教育治理理念下的學區制管理模式構建

王婷婷

摘 要 義務教育作為我國的一項強制性教育政策，其教育資源的均衡發展是保障教育公平的重要前提。為了解決當前社會中屢禁不止的“擇?！敝L，遏制學區房價居高不下的現象，國家出臺了“試行學區制”改革的相關政策。各地政府及教育行政相關部門圍繞促進義務教育均衡發展進行了多種形式的“學區制”改革探索，取得了可喜的成就。但在改革的過程中，我們也要正視改革停留在數量規模發展、硬件提升成效的階段，并未觸動義務教育發展深層變革的問題，通過理清“學區制”的理論內涵、發展趨勢以及推行“學區制”中可能存在的制度隱憂，重構教育治理形態下的學區制管理模式，讓國家的義務教育真正做到面向全社會，提供全納、公平、優質的教育機會。

關鍵詞 學區制 義務教育 均衡發展 教育公平 制度完善

1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》，以法律的形式規定了適齡兒童和少年必須接受九年制義務教育，與此同時，義務教育均衡發展政策也進入了全面實施階段。國家在《中華人民共和國義務教育法》中明確提出：“地方人民政府及教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校間的辦學差距”。在此背景下，各地結合自身實際通過政策均衡、生源均衡、辦學硬件均衡、師資力量均衡等形式來保證義務教育發展的均衡性。2014年，國家教育部又在《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》中提出了“學區化辦學”的義務教育均衡發展改革思路，要求各地教育行政主管部門要根據“地理位置就近、辦學水平大致均衡的原則，試行小學、初中九年一貫的學區化辦學理念，做好義務教育均衡發展工作”。據此，全國掀起了“學區制改革”浪潮，各地針對如何促進義務教育的均衡公平發展進行了積極有益的嘗試，取得了許多可喜成就。但我們也要看到，目前“學區制”下的義務教育均衡發展仍然停留在數量規模發展、硬件提升成效的階段，并未觸動義務教育發展的深層變革。想要打破“擇?！敝L屢禁不止的尷尬局面，真正貫徹義務教育均衡發展的教育理念，需要我們理清“學區制”的理論內涵、發展趨勢以及推行“學區制”中可能存在的制度隱憂，重構教育治理形態下的學區制管理模式。

一、“學區制”管理模式的內涵

義務教育的均衡發展既是推進教育公平的必然要求，也是推進教育公益性、普惠性的必然要求。推進學區制改革是中央為促進義務教育均衡優質發展、破解“擇?！敝L屢禁不止的重要舉措。學區制的政策價值在于通過學區內優質資源的共建共享，實現區域內學校共同體教育質量的均衡發展。要全面推進學區制的改革與實踐工作，首先須理清學區制的內涵和邏輯建構起點。

1.學區制的內涵界定

學區制的理念最早可以追溯到民國時期蔡元培先生提倡的大學區制。1927年6月，國民黨教育行政委員會效仿法國教育制度，根據各地教育、經濟、交通等狀況將全國劃分為若干個大學區，每區設大學1所，由大學校長負責大學區內一切的學術和教育行政事務。新中國成立后，國家為了保障義務教育的均衡發展，在1986年《中華人民共和國義務教育法》中明確提出了“按片劃分，就近入學”的學區制理念。地方各級教育行政部門按照這一理念，以學生戶籍所在地為依據，在綜合考慮每所學校的地理位置、基礎配置的情況下，明確劃分每條街道每棟樓房的孩子就讀的具體學校。這個招生劃片范圍即是我們傳統意義上所說的學區。2013年11月，中央在十八屆三中全會中為切實推進教育均衡化發展，提出“改革學區化招生制度，試行學區制”。不同于學區這一由地理位置臨近的不同學校搭配形成的松散型組織，學區制是一種新型的教育管理制度，通過構建學區內校際資源共享、共同發展的機制來促進教育均衡發展。具體表現為：建立一個從地方教育行政部門——學?！鐓^——社會共同參與的，多元、多向、相對扁平又立體化的管理機制，通過學區內教師輪崗交流實現人才的順暢流轉，擴大優質教育資源覆蓋面。中央試行學區制，希望通過均衡配置學區內的優質教育資源，確保面向全體學生提供全納、公平的優質教育[1]。

