農民住房財產權抵押問題研究
——基于寧波市江北區的調查

■ 陸夢夢/萬思雨/徐景欣

（寧波大學法學院，浙江 寧波 315211）

農民住房財產權抵押問題研究
——基于寧波市江北區的調查

■ 陸夢夢/萬思雨/徐景欣

（寧波大學法學院，浙江 寧波 315211）

寧波市江北區在2009年率先推行了農房抵押貸款政策，實踐多年有可取的經驗。研究立足于江北區的現實發展情況，基于實證調研與分析，厘清其目前在農房抵押貸款上面臨的障礙，針對貸款中存在的風險提出對策與建議，探索農房抵押困境的突破路徑，包括：(1)完善相關法律法規；(2)政府全面促進確權辦證；(3)建立“政府-金融機構-農民”高度配合的評估機制；(4)引入風險機制多層面保障抵押物的處理；(5)完善貸款規定，進一步保障農民生活,使農民住房財產權抵押貸款試點得以穩步推進。

農民住房財產權；抵押貸款；貸款困境；突破路徑；寧波；江北區

Abstract:In 2009, the policy regarding housing mortgage loan was fi rst introduced in Jiangbei District of Ningbo. Through many years practice, there are some desirable experiences. By analyzing actual development of Jiangbei District, being based on empirical research and analysis, and delineating the obstacles they face in housing mortgage loan, this paper explores ways of breaking housing mortgage dilemma. These ways include: improving relevant laws and regulations; the government must fully promote con fi rmation of real right and registration; establishing evaluation mechanism in which the coordination between government, fi nancial institutions and farmers is needed; introducing risk mechanism so as to ensure the disposal of the mortgaged property at various levels; improving lending rules and further protecting farmers' lives so as to ensure that pilot projects for the mortgage on the housing property rights of farmers can be advanced steadily.

Key words:housing property rights of farmers; mortgage loan; loan dilemma; break-through route; Ningbo; Jiangbei District

0 引言

“三農”問題一直是社會和政府關注的重點。以往農民生活、農業生產都離不開土地，而隨著經濟與科技的進步，農村產業結構不斷調整，農業人口大量轉向非農產業，由于土地的所有權性質不能發生變動，不能轉讓與變賣，農民的住房財產依然被捆綁在土地上，農民可用來融資的渠道實則狹隘。2015年8月，國務院發布了決定組織開展農房抵押貸款試點的指導意見，如今越來越多的試點相繼落實，農房抵押貸款呈蓬勃發展的趨勢。然而從早期部分試點的實踐情況看，農房抵押在一些方面仍存在缺位與風險。

寧波市江北區在2009年就率先推行了農房抵押貸款政策，實踐多年，具有典型性。本文立足于江北區農房抵押貸款的現實發展情況，對寧波市江北區農房抵押貸款的發展背景、實施現狀、主要障礙等進行調查分析，并在此基礎上設計困境的突破路徑，以期為江北區進一步完善農房抵押貸款政策提供決策參考，同時為這一政策在全國大范圍的推行提供實踐經驗。

1 江北區農民住房財產權抵押貸款政策實施現狀

江北區地處寧波市“三江”片，作為沿海開放城市的城區，一直享受著港口城市內外開放所帶來的經濟發展紅利，新型農業產業開發也在不斷推進，以家庭為主要單位的仍從事農業種植與生產的農戶并不多，相當一部分農民轉向投資經營小本生意。農民對產業化生產和創業投資的需求旺盛，金融市場的競爭加劇也讓信用社、村鎮銀行將“兩權一房”抵押貸款視為爭奪市場份額與客戶的重要工具。

該政策在江北區的具體實施情況如下。

1.1 抵押貸款的要求

1.1.1 農房抵押貸款的適用對象

在江北區政府市區信用聯社出臺的規定中，要求“農村住房抵押貸款”的對象，必須是江北區轄區內擁有農村住房所有權的具有完全民事行為能力的自然人12014年4月，適用對象又由原來的自然人擴展到農民專業合作社、家庭農場。，主要從事農業生產、捕魚業、農產品加工、家庭工商副業等的農戶和個體工商戶2《關于江北區農村“兩權一房”抵（質）押貸款工作的試行意見》。

1.1.2 農房抵押貸款的具體要求

房產證是國家依法保護房屋所有權的合法憑證。寧波市作為試點城市從一開始就定下基調，先進行“一戶一宅”確權，然后再挑選個別符合條件的農戶進行抵押登記。因此要求貸款農戶必須經過政府確權登記，拿到政府發放的《房屋所有權證》和《集體土地使用權證》才可以憑證貸款“解決他們的燃眉之急”。

1.2 抵押貸款的程序

符合貸款對象要求的自然人，為了滿足自己生產和經營資金的需要，以本人或者第三人的農房作為抵押物，便可向農村信用社申請貸款。經過信用社的審核，由相關部門對房屋進行價值評估并辦理抵押登記手續，由政府相關部門出具登記證明，申請人即可以從農村信用社獲得貸款。詳細的個人辦理貸款流程借莊橋信用社的農民住房抵押貸款流程圖（圖1）來說明。

