新形勢下我國行政情勢判決法律制度探析

羅文嵐

摘要：我國行政情勢判決法律制度存在著合法性評價與效力性評價相背離的困境，多年來在司法實踐中亦呈現諸多混亂狀況。在全面推進依法治國的新形勢下，應該通過提高司法裁判主體層級；以司法解釋和指導性案例的方式統一判決尺度；強調判決說理等途徑嚴格限制其適用，并盡量妥善運用信賴利益保護等其他合理合法的判決方式替代，且通過完善行政決策程序；改革臨時權利保護制度；建立行政和解制度以努力減少適用行政情勢判決的前提條件，最終實現行政情勢判決法律制度的完善，推進我國法治政府建設。

關鍵詞：行政情勢判決；法律制度；行政法；中國

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章標號：1004-1494（2017）03-0103-06

在黨的十八大把法治政府基本建成確立為全面建成小康社會的重要考量指標之一以來，黨中央、國務院不斷深化和推進這一戰略部署。2014年，黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的奮斗目標；2015年12月，印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，為法治政府建設指明了方向。在全黨全國上下為深入推進依法行政，如期實現法治政府基本建成奮斗目標而努力的歷史背景下，我國行政訴訟中較為常見的情勢判決的正當性和必要性值得我們重新審視。筆者擬通過分析一些公開發布的司法裁判文書樣本，考察我國情勢判決制度的司法實踐狀態，試圖廓清其適用范圍及存在的問題，進而提出情勢判決法律制度可能加以改進或者選擇的若干方向，以期實現法治理論的完善與邏輯的通達，以利于法治政府建設的實踐。

一、行政情勢判決的涵義及法律淵源

（一）行政情勢判決的涵義及我國的有關法條

行政訴訟中的情勢判決，指的是被訴具體行政行為違法，但由于國家利益或公共利益的需要，人民法院作出確認違法的判決并保留該違法行政行為的法律效力的判決[1]。2000年3月最高人民法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》第五十八條首次對情勢判決作出了明確規定，此后，2015年新修訂的《行政訴訟法》將該條款原封不動地收納為第七十四條第一項第一款：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的”。

（二）行政情勢判決法律制度的淵源

日本是情勢判決法律制度的發源地，始于其1948年實施的《行政事件訴訟特例法》。1962年現行《日本行政案件訴訟法》第31條第1款規定：“關于撤銷訴訟，雖然處分或裁決是違法的，但撤銷它對公共利益將產生明顯障礙時，法院在對原告受損程度、損害賠償或防止程度，以及其他一切事情作出考慮的基礎上，認為作出撤銷處分或裁決反而不符合公共福利時，可以駁回請求。于此情形，法院必須在該判決主文中，宣告處分或裁決是違法的?！比毡痉▽W界主流認為：盡管違法的行政行為應該撤銷，但由于行政行為作出即產生公定力，各種事實關系和法律關系隨之形成。如果法院判決撤銷違法行政行為，這些關系都會被顛覆，無論是從社會秩序角度或是從經濟成本角度來考量都是不當且不值的。因此，為了實現國民經濟的發展等公共利益，可以不必堅守依法行政原則，以金錢賠償的形式容忍違法行政行為的繼續存在[2]。我國臺灣地區1999年修改后的行政訴訟法第一百九十八條也規定了類似的情勢判決法律制度。

中國大陸的情勢判決法律制度與日本和我國臺灣地區相比，具有以下相同之處：第一，都以“公共利益”為前提；第二都在判決中明確宣告行政行為的違法性；第三都肯定違法行政行為的效力；第四都規定行政機關需承擔賠償責任。中國大陸與日本和我國臺灣地區的情勢判決也存在以下不同之處：第一，是具體判決形式的差異，日本和我國臺灣地區是駁回原告的訴訟請求，我國大陸是確認被訴行政行為違法，即支持了原告確認被訴行政行為違法的請求；第二，是補救措施的差異，除了日本和我國臺灣地區規定的行政機關賠償責任，我國大陸還規定責令行政機關采取補救措施；第三，是司法衡量范圍的差異，日本和我國臺灣地區對適用情勢判決需綜合考慮各種利益，所謂“情勢”即綜合權衡公共利益、國家利益、原告利益及對原告的損害賠償等一切情節態勢，我國大陸則明確規定國家利益、社會公共利益優先[3]。

