中小城市可持續發展創新模式探究

■ 楊天舉

問題研究

中小城市可持續發展創新模式探究

■ 楊天舉

2016年，中國市長協會成立了小城鎮專委會，泛華集團董事長楊天舉受邀出任專委會的執行主任。經過一年多的努力，在中國市長協會的主持下，泛華集團先后與中國開發性金融促進會、住建部、國家發改委、國家開發銀行等部門多次召開專題論證會、研討會，研究新型城鎮化尤其是中小城市新型城鎮化的創新發展路徑。今年6月，中國市長協會和泛華集團共同出版了中國新型城鎮化系列叢書之《深度解碼 中國城市發展創新模式》一書。本文就中小城市新型城鎮化的價值體系、面臨的難點與問題及破題路徑等方面進行了全方位的闡述。

伴隨新型城鎮化的加速發展，中小城市的發展成為未來中國新型城鎮化的主要陣地。十八大以來，中央對新型城鎮化發展定調為“增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”，并提出“構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局”等重大決策，2016年2月發布的《國務國務深入推進新型城鎮化建設若干意見》，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力解決好“三個1億人”，為中小城市的發展開辟了嶄新的機遇和廣闊的空間。

中小城市作為我國城市群網絡體系的關鍵節點和基礎構架，各地中小城市的理念認識、發展現狀、資源稟賦、產業基礎、基礎設施等發展差異較大，城鎮化水平不一。那么，中小城市如何推進新型城鎮化？

一、構建中小城市新型城鎮化的價值體系

中、小城市的發展對轉變經濟發展方式、解決產能過剩、解決民生、解決三農問題、實現精準扶貧、提升城鎮化質量具有極為重要的意義，對提升公共服務、吸納就業、人口聚集起到巨大的推動作用。而實現中小城市新型城鎮化可持續發展的關鍵在于：形成正確的價值體系，指導發展實踐，價值體系是中小城市實現以人為本、四化協同、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路的根本，更是擺脫傳統土地城鎮化桎梏的理念基礎。構建四層結構、四化融合、四生互動的價值體系，用系統思維的理念，帶動中、小城市的實現新型城鎮化的綠色發展、綠色建設、綠色運營和管理。

（一）構建四層結構新型城鎮化體系

伴隨新型城鎮化的加速發展，城鎮化的重點將向中、小城市傾斜，將形成以區域中心城市、縣域經濟、特色小鎮、美麗鄉村四層結構的新型城鎮化體系，打造以地級市為主的城市中心區、以縣域經濟為主的特色經濟產業聚集區、以鎮域經濟為主的特色鎮、以美麗鄉村為主的特色農業，建立四層結構化的有機體系，并實現四層結構的有機結合。

（二）以“四化融合”為新型城鎮化方向

新型城鎮化是“新四化”的高度融合，即以工業化為動力，以農業化為基礎，以新型城鎮化為載體，以信息化為手段，實現中、小城市的產業興城、以城促產、產城一體、智慧生態、城鄉統籌、創新驅動、文化提升和可持續發展，并以四化融合的導向來研究中、小城市的理論體系、創新路徑等。

（三）以“四生互動”為新型城鎮化理念

充分挖掘和利用區域產業及特色資源優勢，用“生命、生產、生活、生態”的“四生”發展理念，從精神層面、文化價值層面，帶動地區的文脈、打通商脈，研究文象、研究載體，研究產業構建產業集群及產業基地，實現宜居、宜業、宜商的產業化體系和新型城鎮化的產業融合體系。

在四層結構的新型城鎮化體系下，中、小城市的新型城鎮化就是把生命、生產、生活、生態有機結合，再研究如何將產業集群化、集群基地化、基地園區化、園區社區化、社區帶動新型城鎮化，實現真正的四化高度融合。

二、探討中小城市新型城鎮化的聚集能力問題

中、小城市面臨的最大問題是要素的聚集能力問題，尤其是產業、金融、科技、人才、互聯網、交通、生態、土地八大要素的集成發展，如果產業不能破題，金融就無法跟上，不能形成剛性需求，土地價值無法提升，基于此，城鎮化的發展可以總結出十大問題，如何將十大關系有機結合，是推進新型城鎮化建設的核心。

