對參與的主體、規則和結果均提出了更高的要求，與單純的公民參與相比，前者融入了更多依法、理性、自主、適度、有效的理念。而且在參與方式上也與后者不同，其更強調法制化、科學化和制度化，對最終成效的追求也更加明顯和確定。從應然的角度來看，公民有序參與政府決策無疑應呈現出如下特征：

一是公民有序參與政府決策應是充滿理性的。所謂理性，一方面是指公民在參與地方政府決策時“能夠清醒地、自主地根據自己的價值取向做出明智的選擇，而不是受外界一時的鼓噪與宣傳改變自己的主張與立場”。[3]也就是說，公民有序參與政府決策的主體應具備一定的能力和資格，即具有參與的激情和自主性，能夠就自身的訴求與政府進行協商和溝通。因為，缺乏理性的公民參與往往會導致狂熱、騷亂等非理性行為發生或引發突發事件。另一方面，理性是指政府對公民參與政府決策的態度和行為也是合理的、科學的。政府既能正確認識公民參與政府決策的功能，又能把握好公民參與政府決策的度，并對公民參與政府決策的整個過程進行積極引導，以確保公民參與政府決策能夠進入有序的軌道，進而實現共同的利益目標。

二是公民有序參與政府決策應是充滿信任的。公民參與政府決策是建立在政府與公民的良性互動之基礎上的，如若缺乏起碼的信任，則會失去各方對話的基礎，參與也會變得無效。而這種信任不僅取決于在溝通過程中參與各方表現出的起碼的尊重和誠意，而且還取決于某個戰略目標在政府部門、社會組織及公民個人之間取得一致共識的程度。只有相互尊重，參與政府決策的各方才會自愿地接受各種約束；也只有當各方利益主體都能基于一個共同的目標而達成妥協時，公民參與政府決策才能取得真正的成效。

三是公民有序參與政府決策應是有約束力的。有序的公民參與是有限的、適度的。一方面表現為公民參與必須依法依規。只有合法的參與才是有序的公民參與，而這里的法，既包括正式的法律規范，又包括非正式的制度體系。另一方面表現為公民參與是有節制的，而有序的公民參與還應是一定規模和程度的公民參與，毫無節制的、過度的參與往往會難以控制，從而帶來預想不到的后果。所以，公民參與政府決策的過程既需要規則的指引，也需要參與各方對參與規則的共同維護和遵守。

四是公民有序參與政府決策應是均衡性的。所謂均衡，一方面體現在參與各方應力量均等；另一方面體現在利益主體參與機會的均等。不管是弱勢群體還是強勢集團，在政府決策過程中都應有同樣的機會和平臺與政府進行溝通。此外，均衡性還體現在各方都具備共同的參與條件或享有同樣的參與資源，如信息對稱等。資源均衡是勢力均衡的基本要件。

二、公民有序參與政府決策需要具備的條件

（一）一定的參與空間

政府對公民權利的尊重以及對治理空間的讓渡是公民有序參與政府決策的前提條件。當前，公民參與之所以能成為一種趨勢，與全球化背景下各級政府主動倡導和推動治理改革是不無關系的。正如羅伯特·達爾所述的那樣，20世紀最為顯著的變遷就是人們對公民參與行動的評價從鄙夷否定到贊揚肯定的轉折，即便最獨裁的統治者也不吝贊揚公民參與。[4]這也是公民參與之所以能夠被廣泛推崇和實踐的重要原因。事實證明，一個習慣于集權和控制的政府往往會忽視公民的意見和忽略必要的傾聽，如此，必然會造成體制外表達和無序溝通的大量衍生，從而影響政府治理的有效開展和社會秩序的形成，甚至還會對政府信任和合法性產生影響。因此，適度的權力共享應成為地方政府堅持的首要原則。

（二）成熟的參與主體

參與是一個雙向互動的過程，政府和公民都有責任為達成參與的有序而努力。也就是說，有效的參與過程應來自于兩極的成熟，即成熟的參與者以及成熟的公共權威引導。[5]所謂成熟，對于公民而言，不僅要有正確的參與意識，而且還要有強烈的責任意識。即在追求權利的同時，也應擔負起應當承擔的責任。對于政府而言則表現為：在態度上，要有平等對話與協商治理的意識和理念；在行為上，要學會傾聽，掌握組織決策論壇的技巧，積極推動并引導政府與公民之間的溝通與合作。