二、近年我國情勢判決法律制度在司法實踐中的狀況及其困境

（一）我國情勢判決法律制度在司法實踐中的狀況

1.在我國司法實踐中采用情勢判決制度斷案比較普遍

中國裁判文書網于2014年正式啟用。截至本文定稿，筆者以“《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款”為搜索項搜索判決書全文，其結果為215個判決書。以“《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條為搜索項搜索判決書全文，其結果為530個判決書。不但顯示出情勢判決數量眾多，而且從法院地域和層級來看，全國除了西藏、青海，從基層人民法院到最高人民法院都有適用該法律。

2.我國司法實踐中的情勢判決案多與城鎮化建設中的行政管理行為密切相關

在我國情勢判決的案由中，絕大部分涉及城鎮化建設中的行政管理行為，包括城鄉行政管理中的城市規劃、房屋拆遷、房屋登記、城市建設，資源行政管理中的土地行政管理等等。具體來看，這類案件往往涉及“其他人利益”或公共設施已建成，重新實施會給他人或公共利益帶來損失。如黨玉東與平邑縣城鄉規劃局行政規劃二審行政判決書（（2016）魯13行終53號）所述：“該地塊已經規劃為福樂園小區的廣場、綠地，撤銷該行政行為會給公共利益造成重大損害?！庇秩缋钊f榮、楊嶺芳等與蒙城縣人民政府行政征收二審行政判決書（（2015）亳行終字第00078號）所述：“本案中，由于該《征收決定》已經實施，且在征收范圍內修建了大量的道路、安置小區及綠化工程等公共設施，如果撤銷將會給社會公共利益造成重大損害?！边€有張廷鎖、李德茂等與秦皇島市海港區人民政府二審行政判決書（（2015）冀行終字第174號）所述：“但該房屋征收決定涉及的被征收人達上千戶，其中800多戶已簽訂了安置補償協議并已搬遷，迄今已歷數年，故撤銷該房屋征收決定會給社會公共利益造成重大損害?！痹隈R賀友、林家麗等與安徽省合肥市包河區人民政府行政征收申訴行政裁定書（（2016）最高法行申414號）上，如此表述“由于該次征收已實際開展，大多數房屋已經被征收，”。王華與定安縣人民政府申訴行政判決書（（2015）行提字第21號）上，如此表述：“但因其違法強制清理行為已經實施完畢，且定安縣政府已經收回訴爭國有土地進行開發利用?！钡鹊?，都說明我國司法實踐中的情勢判決案多與城鎮化建設中由行政管理行為引起的糾紛密切相關。

（二）我國情勢判決法律制度在司法實踐中的困境

1.我國絕大部分情勢判決的論證匱乏

“給國家利益、社會公共利益造成重大損害”是作出情勢判決的前提，但部分判決書居然絲毫沒有提及該項內容。如高成彥、高成永與白銀市公安局白銀分局治安行政處罰二審行政判決書（（2014）白中行終字第20號）和魏厚建與利津縣公安局、田金紅、田建明、東營新能化工有限公司行政許可一案二審判決書（（2013）東行終字第24號），這兩份判決書在確認行政行為違法之后，均直接引用相關條款作出情勢判決。又如張菊英與衡陽市城鄉規劃局行政規劃再審行政判決書（（2015）湘高法行再終字第2號）中所述：“且涉及重大社會公共利益，不需撤銷?！痹撆袥Q書并沒有做任何分析推理就直接確認了為保護“國家利益、社會公共利益”下此判決。

極少數情勢判決對“公共利益”略有論述。如袁可明與習水縣三岔河鄉人民政府行政征收一案行政二審判決書（（2016）黔03行終90號）：“被征收的土地主要用于該鄉旅游項目基礎設施建設。符合習水縣城鄉發展規劃和該鄉的整體經濟利益。被征收的土地也投入建設，且項目建設對拉動當地經濟發展，改善當地民生都有積極的作用，特別是當前實體經濟下滑的情況下，意義更為重要。如果判決撤銷被上訴人的土地征收行為，必然會給當地社會公共利益及其他被征地農戶造成重大損害?！边€有付文云等、張惠英等與金華市人民政府行政批準二審行政判決書（（2015）浙行終字第194號）是這樣表述的：“但鑒于涉及國家重點工程杭長鐵路客運專線項目建設的公共利益，且多數被征收人與征收部門已經簽訂征收補償協議，故不宜撤銷被訴行政批準行為?！币约巴醺晃呐c鄆城縣人民政府行政征收二審行政判決書（（2016）魯行終230號）這樣表述：“但老電影院舊城改建項目屬于政府組織實施的公益建設項目，撤銷該征收決定將會給公共利益造成重大損失”。申友富與務川縣人民政府行政征收決定一案行政判決書（（2015）黔高行終字第797號）表述為：“應予撤銷，但由于該項目建設對促進務川縣經濟社會發展有重要意義，”；年國安訴界首市人民政府土地行政征收一案二審判決書（（2015）阜行終字第00094號）如此表述“依法應予撤銷。但因涉案土地已經根據城市規劃用于道路、醫院和學校等項目的建設，如果撤銷將對公共利益產生重大損害，故應對該征地行為確認違法?！?/p>