2.建構學區制管理模式的邏輯起點及理論機制

“帕累托最優”是博弈學的一個重要概念，被廣泛地運用到經濟學與社會學中，描述的是一種資源最優化配置的狀態，帕累托最優原則指從效率角度衡量資源配置的公平性，從社會福利的角度最大化界定公平。黨和國家提出“試行學區制”管理模式改革策略的邏輯起點就是希望通過優化配置學區內的教學資源，如優秀教師、設備場地、課程教學理念等措施，實現學區內教育資源的帕累托最優狀態。區域空間結構理論中的“核心——邊緣理論”是學區制改革的實現機制理論；組織行為學的組織變革理論是構建學區制管理模式的動力機制理論。綜合以上幾點，國家希望通過以下措施實現“學區化”向“學區制”的變革：通過將學區內相對孤立發展的幾所學校組合為相互關聯、均衡發展的學校發展聯合體，重新分配傳統教育行政體系的領導權力職責，賦予學區在組織機構設置、發展規劃、課程開發、教師任用與流動、教學組織、招生分配等方面的自主發展權利，讓學區成為教育工作制度改革的內在動力。

二、學區制的發展趨勢

試行學區制是國家針對當前社會上存在的教育資源分配不公、教育發展不均衡、擇校風愈演愈烈等問題提出的一種體制的創新。創新既意味著機遇，也意味著挑戰。當前，學區制在一定程度上還不成熟，正在從“他組織”向“自組織”逐漸轉變，從“管理屬性”邁向“治理屬性”，從“學校文化被動融合”向“學區文化主動生成”演進[2]。

1.由“他組織”向“自組織”轉變

德國物理學家哈肯認為，如果一個系統是靠外部指令形成和運作，就是“他組織”；如果一個系統能不依靠外部指令，自發自動地按照某種相互默契的規則形成有序結構，就是“自組織”。按照這個觀念，目前國內義務教育學區多數屬于“他組織”，師資力量、學校建設、財務收支、教學發展規劃等均由教育行政部門主導制定，學區自主發展空間不足。隨著國家提倡的“試行學區制”教育改革策略進一步深入，學區正逐漸由他主向自主不斷演進。效仿美國的學區管理體制，通過改革，將原本由行政部門掌控的教育資源配置權下放到學區?？梢酝ㄟ^成立學校、社區、社會人員共同組成學區理事會處理日常事務，讓學區擁有統籌招生培養、課程規劃建設、教學發展研究、教師資源流動分配等能力，形成不依靠外部行政指令、自發自動運轉的“自組織”。當然，國情不同，我們的學區不同于美國學區，不會發展成為一個獨立的教育行政區域，但是可以通過做到以教育行政部門主導的“他組織”向擁有一定自主發展權的“自組織”轉變。

2.從“管理屬性”邁向“治理屬性”

黨在十八屆三中全會中首次提出“國家治理體系”和“治理能力”的概念，強調由單一主體管理向民主、參與、互動的多元主體管理轉變。從傳統的“管理”向“治理”轉變，體現的是國家在治國理政、權力配置和行為方式上的深刻轉變。我國傳統的學區管理模式是聽命于教育行政部門，無論在資金使用、資源配置還是人事編制等方面均沒有自主管理權，作為學校的法人，校長由當地教育行政部門任命。黨和國家提出的從“管理”向“治理”轉變，也適用于“學區”這一教育單元。試行學區改革，從“學區化管理”向“學區制建設”轉變，須圍繞釋放學區管理活力、增強學區社會動力，從而推進教育資源的合理布局。從“管理”到“治理”，一字之差，體現了國家希望突出人民的主體地位、突出群眾的主體地位，轉學區化管理為學區制建設，通過多元主體參與辦學，增強教育與社會的互動，逐步邁向“政府管、學校辦、社會評”的教育治理體系[3]。

3.從“學校文化被動融合”向“學區文化主動生成”演進

學區從“他組織”向“自組織”轉變、從“管理屬性”邁向“治理屬性”，學區的文化建設也應當從“被動融合”向“主動生成”演進。我國目前現有的學區文化仍以被動融合為主，究其原因，主要還是因為我國的學區制正處于探索階段，學區文化尚未形成，學校間還處于文化碰撞與沖突階段。隨著學區制改革的逐漸深入，學區文化正在逐漸形成。這是一種“求同存異”的“開放文化”，或者說是在學區內各成員學校文化融合的基礎上的升華提煉。通過學區內各種教育交流活動、教師資源流動、教學資源綜合配置等形式，讓成員學校從被動融合變為主動創造，從被動接受到主動適應，從學區共同發展的高度共同梳理學區的教育環境資源，共同營造學區發展愿景，從文化融合走向文化共建，構建各具特色的學區“文化生態”環境。