（三）完備的參與規則

所謂參與規則，即對具體參與過程中各參與主體的地位、角色、權重、參與程度、程序以及結果使用等問題的界定，這是公民有序參與的保障。目前，關于公民參與的政策很多，但如何確保其有序性仍缺乏相應的條款，所以，在具體過程中經常出現公共政策被民意綁架、公民參與流于形式等問題。為此，在具體參與過程中，政府有責任向社會闡明決策的目標，合理確定參與者的種類和資格，并引導政策對話向公共利益的方向進展。[6]同時，在具體參與過程中，各方參與主體還應遵循平等、公開和協商對話的原則。

（四）合適的參與平臺和方式

1969年，雪莉·阿恩斯坦根據公共決策時公眾所能發揮影響力的程度，將公眾參與的方式從最少參與到完全主導分成了3種類型共計8個梯次，具體包括操縱、引導、告知、咨詢、勸解、合作、授權與公民控制。參與是分層的，因此，根據不同的公眾狀況和具體事務要求選擇和創建適當的參與方法與形式，是促進公民有序參與的重要條件。

（五）無障礙的信息流動

無障礙的信息流動是確保公民有序參與的一個非常關鍵的要素。過去，公民在參與中之所以總是處于弱勢或失衡的位置，一個重要的原因就在于其獲得的信息匱乏和滯后。有序的公民參與必然是建立在政府與社會良性互動基礎上的參與，為此，就必須構建起無障礙的信息流動通道。唯有如此，信息才不是單一地控制在政府手中，或者是從政府向公民的單項流動；相反，公民因為擁有完整的信息資源，能夠與政府進行對等的溝通與交流，其訴求和主張才能得到政府及時的回應。

三、公民有序參與政府決策的現實困境

要實現公民有序參與政府決策，就必須具備空間、主體、規則、方法、信息五大要素，然而，在我國政府決策中，公民參與還受到諸多因素影響。具體表現如下：

（一）傳統思維方式下的選擇性

目前，仍有一些地方政府或部門在作出決策時無視民意或輕視民意，使公民參與處于可有可無、形式化傾向比較嚴重的狀態，大量衍生型公民參與行為也由此產生：一方面，政府沒有真正意識到公民參與是政府決策必不可少的環節，對民意的吸納或對公民參與的推動往往基于自我需要，而不是公民的需求，即有選擇性的公民參與仍非常普遍。另一方面，政府出于效率的考慮或是為了節約眼前的時間和成本，將公民參與視作一種“快餐”式的產品，即組織公民參與的目的僅僅是為了完成既定的政治任務，為了參與而參與，缺乏誠意。此外，政府過度控制公民參與的環節和過程，不僅體現在方式方法的選擇上，而且在民意代表的遴選上都體現出了強烈的自利傾向。如此，必然會在公民參與需求與空間供給之間產生矛盾。當公民感到參與無力時，就會選擇其他的途徑去影響政府決策，即衍生型參與或倒逼式參與就會隨之產生。而這種參與形式的變化無疑會給政府決策的合法性帶來巨大的挑戰。

（二）原有的話語格局被打破

當前，隨著經濟社會的不斷發展，越來越多的人試圖通過自己的努力去影響政府決策乃至其他公共事務和行為。尤其是隨著新媒體的勃興，原有的話語格局逐漸被打破。全媒體時代，公民與政府對話變得越來越方便并成為一種常態。然而，由于缺乏規則和責任意識，過度參與、無邊界參與的現象越來越多。表現在一些重大的決策議題或事項上，大量無直接利益關系的社會群體或公民的參與和表達，在不顧及決策專業性和技術要求的前提下，對決策內容妄加評判和指責，尤其是一些新媒體的介入，更是起到了推波助瀾的作用。它們往往會倚賴其獨有的議程設置功能，將一個地方的政府決策放置于一個無限大的話語場域中進行討論，而忽視了公民參與的邊界和義務，如此，給政府決策造成了巨大的輿論壓力。

（三）非理性、非制度化

現實中，一些正式的公民參與渠道發揮作用有限，如信訪、聽證會等。雖然這些渠道在公共決策中發揮了一定的反饋作用，但是，與其應有的功能相比，通過這些渠道進行的公民參與所顯現的實際作用并不明顯。相反，更多的公民則是愿意選擇制度外途徑去表達自己的主張，以影響政府決策。公民參與的方式也是以個人的身份或為維護個體的權利進行的。在一些重大的民生決策事項如在解決垃圾處理、征地拆遷等問題的決策中，民意與政府決策之間的矛盾較多。一些人習慣于走上街頭或者采取極端的方式給政府決策施壓。由于缺乏理性思維和組織化的引導，導致“反沉默螺旋”和網絡暴力等現象不斷出現，直接造成了社會治理成本的攀升。