還有一些情勢判決對“公共利益”的理解頗為另類。在上訴人王玉柱訴盤山縣住房和城鄉建設局房屋行政登記一案二審判決（（2016）遼11行終字第00019號）中，僅涉及一個人的利益也被認定為“公共利益”：“涉案房屋幾經易手，現登記在鄭鳳麗名下，在沒有證據證明鄭鳳麗取得房屋權屬行為違法前，應當認定鄭鳳麗取得了涉案房屋的所有權?！薄皬木S護交易秩序，避免社會共同利益遭受損害考慮，判決被上訴人的行政行為違法?！比瘟譀_與呂梁市公安局交通警察支隊行政處罰二審行政判決書（（2015）呂行終字第103號）“被上訴人于交通事故發生五年之后才對上訴人作出處罰，且未履行相關告知程序，”“屬程序違法；但對上訴人的處罰結果正確，符合《中華人民共和國道路交通安全法》第一百零一條之規定。本案中，若撤銷該處罰，對規范道路安全交通秩序將帶來不利因素，放縱違法行為的發生，會給國家利益或者公共利益造成重大損失，失去國家法律、法規對違法行為的約束力?！狈ü倬尤徽J為撤銷一個程序嚴重違法的行政處罰行為會放縱違法行為的發生，用抽象的、宏大的解釋任性擴大了“國家利益或者公共利益”的范圍。

2.我國的情勢判決絕大部分缺乏補救措施及補償內容

相當數量的情勢判決根本沒有提及體現保障行政相對人利益的補救措施和賠償責任，少數案件只是籠統要求行政機關采取補救措施。當然，這也與原告的訴求是撤銷行政行為而不是要求賠償有關。如在高成彥、高成永與白銀市公安局白銀分局治安行政處罰二審行政判決書（（2014）白中行終字第20號）僅一句話表述：“責令白銀市公安局白銀分局采取相應的補救措施；”如陵水黎族自治縣文羅鎮坡村新西園經濟合作社與陵水黎族自治縣人民政府、陵水黎族自治縣國土環境資源局二審行政判決書（（2015）瓊行終字第262號）所述“陵水縣政府和陵水縣國土局應采取補救措施，對涉案土地的權屬進行調查或確權，確認土地權利人。且修建排水溝占用土地和未清理施工現場的行為確實對涉案土地的耕種造成實際影響，陵水縣政府和陵水縣國土局應與土地權利人就修建排水溝占用土地的補償及清理施工現場問題依法進行善后處理?！币阉闶菍ρa救措施比較具體的表述，但也沒有實質內容。以下兩個案件是最高人民法院再審案件，罕有明確了行政機關承擔的賠償責任。在海南省定安城東建筑裝修工程公司與海南省定安縣人民政府收回國有土地使用權及撤銷土地證再審行政判決書（（2012）行提字第26號）中如此判決：“責令定安縣人民政府自本判決送達之日起15日內一次性向定安城東建筑裝修工程公司支付收回土地使用權補償款135萬元及同期銀行貸款利息?！痹谕跞A與定安縣人民政府申訴行政判決書（（2015）行提字第21號）明確指出：“定安縣人民政府賠償王華損失749851元?！?/p>

三、我國情勢判決法律制度存在缺陷的法理分析

（一）情勢判決違背法律至上原則

法治精神的第一要義是法律至上，強調以既定的法律規則為根據進行思考和判斷，強調憲法法律的尊嚴和權威。從情勢判決適用最普遍的土地征收、房屋拆遷、城市規劃建設等領域來看，我國并不是處在無法可依的狀態。近年來，《土地管理法》《物權法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《行政強制法》等對政府征收拆遷等行政強制行為的法定要件、程序均提供了明確的法律依據。事實上是地方政府明知這些法律規定卻故意違反并刻意加快執行速度，以“生米煮成熟飯”的既成事實“逼迫”法院無奈地做出情勢判決，這反過來又鼓勵了行政機關繼續違法行政。

