試論行政許可審批制度之我見

李桂藩

依法治國以來，我國頒布了很多行政法律法規，不同部門的行政機關還相繼出臺了不少的某某法的實施條例、細則或管理辦法。凡由國家行政機關執行和監督管理的行業性法規可統稱為“行政許可制度”。國家設立行政許可制度，目的是為了規范各行業的行政管理，保障國有資源的合理開發、促進國民經濟有序發展。然而，由于行業性法規來源較多，各部門規定的申辦程序也有所不同，一個開發性建設項目需要完善行政許可需通過很多門檻， 可以說非常困難。本文以開發水力發電站和采、選礦業為例，淺述個人的不同看法，供為研討：

1.程序先后矛盾 不知從何辦起？

無論是開發水力電站或者采、選礦項目，都需辦理大同小異的行政許可手續，其中開發水電站需要：設立企業、登記執照、機構代碼、水能資源開發權審批、立項批復、選址批復、用地許可（內分臨時和永久用地兩種性質）、可行性研究、水土保持方案、水資源論證、水文地質勘探、地質災害評估、壓覆礦評估、生產安全預評價、環境影響評價、立項核準等，當完成上述十六項行政許可手續后，才能開展電站工程的初步設計，交付專家論證評估通過后，才能申請開工建設，工程竣工后需經過驗收、申請取水許可、稅務登記、銀行開戶、電力經營許可并簽訂《上網合同》后方可運行發電。

采、選礦業除上述的水能資源開發權、電力經營許可不需申請外，要申請采礦許可，其他基本相同。另外還需曾加水污染論證、地下水、地表水、空氣、噪音等監測，并在開工前編好礦山停業后的土地復墾報告才能開工建設，建設竣工后，需經生產安全驗收才能正常生產。

辦理這些行政許可手續的法律法規多數是自然資源法，而涉及的部門有水利、發改、工商、稅務、銀行、質監、國土、林業、環保、安監、建設、礦產、電力、地質等行政機關。各機關間需辦理登記到批復手續有所不同，工商登記營業執照前要發改部門先立項或取得水能開發權（或采礦權），發改部門立項又要業主先登記企業營業執照，不然批給誰？國土征地前要項目通過環評，而環評開展前要業主先征（或租）到土地，否則評那里？甲機關批復要求提供乙、丙等各部門的批復為依據，而乙機關反過來又必須有甲許可才能審批，有時會弄得業主暈頭轉向，不知從何辦起？眾所周知：雞生蛋、蛋孵雞，到底先有雞還是先有蛋，誰都說不清？

2.批復時限不同 業主顧此失彼

各種行政許可批復都有它的時限性。如開發電站得到發改《立項批復》時限是兩年內開工建設，兩年后其它行政許可未得，依法應再來；《水資源論證報告》評估結論限時三年內建成投產，超過要重新評估，三年后業主的《環評》沒有通過，發改沒有給其核準立項，按規定環評和核準立項后須再論證水資源。采、選礦業先申請《采礦許可證》，時限也是三年，而三年內各機關批復的安全預評價、水土保持、環評等行政許可未到手，《采礦許可證》已到期，需要申請延期。延期要提供的有關資料可能有些又過期了，需要重新補辦。

一連串的行政許可手續，就象數學公式中的數列方程式一樣，從首項到尾項，有很多的中項在連接，缺一不可。按程序辦完首項再逐步完善各個中項，由于各項時限不同，有時中項未完善，首項已過期，尾項無法辦理，開發項目只好半途而廢。

總而言之，建設者要開發一個項目，為這些行政許可手續花費很大精力，大企業配備有專門管理人員，辦完這些業務也得筋疲力盡，耗費巨資，而對那些普通合伙的小企業、獨資公司或個體業主，沒有專職管理人員容易顧此失彼或功虧一簣。

3.中介單位介入 費用無底深淵

為了規范行政許可的批復，依法業主還需委托具有資質的單位（下稱中介單位）承擔編制后交主管機關組織評估通過才能得到結果。近年來社會上冒出各種不同的中介單位，從業人員并具有“資質”者也各有千秋。其中有真才實學、經驗豐富的老專家；也有剛出校門、涉世不深的初出茅廬者；更有棄政從商、關系密切的官宦出身?？梢哉f魚目混珠，有的甚至是濫竽充數之輩。

