在京津冀協同發展中北京如何發揮龍頭作用

葉堂林+毛若沖

北京是京津冀城市群的核心城市。京津冀協同發展綱要指出，京津冀未來要打造一核、雙城、三軸、四區、多節點的空間格局，其中“一核”指的是北京。2010年北京市人均GDP超過1萬美元，2016年達到1.7萬美元，按照世行“人均1萬美元”的標準，北京早已進入后工業化發展階段。因此，在空間統籌方面，北京應按照后工業化時代的要求，適時調整“三生”空間的組合布局，適度壓縮生產空間、優化生活空間、擴大生態空間，壓縮的生產空間通過非首都功能疏解方式向天津、河北兩地轉移，從而帶動周邊區域的快速發展。

京津冀協同發展的核心目標就是要解決北京生產功能的過度集聚而導致的“大城市病”，其基本手段是非首都功能疏解，通過疏解非首都功能一方面實現“瘦體強身”，通過疏解整治促提升，保障和提升首都功能。另一方面，河北省通過分散承接非首都功能，實現其各地級市經濟社會的快速發展；通過集中承接非首都功能，打造新的經濟增長引擎，如雄安新區，從而縮小周邊地區與北京在經濟社會發展上的差距。

過去三年北京已經在京津冀協同發展中發揮著龍頭作用

可以從北京在資本輻射、創新驅動、產業引領、交通網絡、服務對接等五個方面對京津冀協同發展的推進作用進行分析。

北京已成為三地互投的資本輻射中心。北京在京津冀資本互投中主導作用顯著。2014～2016年，北京對津冀企業累計投資達5177.4億元，是天津對京冀投資額的9.3倍，是河北對京津投資額的7.1倍。在北京對津冀兩地的投資中，2662.7億元投向了天津，占比51.4%，2514.7億元投向了河北，占比48.6%，對兩地投資的比重相對均衡。在北京對天津各行業企業的投資中，對租賃和商務服務業的投資額為1410.2億元，占比53.0%，排名第一；對科學研究和技術服務業、金融業的投資額分別為381.6億元和235.8億元，分別占比14.3%、9.2%，排名第二、第三。在北京對河北各行業企業的投資中，25.6%投向了租賃和商務服務業，投資額為643.0億元，排名第一；對制造業的投資額為552.9億元，占比22.0%，排名第二；對科學研究和技術服務業的投資額為303.1億元，占比12.1%，排名第三。

北京已成為三地科技創新的核心驅動力。2014～2016年10月，北京與河北兩地企業的專利聯合申請量和聯合授權量分別為6718件、4912件，分別占同期三地專利聯合申請總量和聯合授權總量的50.13%和59.35%；北京與天津兩地企業的專利聯合申請量和聯合授權量分別為5465件、3152件，分別占三地專利聯合申請總量和聯合授權總量的44.03%和38.08%。北京的科技資源加速輻射周邊地區，截至2016年底，中關村企業已累計在天津、河北新設立分公司2709家；2016年北京輸出到天津、河北的技術合同成交額達154.7億元，增長了38.7%。

在產業引領方面，北京正打造 “高精尖”經濟格局，實現產業鏈條向津冀延伸。北京通過做疏解功能的“減法”，運用騰退空間加快構建“高精尖”經濟結構，努力走出了一條減量集約、瘦身健體、提質增效的新路。截至2017年5月，北京累計清理退出高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益的“三高兩低”的一般性制造業企業1713家；2015～2016年，調整疏解350個商品交易市場，其中2016年共完成了117個，調整疏解建筑面積達160萬平方米，調整疏解商戶2.8萬家，搭建30個產業疏解合作平臺，推進產業轉移疏解項目53個。自2014年以來，北京受到禁限的行業占地區行業總量的55%，城六區受到禁限的行業比例高達79%，不予辦理的工商登記業務累計達到1.64萬件，從嚴調控的制造業、農林牧漁業、批發和零售業新設市場，各主體數分別下降72.75%、26.42%、18.36%，未列入禁限的金融業、文化體育娛樂業、科技服務業的主體數同比分別增長12.77%、26.76%、22.53%。

北京交通核心地位逐步弱化，京津冀網格化交通格局逐步形成。三年來，“軌道上的京津冀”加快打造，市域內國家高速公路“斷頭路”已基本消除。京津冀交通正由原來的“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環”網格化格局轉變，一體化交通網絡加快構建。在新機場建設方面，2016年北京新機場加快建設，“五縱兩橫”外圍交通項目全面推進。在城際鐵路方面，2020年前京津冀城際鐵路網總里程將達到約1100公里，其中北京境內約250公里，投資約856億元。在高速公路網方面，2016年北京高速公路在建里程達184公里，高速公路運營總里程已達1008公里。2017年7月6日，北京開行通往雄安新區的直達動車。未來在京津冀中部核心區主要城市將形成0.5到1小時交通圈，中心城市之間形成1到2小時交通圈，中心城區與周邊城鎮形成0.5到1小時通勤圈。