三、“學區制”推行中的制度隱憂

國家提出“學區制”的教育改革理念，旨在真正落實義務教育的均衡發展，一定程度上打破了“擇?！敝L屢禁不止的尷尬局面，但也必須面臨新制度取代舊制度帶來的阻礙與陣痛。我們必須正視改革中可能存在的制度隱憂，才能在此基礎上提出教育治理形態下的學區制管理模式重構策略。

1.既得利益群體帶來的教育機會偏差

楊東平教授認為，義務教育作為一種強制性、免費性、普及性的，國家、社會和家庭必須予以保證的國民教育，目前在我國存在的最大問題就是學校之間的不均衡發展。這也是擇校之風屢禁不止的根本緣由。雖然2006年修訂的《義務教育法》確立了教育資源均衡發展的法定地位，各地各級教育行政部門也在加大力度改進薄弱學校辦學水平，但我們必須承認，目前我國義務教育的均衡發展更多體現為辦學硬件的改善，傳統觀念中的“重點學?！迸c“一般學?！比匀辉诮虒W資源、師資力量、辦學理念等核心軟件上差距明顯。究其原因，固然有歷史原因帶來的校際辦學條件、辦學質量差異較大的客觀現實，但更存在“學區化”政策下各利益相關主體為了維護自身的既得利益，不僅沒有足夠的動力去打破原有制度格局，更發展成為新制度構建的反對力量。如何打破既得利益群體過分關注優質學校的政策傾斜帶來的教育機會偏差，真正做到教育均衡發展，是“學區制”能否按照國家改革理念真正建立并實現的關鍵。

2.城鄉發展二元分化現狀帶來的教育發展不均衡

由于我國客觀存在的城鄉二元分化現狀，導致城市與農村間教育不均衡發展，雖然近年來區縣中小學建設步伐加快，城鄉差異逐步縮小，但差異仍然客觀存在，不同區域的學生差別化待遇明顯，人們只能接受，或者通過增加成本以獲取更優質的教育[4]。隨著我國改革開放的逐漸深入、城市化進程的逐漸推進，越來越多的流動人口涌入城市，隨之而來的流動兒童教育問題已經逐漸成為影響國家教育制度變革的重要環節[5]?！读x務教育法》規定：適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。這固然保障了義務教育的普及與實施，但也帶來了流動人口子女的教育問題。一部分流動人口的子女在父母工作城市讀書，帶來諸如城區學校硬件容納力不足，大班、超大班現象突出，教師嚴重不足，高負荷工作等現象。另一部分流動人口的子女選擇回到戶籍所在地就讀，帶來日益嚴重的“留守兒童”現象。流動人口的子女教育問題，已經成為我國教育改革發展中的突出問題。如何解決流動人口子女的教育問題，是關系國計民生的一項重要舉措，也是真正落實教育均衡理念的關鍵。

3.缺乏共享與激勵機制帶來的學區內合作交流動力不足

目前我國部分地區推行的學區制改革缺乏必要的共享與激勵機制，學區內校際間合作交流動力不足，存在形式大于內容、過程重于效果的問題。想要通過學區制改革措施做到真正的教育均衡發展，要求各地各級教育行政部門在推行學區制試點工作時，既要完善學區領導管理配套機制，也要建立學區資源共享機制，還要制定相關的質量考核評價標準。而目前我國部分地區的學區制改革依然存在形式大于內容的情況，教師資源共享更多地表現為名校單方面傳導為主，學區內校際間沒有形成合作交流平臺。同時，由于缺乏相應的激勵機制，沒能調動學區內學校、教師的積極性，只為完成行政任務而為之，部分教師認為學區制的合作交流是“新瓶裝舊酒”、“換湯不換藥”，和原有的校級師資互派區別不大，甚至有教師認為這樣的合作交流反而給正常的學校教學帶來負擔，抵觸情緒較大，最終導致學區制改革步伐舉步維艱。

四、學區制管理模式的構建策略

從教育管理到教育治理，一字之差，體現的卻是不同的教育內涵。面對學區制改革過程中存在的制度隱憂，需要我們從教育治理理念角度，均衡配置學區范圍內師資機制建設，研究構建學區教研共同體運行機制，形成對“學區制”實施成效的動態評估激勵制度。