然而，這些中介單位是目前經濟管理層中最熱門的行業，收入頗豐。很多大學畢業后都進入中介公司從業，有的是學非對口，改行就業的。雖然他們是不穩定的“私營企業”，而比起進入國家機關從業所得酬薪卻相差天遠。

一個毛頭小子或妙齡女郎，大學畢業不到三年，現任某咨詢公司的經理、副總或“工程師”，年薪十萬元；有些資歷頗深、威望較高、老當益壯的退休干部，其年薪比他原來工作幾十年工資總收入多幾倍。某市國土資源局一位中年采礦工程師，任職十五礦產股長后，辭職到柳州辦一家咨詢公司，專門為采、選礦業辦理《采礦證》延期等行政許可手續，不到五年該公司擁有資產上千萬元。

因為編制行政許可技術資料（各種報告或方案，下稱《資料》）收費很高，一般每項《資料》需建設總投資的2～3%，辦完所有行政許可得耗資建設總投資的15—20%。如編制一份總投資3000萬元的電站水資源論證連評估需要30—40萬，編制一份年產3000萬，建設總投資800萬元的采、選礦環境影響報告連評估需要120—150萬元，辦完所有行政許可得耗資450—600萬元。所以，中介企業的收入是超常規的豐厚，可謂財源茂盛、日進斗金，然而項目業主耗資在行政許可審批的費用則是無底深淵。

國家設立行政許可制度，目的是為了規范各行業的行政管理，促進國民經濟有序發展?，F在看來已變化成故意為難企業、設高門檻讓業主艱難曲折地跨越，對經濟實力有限、產業風險較大的項目根本不能開發。即使是對自然資源有效利用、對地方經濟發展起著促進作用、可行性效益顯著的項目，只好望洋興嘆！

十年前行政機關審批有關手續時曾收取過各種費用，社會上有人不無諷刺地編段順口溜說：“十七八頂大蓋帽，圍著一頂爛草帽，你們要得我也要，大家都有文件來對照”，現改由中介單位收費，其順口溜改成：“昔日行政大蓋帽，如今變成資質照，編制評估高收費，砍你業主苦難叫”。

4.資料理論特深 實用價值不高endprint

目前中介單位編制的各種《資料》），理論性太強，實際有用的內容則幾筆帶過。如開發電站的水資源論證報告、水土保持方案；采礦的礦山建設方案、安全預評價報告等，其實用內容就是3—4頁紙就可說明清楚，然而普遍編制都是120—150頁以上，內容極為豐富。有些是羅列那些與項目建設根本不粘邊的項目區地理、經濟、政治等情況；有些把特深的專業理論性、公式化列上文稿。導致參加評估的專家組，特別是那些部門領導和單位代表（多數是外行老表），根本看不懂其內容，評估也提不出什么有用的意見，只檢一些無關緊要的詞語發個言，在專家組名單上簽個名拿份“勞務費”走人。

即使有些擁有“專家資格”，也因行業不同，隔行如隔山，所提的評估意見，多數是丈八竹稿打不著邊的無關痛癢之詞。業主代表參加評估，遇上“專家”提問，除解答那些雞毛蒜皮之外，也說不出什么實質性內容，結果是發完“勞務費”等拿《批復函》。

至于編制單位經多月努力、伏案而書、細心修改后印成標準文本的《報批稿》，對主管單位是一份存檔資料，對其它相關部門與業主只是存列品，最后當廢紙賣給收廢舊，生產建設中基本沒有按《資料》內容實施，有些業主連看都要沒看過，因為這些行政許可的《報批稿》，多數是業主根本看不懂的“天書”。

5.改革審批制度 為業主支撐一片藍天

改革開放初期，鄧小平說過：我們沒有經驗就摸石頭過河嘛，行政管理制度也應不斷改進。我國目前實行多部門行政許可審批制度，雖然能使開發項目符合各行業的規范，確保項目在建設和生產運行中，不再違反自然規律。如浪費水資源、導致水土流失、造成環境污染、破壞耕地、損毀森林及破壞礦產資源等。由于各部門審查程序太復雜，不大了解行規的項目業主，很難完善所有的行政許可手續，應改革審批制度。具體做法可從如下幾個方面入手：

