困局難撐：南宋公田法改革

唐博

賈似道推行的公田法，就像堂吉訶德與風車作戰一樣，挑戰的是已經成熟的土地私有制。

南宋德祐元年（1275年），長江丁家洲（今安徽銅陵附近）。一場關乎南宋王朝前途命運的戰略決戰徐徐落幕。宋軍完敗，船只和尸體蔽江而下。宰相賈似道身為統帥，臨陣脫逃，導致全軍崩盤。保衛首都臨安的最后家底，就這樣折騰光了。敵軍壓境，朝野驚恐，輿論嘩然，千夫所指，賈似道只好出來頂雷，被貶出京城。

曾幾何時，西湖畔“后樂園”的瑰麗圖景，日夜飲酒作樂的醉夢歲月，讓賈似道背上了“奸臣”惡名。不過，他并非真的不接地氣。迷戀斗蛐蛐，卻沒玩物喪志，反倒潛心研究，撰寫了世界上第一部研究蟋蟀的專著《促織經》;推行“公田法”，雖然飽受非議，卻也循序漸進，從試點到鋪開，幫小朝廷苦撐了十幾年。

朝廷缺錢，險象環生

兩淮秦川，狼煙不斷。南宋立國以來，一直身處險境。先是金國，后是蒙古，揮之不去的強大威脅接踵而至。使南宋軍隊必須規模龐大。宰相范鍾曾向宋理宗上書坦言，南宋有正規軍70多萬，加上各州的非正規武裝，總兵力“亦且百萬”，跟北宋差不多。

軍人多了，開銷就大。宋寧宗嘉定年間，南宋著名理學家真德秀就提到，“東南民力耗于軍費者十八”。南宋的官僚機構一如北宋，疊床架屋、隊伍龐大、相互牽制、人浮于事。到南宋后期，朝廷“以一百余郡之事力，贍二萬四千余員之冗官”。給這些官員發俸祿，又是一筆浩大開支。

朝廷曾組織屯田，但無法完全彌補軍需缺口;也曾廣開財源，加派苛捐雜稅，還實施“和糴法”收購農戶余糧。由于收購價格低，加上朝廷濫發楮幣，導致嚴重通脹，百業凋零，流民四起。

官府以前有很多公田，即國有土地。宋高宗時期陸續變賣，獲取了大量資金，有助于緩解軍費壓力，減輕民眾稅負?？墒?，公田一賣，國有墾田數量銳減。大地主大商人們依仗權勢，大量購入官田，兼并私田，隱瞞田產，偷稅漏稅。一面是國庫缺錢，一面是田租流失，朝廷當然不甘心。

宋理宗景定四年（1263年），臨安知府劉良貴、浙西轉運使吳勢卿提出了官府回購“公田”的倡議，得到了宰相賈似道的青睞。受他指派，殿中御史陳堯道、右正言曹孝慶等人奏陳：“回買官田，可得一千萬畝，則每歲六七百萬之入，其于軍餉沛然有余”?！翱擅夂图e，可以餉軍，可以杜造楮幣，可平物價，可平富室，一事行而五利興”。

顯然，這些好處讓宋理宗動了心。在賈似道的堅持下，宋理宗力排眾議，決心推動“公田法”改革。賈似道還帶頭將自家在浙西的萬畝良田賣給官府，以表忠心，以堵非議。

一場轟轟烈烈的“公田法”改革運動，就在南中國迅速推開。

“公田”并非一買了之

這是一次精心策劃的財經改革。

——先試點，再推廣。景定四年六月，宋理宗宣布在平江（今江蘇蘇州）、嘉興、安吉（今屬浙江湖州）、常州、鎮江、江陰六州試點“公田法”。在南宋糧食主產區搞試點，有利于迅速總結經驗、發現問題、改進做法，這些地區連年遭受水旱災害，迫切希望改變現狀。

——限面積，限賣價。一開始，官府針對官員家庭，按照職務高低劃定了占田限額標準，一品官限田50頃，以下每品遞減5頃，至九品為5頃。對于超標田畝，由官府回購三分之一作為公田?；刭弮r按照田租多少來確定，如一畝地如能收租一石，付地價200貫。