（四）規則和約束體系不健全

目前，各級政府越來越關注公民參與問題，不少地方也創新性地進行了許多有益的實踐與探索，如杭州的開放式決策，長沙的直播式民主等，但在制度規范和規則體系的建設上卻依然存在滯后于實踐以及針對性不強等問題。如在各地制定的很多規范性文件中都有公民參與政府決策的內容，且都對公民參與的積極作用做了詳盡的描述，然而卻缺少如何參與的具體措施，包括參與代表的遴選、具體參與方式的選擇、組織與實施以及相關責任的界定等，即使有，也往往是粗線條的描述，缺乏指導性和可操作性，尤其是網絡參與，更是缺乏有效的政策指引。在具體實踐過程中，政府仍習慣于有組織地征求意見，把反映比較多的問題集中起來，因此，這種“有組織的”公民參與流于形式就在所難免。

（五）缺乏對話基礎和平臺

目前，很多的地方政府決策事項遭遇“擱淺”的原因之一就在于缺乏政府與社會對話的基礎和有效的平臺。在整個公民參與政府決策的過程中，要么政府與公民之間缺乏誠意，自說自話；要么由于信息不對稱而無法進行有效的溝通；要么找不到一個合適的平臺，能夠讓政府與公民進行充分的博弈，等等。因此，在很多政府決策案例中都存在“全民開講”與集體失聲并存的問題，即要么大家都不說話，要么大家都亂講話，結果是真正的問題沒有得到解決，核心的訴求沒有得到滿足，政府與公民的博弈最終只是一個雙輸的局面。這不僅會增加公民參與政府決策的成本，而且還會挫傷公民參與的熱情，消減公民對政府的信任程度。

當前，我國公民參與政府決策中存在的“官控”式參與、隨意式參與、激情式參與、運動式參與和消極式參與等，無不影響了公民參與政府決策的有序性和有效性。

四、公民有序參與政府決策機制與規則之構建

（一）培育成熟理性的公民參與主體，營造良好的參與氛圍

1.從政府層面看。首先，應努力從微觀的事務管理中抽出身來，注重向綜合協調處理方面轉變職能，積極主動放權，通過各種方式為公民讓渡社會治理空間，并對社會發展的需求及自身的職責、功能有清醒的認知，主動適應社會的變化和時代的發展而進行自我約束和自我革新。其次，要進一步強化公共服務和人本意識，擯棄傳統的行政思維方式，在公共服務中實現政府與社會的良性互動，通過權力與權利的有效對接來實現社會的善治。各級政府應樹立起平等對話與協商治理的意識和理念，學會傾聽，學會組織決策論壇的技巧并注重與公眾的合作，力爭在為公民提供自治性、互助式、多元化參與平臺的過程中實現對社會的有序管理。第三，政府應積極打造各種平臺，為促進社會治理多元主體間的有機互動和良性合作提供基礎和條件，進而保障公民參與的有序進行。如對滯后的法律法規予以修訂和完善，通過制度的建立與規范，合理定位公民在有序參與政府決策中的地位和作用。同時，應建立健全行政援助機制，為公民提供及時有效的政策咨詢和指導，通過加強公民參與意識教育以及參與技能的培訓等形式，使公民有序參與政府決策有法可依，有條件可為，從而促進社會的和諧有序發展。

2.從公民層面看。公民應轉換“臣民”思維，強化主體意識。要積極主動地接受公民參與教育，不斷提升自身的參與技能和參與水平，從而實現更加有理性和有深度的參與。首先，個體的、沒有組織的公民不可能進行有效的參與。為此，一方面，公民應充分利用學校及各種社會資源提升自己的科學和文化素養；另一方面，政府要引導公民積極參與基層社會建設，在具體事務中提高參與能力。其次，就個體公民而言，要樹立正確的參與意識。公民參與不是簡單的情緒發泄，而是就政府對某項決策提出一個建設性意見的過程。在維護自身權利的同時，每個人都應承擔起相應的責任。只有形成健康有序、寬容理性的公民，公民參與才有行動力。[7]