（1）歸口管理 實行一行負責制

目前行政許可審批涉及的部門很多，承擔編制的中介單位也各有千秋，由業主自行完善這些程序，確實有些暈頭轉向。如果改革為歸口管理、一行負責到底制度，將有利于項目順利進行。如開發電站或采、選礦項目，除企業注冊登記自行辦理外，各項行政許可歸水利或國土（礦產）部門負責辦理，與發改、質監、林業、環保、安監、建設等部門及有關中介單位由水利或國土部門負責協調。國家或自治區須出臺一部《行政許可審批制度及時限》的法規，明確規定各部門之間對其他部門為開發項目辦理行政許可要給予協助，并要在規定時限內批復，每項限在5—10個工作日（兩周內）審查完畢，不得拒絕或故意拖延。整個項目的行政許可審批時限應定在3—5個月內完成，最多不能超過6個月，否則追究負責機關的責任。

（2）限價收費 削弱部分中介勢力

擁有資質的中介單位，是編制各項目資料的技術保障。由于收費特高，行業效益顯著，社會上新生的中介企業如雨后春筍，但內部組織成員多數是魚目混珠或濫竽充數之輩。一些小伙子或小姑娘，其名片上都打印“工程師”“副總”或“某某資質證”的銜頭，其實根本沒有合法的“證件”，業主又真偽莫辨，為了出錢買“結果”，遇上“天價”也啞口無言。

國家應統一規定一個中介收費標準，編制連評審一項行政許可收費限在項目建設總投資的0.5%以下，完善項目全部行政許可交費也控制在項目建設總投資的3—5%以內。費用由業主交給代辦機關，再由代辦機關按不同內容付給編制單位，所有費用都按行政事業收費開票，即使不需納稅也要接受有關部門審查和監督，這樣可杜絕暗錢交易，減少編制單位的不法收入，削弱部分中介勢力，將有利益促進行政許可審批工作的健康發展。

（3）規范評審專家 杜絕外行評審內行

目前各種項目技術評審慣例是：由批準立項級的（縣、市、廳）主管部門組織，邀請不同部門的專家、領導、代表來參加。然而來者多數是隔行如隔山者。國家應頒布《項目評審專家法》或由省級出臺《項目評審專家條例》，統一規范評審專家制度。專家成員由縣級以上各部門具有中級以上專業技術資格、五年以上工作經驗的人擔任，經報省級主管廳審查后發給《專家證書》才有資格從事評審工作。各部門需要評審項目時，由組織部門邀請本轄區內執有《專家證書》者來參加，本轄區內人員不夠，可通過市、廳級發函邀請轄區外執有《專家證書》者來參加，杜絕無證的領導或代表參加評審。有利評審專業化，促進行政許可審批工作的客觀公正。

專家評審費仍要保持，因為專家評審付出的是知識代價的勞動，沒有報酬是不公平的?？墒菢藴室膊灰颂?，每人每項目300—500元就合理了，加上往返差旅費，業主需承擔每位專家800—1000元，每項目開銷需8000—10000元。然而目前評審一個項目普遍需要3—5萬元評審費。

（4）縮簡理論篇章 重在編制實用技術

目前中介單位編制的《資料》（報告書）普遍都是120—150頁以上的厚厚一本書，其中70—80%的內容都是理論和公式，實用技術最多只占全書的20—30%。應提倡縮減這些與項目建設無關的理論和公式化內容。由于大部分的理論是學者開展學術研討或撰寫《學術論文》用的，對主管部門及建設者沒有實用價值，不該列入《資料》中。

因為現在編制的《資料》都按項目規模分為《報告書》或《報告表》兩種格式，并以量化標準來分開，其實所有《資料》的實用技術都一樣。分開“書”和“表”的結果只是說明項目的大小、《資料》理論內容及編制費用的多少而已。所以，歸口管理后的所有《資料》編制，應縮減沒有實用價值的理論與endprint