現代社會中的社會關系錯綜復雜，不同社會主體的價值觀存在差異是必然的。法律的制定經過民主、嚴謹的程序，立法過程同時也是各種利益經綜合權衡、博弈的過程，最終通過的法律體現了全體人民意志和利益，明確界定了各類社會主體的權利義務，最終體現了“人民利益”“國家利益”和“公共利益”。對于行政權而言，在法律規范范圍內和法治軌道上運行就是實現了“人民利益”、“國家利益”和“公共利益”；對于司法權而言，法官應當成為法律的守護神，在現行法律制度中尋求公平正義，是其行使審判權的基本原則。法官不能拋開合法與非法這個最起碼的標準去判斷行政行為的利與弊、成本與收益、公平與效率。至于所謂的利益衡量，筆者認為那僅僅是法律存在空白或法律條文不明確時使用的一種方法論。如果法律已經作出了明確規定，法官還加入自己的價值觀，去衡量所謂的合理與效果，最終必然導致司法裁判的恣意性和主觀性，顛覆的是整個法治秩序，更何況司法是國家權力的重要運作方式，司法公正本身就是“國家利益”。

（二）情勢判決中的司法權僭越了立法權

法官在司法過程中必須充分尊重分權原則的法治精神，克制、消極地遵從法律規范，“法官畢竟是法律的闡釋者而不是法律的創造者”[4]?！熬S護公共利益、國家利益”是主張情勢判決法律制度正當性一派的最主要理由。但是，公共利益和國家利益優先于公民基本權利的正當性必須通過法律的明示。具體來說，我國立法法規定了法律保留原則，要求限制公民基本權利的重大事項只能由全國人民代表大會及其常務委員會以制定法律的形式規定。情勢判決是在違法行政的事實發生后，由司法權直接限制甚至剝奪公民的基本權利，其實質是認為司法可以超越法律甚至是違反法律，無異于主張“法官造法”，違背了法律保留原則僭越了立法權。尤其是由于“公共利益”“國家利益”概念內涵的模糊性，法官們的自由裁量權有了極大的發揮空間。

（三）情勢判決忽略程序正義

程序正義是實體正義的前提，要求各類主體在探尋事實真相時必須遵循正當的步驟，采取合法的方式。訴訟中的程序正義可以阻隔法官對法外因素的過多考慮，排除選擇和適用法律過程中的不當和偏向。司法審判按一套開放、公平、透明的程序規則進行，也許最終判決結果不盡如人意，但因有程序這個“形式性操作杠桿”，各種不滿都會自我釋然。一方面，由于“禁止訴外裁判”原則，行政判決不應脫離或超越原告的訴求范圍，或是駁回原告的訴訟請求，或是判決撤銷或變更被訴行政行為。情勢判決置原告的“撤銷違法行政行為”的訴請而不顧，枉自作出行政行為“確認違法”卻維持其效力的判決，明顯超越了原告訴求，導致行政相對人正當權利無法通過法定的救濟渠道實現，嚴重傷害行政相對人對司法的信任。另一方面，情勢判決中原告訴求是撤銷違法的行政行為，被告也僅就被訴行政行為的合法性進行抗辯，雙方根本無需也不可能對是否“公共利益”或“國家利益”的問題進行論辯，這個關乎情勢判決的致命問題最終完全由法官在作出裁判時進行判斷。無疑，情勢判決中“公共利益”或“國家利益”的認定明顯違背了程序正義的最基本要求——公平聽證，即各方當事人擁有自我辯護的權利，裁判者必須在聽取各方當事人的申辯后才能做出裁判。尤其是在情勢判決中，被告理應對“公共利益”或“國家利益”承擔更大的論證責任。

（四）情勢判決違背法律邏輯

司法裁判是以法律事實與法律規范認定為中心的思維活動，采用的是“規范+事實=判決”的三段論演繹的法律方法。情勢判決一方面確認某一行政行為違法，另一方面拋離現成的法律規則、法律秩序轉而兀自衡量國家利益、公共利益與原告的利益，最后繼續保持違法行政行為的效力。這種違背法律邏輯，合法性評價與有效性評價無法統一的判決嚴重地沖擊著社會的法治觀念，造成公眾的不解與疑慮，難以獲得人們的普遍認同和尊重。