（二）探索合適的利益輸入方式，完善公民參與的制度供給

⒈創新工作方式，發揮體制內民意代言機構的主陣地作用。目前，公民表達訴求和參與決策的渠道和方式很多，但依托力部門或人大代表和政協委員表達利益訴求，依然是大多數人的選擇。而作為制度化的參與渠道，諸如政協、人大等機構也要順應形勢變化，及時更新工作理念和方式，建立健全代表委員工作機制，提升代表委員的素養和履職能力，積極搭建代表委員參與政府決策的機制和平臺，尤其是要積極推動代表委員下基層，以充分發揮其民意機構“傳聲筒”的作用。此外，在鞏固和拓展政協、人大等現有問政渠道的基礎上，還要對信訪、聽證、座談等傳統渠道進一步加以規范，以避免出現公民“被動參與”或“形式參與”的情況。

⒉建立健全政府決策咨詢制度，著力提升公眾參與的分量和質量。黨的十八屆三中全會明確指出：要加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。為此，各級政府應充分挖掘智力資源，完善政府決策智力支持系統。制定并完善專家咨詢論證制度，借用政府“外腦”，開展積極有效的咨詢論證活動，并確保專家意見成為政府決策的重要參考。在充分發揮專家咨詢庫作用的基礎上，大膽探索公民有序參與政府決策組織形式的創新，以最大限度地整合資源，尋求優勢互補，在促進決策優化的同時，也為公民意見、建議的有序輸入提供一條專業的通道。

⒊利用大眾媒體的議程設置功能，引導公民合理表達訴求。隨著網絡技術的不斷發展，大眾傳媒影響公共決策的頻率和程度越來越高，因此，應進一步發揮媒體的作用，尤其是要充分發揮網絡媒體信息收集和政策辯論平臺功能，合理引導網民通過相互辯論、說服等方式形成各自的建議和態度傾向，并將他們意愿中一致的內容疊加、放大，最終形成具有代表性的主張表達出來，為政府決策提供系統的智力支持。之后，政府對這些信息進行論證分析后再通過網絡或其他媒體將政府處理措施和政策決議反饋給公民，從而兌現尊重和保障公民權利等承諾，實現政府與公民之間的良性互動。在這個過程中，政府尤其要加強網絡參與相關規范和制度建設，增強網絡媒體和網絡“意見領袖”的責任感。

⒋加強社會組織建設，完善公民有序參與的組織載體。社會組織作為公民有序參與政府決策的有效組織形式，具有較強的社會整合功能，在推動政府與公民對話和溝通方面有著不可替代的作用。事實上，在任何社會，個人與政府之間都存在不同種類的社會組織，社會成員個人只有通過參加社會組織并借助于組織的力量才能更好地保障自身的正當權益，并對公共決策產生實質性的影響。[8]反之，政府也能夠依托社會組織來維護良好的社會秩序。因此，政府應正確認識社會組織的功能，大力營造社會組織發展的政策環境，在社會組織和社會團體的管理上進一步解放思想，掃除觀念和體制障礙，通過分類指導和試點工作，使其能量和活力真正得到釋放。同時，應進一步降低社會組織參與政府決策的門檻，并向其提供適當的經費、人員、政策等支持，使其能依法、有效運轉，堅持獨立性，逐漸消除過分行政化、等級化和依附性強等傾向。引導社會組織加強自身建設，幫助其建立健全自律機制，加強其在公民參與規范方面的培訓和教育，不斷增強其參與公共決策的能力和影響力。

（三）適度調整與變革決策程序，建立相互守信的參與規則

⒈在政策議程設置環節賦予公民更多的話語權。所謂政策議程，即指某一引起決策者深切關注并確定必須解決的公共問題被正式提起政策討論，決定政府是否對其采取行動、何時采取行動、采取什么行動的過程。它是進行決策的前奏，直接影響著決策的走向。因此，在此環節應加大公民尤其是弱勢利益群體參與的力度。除了要引導公民自覺充分地表達訴求之外，政府還應以專業民調為支撐，主動、科學、廣泛地體察和征集社情民意，為進一步優化政府決策提供有力的依據。新加坡政府在2006年10月成立的“民情聯系組”就是一個很好的借鑒。政府通過該機構開設公共論壇和組織一系列會議，建立了一條政府了解民情、與公民溝通的紐帶，讓公民擁有了一個發表意見、了解政策和參與國是討論的渠道。此外，還值得強調的一點則是在話語的權重上要體現民意的重要性，讓公民對涉及自身利益的重大民生項目具有法定的排序和選擇權。如廣州“同德圍模式”中所創造的“群眾點菜，政府買單”方式，就是在決策事項的輕重緩急或大致解決意向上讓公民擁有主動權和主導權，政府在其中更多地是一個傾聽者和規則的制定者，如此，公民參與才能真收到實效。