北京優質公共服務資源外溢顯著，三地公共服務全面對接。在教育方面，2016年，北京市、區兩級與津冀各地方共簽署教育合作協議21個，實施合作項目30余個，組建了京津冀地區4個高等教育聯盟，一批合作學校建設成效顯著。在醫療方面，與河北開展了北京—燕達、北京—曹妃甸、北京—張家口、北京—承德4個重點醫療合作項目，累計派出醫師1000余人，接受津冀兩地進修醫師700余人；推動河北燕達醫院實現了異地就醫直接持卡結算；京津冀醫療機構臨床檢驗結果互認試點首批互認項目27項，納入互認醫療機構132家。在社會保障方面，建立三地社會保險關系轉移接續問題共商機制、跨地區勞動保障監察案件協查機制，社會治理協作更加密切。

未來北京可從四個方面發揮龍頭作用

應通過集中疏解、集中承載打造首都發展新“兩翼”，實現“比翼雙飛”，從而保障“一核”的首都功能得以充分發揮。在集中疏解方面，應充分理解黨中央、國務院設立首都新“兩翼”的目的，有針對性地對“一核”內的非首都功能進行疏解。在通州設立北京城市副中心，目的是將北京市屬的黨政機構、公共服務等優勢資源集中疏解至通州；依托保定的雄縣、容城和安新三縣打造雄安新區，目的是將中央的一些非緊密的行政機構和事業單位疏解至雄安新區，如央企總部、央屬的高等院校、科研院所、金融機構、科技創新資源等。在集中承載方面，要以打造和發揮“兩翼”正常功能為目標導向。人往高處走，當前北京城市副中心建設和雄安新區建設最為迫切是要以人的需求為出發點和落腳點，促進優質教育醫療等公共服務資源在“兩翼”集聚，將其打造成京津冀區域公共服務的高地，使得人才愿意去那邊發展，從而真正實現功能“輸得出、落得下、能生根、能發展”，起到“反磁力基地”的作用。

通過科技創新推動京津冀協同發展形成新動能。北京已成為京津冀區域的“創新磁場”，應發揮其創新資源密集、創新成果富集、創新人才聚集等優勢，通過科技創新引領推動京津冀協同發展形成新動能。一方面應促進自身科技創新能力的進一步提升。北京應依托中關村“金品牌”，重點打造“三城一區”，把研發引領科技和產業發展的原創性成果作為重中之重，加強自身的科技創新能力特別是原始創新能力，打造我國自主創新的重要源頭和原始創新的主要策源地，同時應提高科技成果的轉化率，運用科技前沿成果打造產業鏈的高端環節。另一方面應加強對周邊地區的科技輻射能力。北京應加強“技術外溢”，破除京津冀區域內的技術“孤島”現象。北京應積極推動中關村在津冀辦分園、培育科技型的中小企業和建設科技企業孵化器等，促進創新資源的流動與共享，使科技創新成果在津冀應用轉化，促進創新鏈、資金鏈、園區鏈、產業鏈和政策鏈的深度融合，打造三地基于創新資源、產業優勢和實際需求的共同體，形成協同創新的內生動力，進而以協同創新促進協同發展。特別應充分利用北京中關村、河北雄安新區、天津自貿區等在國家政策上的優勢，實現優惠政策在區域內的共享。一方面，應實現中關村的科技創新政策向雄安新區的延伸，建立中關村雄安園區，打造基于品牌輸出、政策延伸和優質資源共享的發展模式；另一方面，應促進雄安新區未來的一些優惠政策在區域內延伸等。

提高周邊地區尤其是雄安新區的公共服務水平。從疏解非首都功能的角度來看，過于集中的公共服務資源使得北京在城市運行過程中存在著不堪重負的情況，應把北京當前公共服務資源中面向全國的服務資源向周邊疏解，如在醫療衛生資源方面，建議將集中服務全國患者的優質三甲醫院遷往周邊地區，摘除北京全國“看病中心”的帽子；在教育資源方面，建議把主要面向全國的優質教育資源如教育部直屬院校和一些中小學向周邊疏解，摘除北京全國“上學中心”的帽子等。從推動京津冀協同發展的角度來看，京津冀三地公共資源分布不均衡，使得流向周邊地區的人才、企業難以做到“引得進、落得下、用得好”。北京應加快構建優質公共服務共建共享的機制與格局，加快京津、京雄以及北京與河北其他條件成熟的區域等的同城化步伐，實現上學、看病、就業、公交等一系列同城化待遇，從而促進周邊原有的公共服務資源升級。

通過大項目帶動京津冀協同發展。依托首都新機場項目，建設臨空經濟區，推動現代航空服務業、航空會展和培訓等產業發展，為京津冀協同發展中的新興業態與商業模式提供基礎支撐；依托京張冬奧會項目，積極推動產業梯度轉移與協作，實現與張家口部分區縣基于特色農業、林業、旅游會展、綠色能源等領域的合作，大力發展體育文化、旅游休閑、會議展覽等產業，帶動張家口經濟發展。另外，北京應主動加強基于大項目共建、共管的體制機制建設，建立精簡統一高效的管委會，完善收益共享、成本分攤、風險共擔的一整套責權利對等的制度，研究共同出資組建企業化運營的開發建設平臺，以此作為大項目推進的基礎和保障。

（作者：葉堂林，首都經濟貿易大學教授、北京市經濟社會發展政策研究基地執行主任；毛若沖，首都經濟貿易大學2017級區域經濟學專業碩士研究生）

責任編輯 / 沈 聰