四、新形勢下我國情勢判決法律制度的歸路

絕大多數法治發達的國家由于有完備的行政程序及救濟手段和較高水準的司法裁判并不普遍采用情勢判決法律制度。即使在情勢判決法律制度的發源地日本，隨著法治水平的提升和相關制度的完善，適用情勢判決的情形也寥寥無幾[5]。即使在我國臺灣地區在2001-2006年期間也僅有5個案件適用情勢判決[6]。由此看來，隨著我國行政程序和司法裁決的完善，情勢判決法律制度的適用機會也將大為降低，在當前司法環境下應通過以下措施約束我國情勢判決法律制度當中違背法治精神的內容。

（一）嚴格規范并限制情勢判決

1.提高適用情勢判決的司法層級?，F行《行政訴訟法》對適用情勢判決的法院層級沒有任何限制。情勢判決案件一般較為復雜，我國基層法院審判能力較薄弱并容易受制于其他權力，需要更加專業且超脫的司法主體進行裁判。因此，應將情勢判決的適用層級提升為中級以上人民法院，并強調充分利用庭前交換制度，聽取當事人的申辯意見。該類案件無疑屬于重大疑難案件，必須由合議庭提出意向，報經院長提交審委會討論審慎決定。

2.強調情勢判決書嚴格說理。判決書的說理是判決的靈魂。情勢判決的核心是國家利益或公共利益的認定及各種利益的權衡，當這些關鍵因素確實缺少客觀標準時，主觀評價無法避免，司法裁判必然擁有極大的自由裁量空間。這就需要法官充分運用法律原則、法律制度、法律邏輯，根據證據規則闡明論證判決理由，特別是要對所涉當事人具體利益、相關群體利益、以及社會公共利益等各種利益進行科學的理由論證和交換計算及最終的價值選擇進行詳盡的釋明。通過強化裁判說理最大限度地提高當事人和社會公眾接受判決書的程度并將司法裁判過程清晰透明置于公眾的監督之下，可以有效約束法官的自由裁量權更可以提高司法的公信力。

3.以司法解釋和指導性案例的方式統一情勢判決尺度。法制統一的原則要求同樣的法律應當得到同樣的適用。我國情勢判決的涉及狀況復雜疑難，司法判斷標準不明，導致社會公眾及當事人對個案裁判結果難以產生穩定預期。最高人民法院應該專門對此類案件進行全面梳理，發布司法解釋統一情勢判決適用，尤其通過最高人民法院發布典型的、具有樣板性的情勢判決案例，可以有效地適應紛繁復雜且變動不居的社會變化，避免各級各地法院出現“同案不同判”“同法不同解”的狀況。

（二）適用其他合理合法的判決方式盡量避免情勢判決

1.適用行政信賴利益的保護制度。行政信賴保護原則指行政相對人基于行政行為的效力，而對該行政行為產生合理的信賴利益必須得到保護，強調的是法律關系的“穩定性”與“持續性”。行政機關是代表國家行使管理權能的主體，行政法律關系更需要具有穩定性和持續性。如果行政機關可以隨心所欲地變更行政行為，不但行政相對人難以預料、安排自己的生產生活，已衍生出的各種法律關系還將引起錯綜復雜的利益沖突，其后果更為撲朔迷離無法預料，政府的信用權威也不復存在。我國2004年的《行政許可法》明確了信賴保護原則，其第8條規定：“公民、法人或者其他社會組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政許可?！逼┤缭谇閯菖袥Q中所涉及的大量舊城區改造的案件往往都是這種情形：行政機關在征收行政相對人舊房時存在著明顯的行政違法行為，然而在案件的審理時行政相對人的房屋已經被拆除，并且商品房已經在建甚至完成并已出售給眾多業主。如果司法裁判撤銷被訴的行政行為，則需要拆除已成為違法建筑的商品房，不僅會造成巨大的損失，并且使各種新的民事法律關系錯亂不堪，將滋生更多的社會矛盾。實際上，這類案件判決可以直接適用行政信賴利益保護制度不予撤銷被訴的行政違法行為（當然，原告仍有向違法的行政機關申請國家賠償的權利）。雖然采用情勢判決與適用信賴利益保護制度判決都是維持違法行政行為的效力，但兩者在價值取舍上是不同的，適用信賴利益保護制度的判決關注重點是個人利益（即案件中第三人的利益）以及具體的社會秩序，而適用情勢判決法律制度關注的重點是公共利益、國家利益。具體的個人利益和具體社會秩序較之空泛的公共利益、國家利益更為明顯可察，在司法判決書中的說理更為有力，在民眾接受度和對法治原則的尊重方面更有優勢。