⒉構建以公民滿意為導向的公共決策評價機制。通過實實在在地實施“公眾滿意度策略”來提升公民對政府決策的影響力。大量事實證明，被決策者話語權和公民參與渠道的缺失，很難提高公民對政府決策的滿意度，也不利于公共決策效率與質量的提高。因此，首先，應以公民需求為基礎，構建科學可行的公共決策評價指標體系。其次，應以社會群體為評估主體，促進客觀與科學地進行公共決策評價。決策的好與壞應由目標公眾自己說了算，要避免出現政府指定代言人或者少數社會精英的“以偏概全”現象。此外，還應加強法律和制度評價體系建設。對于新聞輿論、社會公民和獨立調查機構的評價，要建立寬松和有法可依的制度環境，依法保護公民對政府決策評價的權利。一方面要進一步加強輿論評價體系建設。輿論評價體系主要由各類報刊、廣播電臺、電視臺和互聯網媒體構成，目前已成為人們形成價值取向的重要信息來源。其發布的各種信息在滿足人們信息需求的同時，對人們的思想觀念也具有潛移默化的影響，因而更應該對其進行有效的挖掘和利用。另一方面應繼續加大政務公開和效能監察力度。充分利用現代網絡技術，建立有效的評估信息傳遞平臺。另外，政策評價結果要避免被束之高閣，應與問責制度聯系起來，對政府及公務人員形成“硬約束”，以確保政府和決策者承擔相應的責任。

⒊加強政府回應與信息公開。在公民參與路徑中，無論是輸入還是輸出環節，都有一個貫穿始終的要素，那就是政府的回應及其信息的流動，它構成了公民參與過程中政府與公民良性互動的來源和支撐?；貞耘c政府的合法性、透明性、責任性、有效性等要素共同建構起善治的基本框架，是促成政府與公民合作治理公共事務和共同參與社會政策過程的網絡關系。[9]因此，所有吸納民意的通道同時也是一種回應民意的通道。

大力推進政府信息公開。信息公開是實現公民參與的前提，也是政府對公民利益輸入進行回應的重要環節。因此，一方面，應抓住公民的核心訴求，有針對性地、分批分次地公開相關決策的重點信息。另一方面，應創造條件，確保不同層次的公民群體都能平等地享有這些信息。再者，還應進一步拓寬信息公開渠道。如通過政府公報、新聞發布會和報紙、網絡等媒體，及時發布相關信息并對公眾提出的問題、意見進行回復。通過召開座談會、聽證會，發揮人大代表、黨代表、政協委員的作用，充分利用投訴舉報電話以及相關的配套制度來發揮監督平臺的作用。充分利用網絡平臺，以政府門戶網站為樞紐，加強網上政務服務大廳建設，健全電子政務數據交換共享平臺，加強網上政民互動和政務信息網上公開。不斷挖掘并發揮公共檔案館、公共圖書館、文化館（站、室）的作用，在這些機構內根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等設施，廣泛公開信息。充分發揮公共場所的信息宣傳作用，利用車站、商場、超市和網上交易平臺等公共場所及時公開信息，以擴大信息的影響面，充分保障公眾的知情權。

⒋建立張弛有度的對話規則和約束體系。政府應轉換決策思維方式，與公眾共享治理和決策權并不代表政府就沒有責任去引導整個決策過程。為此，政府應根據環境的需求適時地調整職責，尤其是面對大量的公眾訴求時，政府有責任建立一套行之有效的約束機制來確保整個決策過程中利益主體之間的有序互動。在這方面，可借鑒新加坡地鐵建設的經驗，通過完善的法律法規對各方參與主體的角色、責任、地位等作出明晰的界定。在整個過程中，無論是政府、專家還是公民都應謹守尊重、誠信、協商、平等的原則，自覺地行使權力并對自己的行為負責。其中，專家應堅持專業理性，通過反復的政策辯論為政府決策提供科學有效的智力支持；公民則應在政府的規則指引下有序地表達自己的意見或主張；而政府的角色則應由社會價值權威分配的“家長”向“裁判”轉變，保持自身立場的超越性和公正性，注重決策程序的合法性，承認不同利益群體的平等地位，為不同社會群體的利益博弈提供規則和程序，在公民充分發表意見、協商、妥協以及達成共識的基礎上作出科學、合理的決策。

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（責任編輯：牟春野）