改革剛啟動一個月，尚書都省就急忙宣布成效顯著，“中外支用粗足”。盡管有阿諛拍馬的成分，但公田法為南宋官府提供了更多可支配經濟資源，對抑制土地兼并，緩和社會矛盾，紓解財政危機是有幫助的。然而，政策一旦落地，問題立刻爆發。

公田法實施四個月，官府就回購了公田350多萬畝，但遠少于預期，各級官員似乎也不積極。因此，朝廷索性將回購對象擴大到普通地主。限定這類家庭的占田限額不能超過5頃，不久又降到200畝，超出部分的三分之一由官府回購作為公田。官府支付的地價款是比較混亂的?；刭彸^5000畝的，付給銀半分、官誥5分、度牒2分、會子2分半;1000-5000畝的，付給銀半分、官誥3分、度牒3分、會子3分半;500-1000畝的，付給度牒、會子各半;低于500畝的，全付會子。

要知道，官誥和度牒是朝廷印發的空白批文，號稱在黑市上很值錢，其實如果太多太濫就不值錢了。行在會子所每天加印15萬貫會子，專門用來回購公田，導致會子迅速貶值。用這些東西來回購肥沃良田，無異于赤裸裸的掠奪。

至此，原本帶有“抑強嫉富”色彩的“良法美意”徹底變味。

改革走樣后的大潰敗

盡管很多人反對，但朝廷依然付諸實施。在皇帝看來，籌措軍餉，穩定軍心，是壓倒一切的大局。

為推行公田法，回購更多田畝，國家必須全面核查官民的田產，確定超標的田畝數。宋度宗咸淳元年（1265年），賈似道主持實施“經界法”，逐戶丈量土地，繪圖造冊。

經界法，就是清丈土地，弄清全國的田產占有情況，防止官僚、地主隱瞞田產、逃避賦稅。然而，這么做會直接損害權貴集團的經濟利益。

賈似道主持的咸淳版“經界”，將工作重點放在為回購公田提供數據，而非清查隱田、抑制兼并。這就只需根據原有田產記錄，逐一核查其后變動情況，以便實現民有定產，產有定稅，稅有定籍。無須清丈田地，手續相對簡單，效率就比較高，持續兩年就基本完成。

不過，由于執行層面的官員都是鄉紳大族，在數據填報上普遍弄虛作假，這就使得多次“經界”后，田畝和賦稅數據依然不準。富戶照樣設法避稅，貧民仍舊寸土皆稅。

事實上，賈似道推行的公田法，就像堂吉訶德與風車作戰一樣，挑戰的是已經成熟的土地私有制。他企圖用國家行政的強制力來改變土地所有制，進而抑制兼并，其后果則是把富人和窮人都卷了進來，成為盤剝民脂民膏、踐踏財產權的惡政，失盡人心。

一些官員上下其手，故意夸大普通地主和自耕農的田畝面積，強制增加回購數量，造成一些農戶瞬間破產，更多地主丟掉了土地，只換來形同廢紙的會子。當公田租給佃戶后，官莊不按土質肥瘠征收田租，而是全部多收，大斗征收，導致許多佃戶不堪重負，紛紛拋荒。

最糟糕的是，當初為了回購公田，朝廷加印了大量會子，其結果就是紙幣貶值、物價飛漲，由此引發了一輪“會子危機”，把南宋朝廷拖入了萬劫不復的險境。而當初“可平物價”的鑿鑿諾言，早已無影無蹤。

兵敗丁家洲，成為賈似道官場人生的轉折點。此前，人們敢怒不敢言;其后，朝野罵聲如潮。事實上，他的倒臺，導火線是軍事失利，根子還在“公田法”觸犯了眾怒。賈似道身敗名裂，“公田法”未及廢除，南宋朝廷就垮了臺。忽必烈撿了便宜，公田法改革攫取的田畝和收入，成了他發軍餉、給功臣賜田的主要財源。

（作者中國人民大學清史研究所博士）