1.明確政府與學區權力邊界，強化學區治理屬性

試行學區改革，從“學區化管理”向“學區制建設”轉變，要明確政府與學區的權利邊界，理順教育行政部門與學區間、學校內的權力分配和職責分配，真正給予學區辦學治理權。通過“多元主體”、“共同治理”的管理理念，激發學區的辦學積極性與主動性。這就要求教育行政主管部門下放相關權力，只負責學區發展宏觀層面的政策引導，學區通過多元管理委員會，在教育行政部門的監督下，自行制訂相關發展規劃、資源共享策略、教育教學活動開展、文化融合生成等職責。明確的學區權力邊界劃分將有助于學區發展從“管理”向“治理”轉變，最終做到教育均衡發展，推動現代學校制度建設[6]。

2.均衡配置學區范圍內師資機制建設

教師是推動教育教學改革的主導力量，師資力量是決定學校發展的重要軟實力。試行學區制改革，通過學區內校際間的支持與協調，均衡配置學區范圍內的師資力量，促進學區內所有學校齊頭并進，才能從根本上打破既得利益群體過分關注優質學校帶來的教育機會偏差。因此，要進一步落實和完善“學區制”下師資流動制度，首要問題是解決傳統人事關系帶來的教師流動問題?？梢运伎纪ㄟ^教育行政部門聘任制，做到教師人事關系“去單位化”，學區內同樣等級和能力的教師“同工同酬”，轉變傳統觀念中的“某學校教師”變為“某學區教師”。同時，在業務進修、職稱晉升、聘任提拔等方面，同等條件下優先考慮表現突出的教師，才能讓教師安于流動、樂于流動，才能保證教育資源配置的高度均衡性，才能避免因為拒絕跨區選擇學校導致的不公平，最終保障學區制改革的順利推行[7]。

3.動態評估激勵制度促進校際合作

教育均衡發展需要學區內不同學校擁有平等的教育資源，真正消除傳統意義上名校與普通學校的差別。首先，相關教育行政部門應建立義務教育均衡發展的動態評估體系，實時監督校際間的合作交流，通過調查數據，客觀、科學、準確地把握區際差距和校際差距，建立健全一套校際合作交流制度，使校際合作交流有序開展，走上制度化、規范化的軌道。其次，要通過建立校級合作交流制度，設立校際合作交流負責人，負責各項合作交流活動的組織與執行。最后，要通過建立激勵機制，進一步提高教師參與的積極性。

4.做好文化融合與制度跟進，保障學區治理

生成新的學區文化生態是學區可持續發展的內涵之路。學區文化的形成并不是全盤接受成員學校的文化，也不是簡單綜合，更不是全盤否定，而是立足學區定位，有機選擇、創造性融合、凝練與升華成員學校的文化，形成個性化的學區文化。通過學區文化引領學校文化建設，構建學區教育資源共享的文化理念，最終做到學區內不同學校形成學習共同體，凝聚核心理念和價值認同，搭建共同發展愿景。在此基礎上，做好學區制度跟進措施，理順學區財政管理、人事管理和督導制度之間的關系，健全學區管理制度，完善學區教育資源共建共享機制。

5.完善學區各類學校公平發展的財力保障制度

義務教育經費的合理配置是促進義務教育均衡發展的重要保障。完善學區各類學校公平發展的財力保障制度，須保障生均教育撥款的一致性，還須加強普通學校的各種專項財政撥款管理制度，并適當向薄弱學校、新建學校傾斜。對于因為歷史原因導致的辦學力量較弱的學校，教育行政部門應考慮加大經費力度，通過專項經費劃撥，保證其辦學條件。對于新建學校，則須保證經費的一次到位，確保新建學校的發展。同時，還要給予學區必要的自主權，通過吸引民間資本，解決政府辦學財力不足的現實難題，確保學區內優質免費義務教育的均衡發展。

參考文獻

[1] 趙新亮，張彥通.學區制推動區域教育優質均衡發展的理論與機制[J].教育理論與實踐，2015.

[2] 肖其勇.教育均衡訴求學區制[J].中國教育學刊，2014（5）.

[3] 程艷霞，龔春燕，陳瑞生.從行政管理到多元治理：中國學區制的百年變革[J].中小學管理，2016（2）.

[4] 陳武林，蘇娜，譚美瑤.均衡發展視域下“學區制”實施的制度隱憂與突圍[J].中國教育學刊，2016（7）.

[5] 習勇生.縣域義務教育學區制改革：從政策到實踐[J].教育導刊，2015（4）.

[6] 程艷霞.從捆綁式區域管理到學區制治理的跨越[J].中國教育學刊，2016（11）.

[7] 陸云泉.學區制新改革：實現區域教育資源的深度整合[J].中小學管理，2016（1）.

【責任編輯 王 穎】