一是區域發展，以區域的視角，以站在月球看地球的思維，研究四層結構的新型城鎮化體系構建；二是推進機制，研究機制創新、制度創新來實現新型城鎮化；三是城鄉統籌，怎樣解決農民進社區、產業進園區、土地適度規模經營、農業增效、農民增收、農村繁榮等問題，怎樣解決三農問題和城鄉二元結構是實現新型城鎮化的前提；四是產業化，如何實現供給與需求的有效結合、產業與新型城鎮化的結合問題；五是系統規劃，多規合一的系統規劃與城鎮化的關系問題；六是資源開發，資源合理開發與城鎮化發展相適應的問題；七是綠色生態，解決綠色生態如何建設，環境如何打造的問題；八是人口集聚，人口的集聚帶來城鎮化的發展；九是開發模式，以什么樣的產城融合投資運營模式、機制體制的創新來推動項目落地；十是營銷推廣，城市的營銷、品牌的經營、招商引資等。如何招商引資，對于欠發達地區和廣大中小城市，需要把城市的表外資產表內化，在“有中生有”的基礎上創造“無中生有”的機會。

解決中小城市城鎮化路徑的關鍵基于以上十大問題，研究其核心要素和核心競爭力，形成集群效應、基地效應，研究把成本中心變成效益中心，研究地區的比較優勢，實現差異化發展。

三、中小城市新型城鎮化破題路徑

中小城市的城鎮化應以“城市發展、城市建設、城市運營管理”為核心發展理念，解決好城市的動力問題、標準問題和效能問題，在中小城市創造就業機會和消費市場，推動健康、文化、旅游、商貿物流、特色農業及相關特色產業的發展，不斷提升中小城市的產業集聚力及人口集聚力，切實促進農業人口市民化的轉化，合理運用PPP模式，發現需求、創造需求，發現價值、創造價值，走出一條創新驅動、內生增長的可持續發展之路。

（一）小城市新型城鎮化破題方向

要實現中小城市新型城鎮化可持續發展的前提是動力源問題，只有解決了動力源，作為載體的基礎設施才能跟進，社會資本才有可能進入，再結合信息化的手段，實現新型城鎮化。因此，應該從以下三方面實現路徑的突破：

研究發展和動力問題。站在區域發展和頂層設計的角度，解決要素聚集，創新技術路徑和行動綱領，完成戰略產業空間的系統規劃。通過理念創新，統一思想；通過理論創新，做好頂層設計；通過流程創新、機制創新，做好價值分享及推動機制；通過組織創新，做好組織保障；通過挖掘特色優勢資源，形成龍頭產業、配套產業和機會產業，實現產業集群化、集群基地化、基地園區化、園區社區化、社區帶動城鎮化。

解決建設和標準問題。貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，按照中央“一個尊重，五個統籌”的指導思想，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展，綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素，實現城市的精明增長和可持續發展。

解決運營和效能問題。通過產業+金融+科技+人才+互聯網+交通+生態+土地，實現要素提升，提高城市可持續發展能力，以科學的發展模式做旗幟，以創造項目孵化器投資品為抓手，以城市發展聯盟為平臺，以構建城市產業化為支點，以創新結構金融體系為翅膀，以信息化為手段，聯盟營銷、專業分工、業務合作、產業聯動，重構城市產業價值鏈和生態圈。

（二）小城市新型城鎮化破題路徑

以頂層設計構建新型城鎮化發展藍圖。從頂層設計入手，包含智慧規劃等專項規劃，到戰略產業空間規劃，再到總規及控規，再到城市設計和工程設計等，再研究城市投融資體系的完善，導入開發性金融和商業金融，運用PPP模式來實現開發、建設和運營。通過這樣的運營和技術路徑，實現中小城市的可持續發展，提高中小城市的系統能力和組織能力。

以開發性金融思維研究新型城鎮化的資金問題。用開發性金融的思維解決怎樣建設的問題、研究PPP模式創新問題、制度創新問題、體制創新問題，核心思想是理念的創新，統一思想；理論的創新，如何規劃；組織的創新，如何實施；路徑創新；機制創新，建立命運共同體、利益共同體的體制。產融、城融，產業和金融，城市和金融的融合是新型城鎮化根本問題。2015年國家推廣PPP模式，但實踐效果不佳，尤其是在中小城市。實踐中地方特別是中小城市真正需要的是產城融合下的配套PPP模式，需要把產業、土地和金融有機結合，實現創新發展，把產業金融和開發性金融有機融合。