2.直接判決行政機關違法并承擔賠償責任。司法實踐中，絕大部分情勢判決的做出是由于行政強制措施已執行完畢，無法或難以恢復原狀。這種類型的案件完全符合我國《行政強制法》第四十一條：“在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償?！狈ü倏梢砸来藦街迸袥Q該行政行為違法并撤銷該行政決定，但由于存在無法恢復原狀或者退還財物的客觀事實，依法判決給予原告賠償。這種判決具有明確的法律依據，其邏輯符合法治的精神及一般民眾的普遍認知，也比采用情勢判決更具合理性和說服力。

（三）從源頭減少適用情勢判決法律制度的情形

1.完善并強化行政決策事前程序制度。我國發生違法而又不可撤銷行政行為的主要原因之一是缺乏完善或不重視行政決策事前程序。譬如，大量出現進行情勢判決的征地拆遷領域，往往是政府在決策過程中不及時、全面地向社會公開相關信息，忽視行政相對人的知情權、參與權，行政決策一旦作出即具有公定力與執行力，一系列法律關系或事實狀態隨之展開，導致行政行為違法而房屋已經被拆除，土地已建設，最終造成法院不得不采用情勢判決的被動局面。因此，提升對行政決策公平效率的認識，完善和改進信息公開制度、聽證制度、說明理由制度不但可以保障行政相對人權利，還可以有效地增強行政機關與相對人的溝通交流，發揮及時化解沖突的功能，大量減少不可撤銷行政行為的產生，消解情況判決適用的困境。

2.改革行政訴訟中的臨時權利保護制度。我國行政訴訟法中關于起訴停止執行制度確立的是“一般不停止執行，例外停止”原則，以列舉方式規定了可以停止執行的例外。鑒于其他國家相關理論與實踐的經驗、教訓，筆者認為應該將一般原則和例外規定反向規定為“一般停止執行，例外不停止執行”的原則：“訴訟期間原告或者利害關系人可以申請停止行政行為的執行。但如果行政行為不及時執行可能嚴重影響國家利益、社會公共利益或者第三人利益時，經行政機關或者利害關系人申請，人民法院可以決定不停止執行?！庇尚姓C關或利害關系人承擔“國家利益、社會公共利益或者第三人利益”舉證責任。如此，行政相對人可以通過行使行政訴訟中的臨時權利保護措施，盡量避免難以回轉的行政決定成為現實，督促行政機關更謹慎作為，充分發揮行政訴訟保護行政相對人權益的功能。

3.建立行政訴訟和解制度。長期以來，我國行政法學的主流觀點認為行政訴訟的目的之一是司法機關對被訴行政行為作出合法性判斷以監督行政機關依法行政，并不存在調解的空間，2015年《行政訴訟法》第六十條仍然規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解?！钡捎凇缎姓V訟法》第六十二條允許行政機關改變或者撤銷被訴行政行為，行政相對人可以向人民法院申請撤訴，所以在行政審判實踐中普遍存在名為撤訴實為和解的現象。筆者認為，單一的裁判解決方式不僅無法達到定紛止爭的目的，還可能激化行政相對人與行政機關的矛盾。在立法上積極承認和規范行政和解制度，可以更有效的解決行政糾紛。尤其在行政機關的行政行為存在事實不清、程序明顯違法、適用法律不當等違法性時，但面臨如判決撤銷該行政行為會給國家利益、社會公共利益造成重大損害而可能導致情勢判決的案件中，行政訴訟和解制度的適用則給法官提供了更為有效、合法的途徑。在這個過程中，雙方當事人可以就爭議中的事實、依據的法律和相關證據以及利益需求充分而全面地表達自己的意見，法官擁有指揮、調控、審查、監督的權力，并適時為雙方提供協商、對話的機會和場合，必要時也可以提出供當事人協商討論的和解方案，最終當事人雙方以自愿平等為原則達成和解協議，原告認為訴訟目的已經達到而申請撤訴。行政和解可以有效地解決前述情勢判決存在的訴判不一致，補救措施賠償內容無法下判的難題，減少行政機關與行政相對人在訴訟中消耗的大量人力、物力、財力，舒緩民眾與行政機關的對立情緒，在法律允許的范圍和合理的限度內保障個人利益，維護國家利益，其結果更易被行政相對人接受，進而減輕法院壓力。

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