以系統思維實現產城融合。

中小城市的新型城鎮化發展是個系統問題，應將城市發展、城市建設、城市運營和管理做到高度的融合，形成系統的思維；根據地方的要素稟賦情況、特色產業情況，把特色產業和特色城市有機結合起來，實現特色產業和特色城市有機融合、有自身城市比較優勢的產業發展思路。中小城市產城融合發展思路應從以下幾點出發：

● 戰略為勢—解決方向問題，解決高度問題，解決城市定位問題，解決發展使命問題；

● 產業為本—構建產業體系，解決動力源問題；

● 文化為源—解決文脈和商脈有機結合，文象和載體有機結合，提升軟實力；

● 規劃為綱—通過多規合一、規劃集成，解決路徑問題；

● 創新為魂—通過體制創新、機制創新、組織創新和路徑創新，實現城市創新發展；

● 金融為器—建立結構化的金融體系，為城市發展提供內生動力和資金支持。

（三）中小城市的空間承載

2016年被稱為特色小鎮元年，國家各部委、地方政府紛紛頒布相關政策法規，并進行了兩輪試點特色小鎮的申報工作。面對如火如荼的特色小鎮建設熱潮，我們需要有自己的冷思考；住建部頒布的《關于保持和彰顯特色小鎮若干問題的通知》，也是旨在為特色小鎮糾偏。

特色小鎮是中國新型城鎮化建設的一個重要單元和聚焦到特定空間的一個載體。特色小鎮的發展一定要站在區域經濟發展的角度，站在一個區域協同的角度，然后才能站在城鄉統籌的角度研究特色小鎮的空間具體形式。如何以中心城市，帶動縣域、特色鎮和美麗鄉村的統籌發展，如何以縣域經濟帶動重點鎮、一般鎮、美麗鄉村的四層結構的新型城鎮化體系，特色小鎮是一個區域經濟要素的聚集，而不是單獨的一個項目。

當前，大部分特色小鎮建設是一個項目思維、大盤的房地產思維，這是不合理的。所以，泛華強調站在區域經濟發展的思維，研究區域輻射、區域要素資源，形成規模經濟。以全局思維研究新型城鎮化，實現強縣與富民的統一，改革與發展的結合，城鎮與鄉村的貫通，推動區域城鄉統籌一體化。

強縣與富民的統一，即城市的產業和經濟、民生、就業如何結合，脫貧致富解決就業問題；而改革與發展的結合，就是體制創新、模式創新、制度創新如何實現；城鎮與鄉村的貫通，新型城鎮化要城鄉統籌發展，農民進社區，產業進園區，適度規模經營，農村繁榮、農業增效、農民增收，城鄉一體化不是城鄉一樣化，城要有城樣，鄉要有鄉樣，看山望水記鄉愁?？倳涍@三句話對全國縣域城鎮化指導意義非常大。

中國的縣域經濟大部分不是在中心城市，不是在一線城市，依靠房地產不能解決中國新型城鎮化。中國的大部分地區發展路徑是不同的，欠發達地區、邊貿地區、民族地區、貧困地區、資源枯竭地區等等不同地區的新型城鎮化方式不一樣，用房地產的思維是不可行的；社會資本進入欠發達地區參與新型城鎮化建設，一定要通過體制創新、模式創新、制度創新來實現。

未來，中小城市新型城鎮化的發展將實現“三融”的結合，即產業、城市、金融三者有機結合，從需求端入手，推動城市的供給側改革，同時要從美學、工程學思維轉換為發展經濟學研究未來的增長極。中、小城市的發展應該以新型城鎮化發展創新模式為旗幟，以項目孵化器為抓手，以構建聯盟為平臺，以產業為支點，以金融為翅膀，以信息化為手段，專業分工、業務合作、重構該地區的商業生態圈和價值鏈來實現城市的綠色發展、可持續發展。

（作者系中國市長協會小城市發展專業委員會執行主任、泛華集團董事長）