通過實地調研，調研組了解到莊橋信用社規定農房抵押貸款的期限不得超過五年，流動貸款期限不超過一年。農房抵押貸款的月息在4‰左右，低于正常貸款利率，貸款金額上限按照農房最高價值的六折計算，對此信用社會委派工作人員對農房進行實地考察并評估，對農房的結構材料評估標準是：磚房為3500元左右每平方米，磚木結構是2000～2500元每平方米，而抵押房屋的年限、地段和裝修的考量標準，則由工作人員視具體情況而定。信用社從這項政策中并未得到太多的經濟效益，他們更希望通過農房抵押貸款來擴大其影響力，吸引農戶辦理其他業務和產品。

圖1 莊橋信用社農民住房抵押貸款流程

1.3 江北區“兩權一房”抵（質）押貸款規模

2016年7月6日，調研組先后走訪江北區莊橋信用社和孔家村，了解了江北區信用聯社近些年的農房抵押貸款情況（表1）。由表1可知，在整個“兩權一房”抵押貸款中，農房抵押所占比重最大，住房財產權可以說是農民真正的財產價值體現，也是農民更偏好用于貸款的抵押物。

表1 2012－2016年江北全區信用社農村住房抵押貸款情況

1.4 不良貸款及其應對措施

目前來看，江北區農戶的貸款額度較小，出現不良貸款的幾率極低，在出現不良貸款時，信用社一般選擇自行消化。由于我國相關法律規定城鎮戶籍人口不能到農村買房，農戶也只能有一份宅基地，所以對于不良貸款，信用社工作人員表示如何處置抵押物是一個大難題，這在一定程度上也打擊了信用社“借貸”的積極性。目前他們處理方式是將其擱置，在該農戶個人資料中記下不良記錄，降低其信用度，等到該農戶面臨房屋拆遷需要清除不良記錄時會自行還清貸款。

2 江北區農民住房財產權抵押貸款存在的障礙

從江北區整體的實踐情況看，農房抵押的推行的確支持了部分農戶創業致富，對盤活農村經濟有積極的帶動作用。然而在實地調研中發現，近幾年江北區農房抵押政策的執行熱度降低，政府對政策的支撐也顯得日漸乏力，多重障礙制約了農民住房財產權抵押貸款更大規模的推廣。

2.1 農房確權頒證難

住房用于抵押必須保證其合法性，合法性體現在對住房的確權登記。自2009年江北區推出農民住房財產權抵押貸款政策后，區房管部門發放了少量的農房產權證明，但近年來農村住房“產權證書”登記、發放工作基本處于停滯狀態，造成眾多有融資需求的有房農戶“欲貸不能”。辦證難是目前一大困境，導致辦證難的原因有多方面。

2.1.1 在程序上

由于農村土地歸集體所有，農民不能擅自去辦房產證，辦證需村民集體開會審批，多數同意才能通過，并以村為單位辦理。如果村民大會沒有通過，那么急需辦證的村民利益就得不到滿足；另外在農房“產權登記”上，由于很多農房都是未經審批或超出審批范圍建造的，致使房管部門無法為其頒發“產權證書”，從而造成農房抵押貸款實施困難。在審批環節，原本由江北區各街道的房管中心負責抵押登記手續，相對效率較高，但后來抵押登記工作移交區房管中心接手，登記的總量變大，速度延緩，貸款流程時間加長，借款人不能及時獲得所需資金。特別是第三人抵押還需提交房管中心負責人審批，環節增加，辦證程序更加繁瑣，辦理時間進一步拉長。

2.1.2 在意愿上

部分農民不愿辦房產證，因為一旦辦證，如果日后拆遷，補償金額會按照房產證上的面積計算，因此這部分想通過擴大住房面積來拿到更多拆遷補償的農民就缺少辦理房產證的動力。

截至目前，整個江北區實際上只有少數幾個村的村民持有房產證，也就意味著住房抵押貸款也只在這些農民中進行，對于其他農民而言這項政策只是一紙空文。

2.2 抵押物處置難

對于金融機構來說，在政策施行過程中最大的障礙就是抵押物處置難，這也是他們所面臨的最大風險，也是抑制金融機構政策參與的主要原因之所在。

清收不良貸款工作步履艱難。與其他抵押貸款不同，因為農民融資經營本身就存在市場風險，其投資與收益都有不穩定性，貸款也缺乏相關的保障擔保機制，借款人的信用程度參差不齊，貸款到期后無法正常歸還的現象時有發生。目前江北區的不良貸款清收主要存在兩個問題：一是上交法院受理并進行調解，但借款人不配合相關工作，通過回避等多種方式拒不履行應承擔的義務；二是市區聯社、法院出于穩定社會秩序與和諧的考慮，造成抵押物的處置難問題。農村信用社方面暫時將不良貸款擱置，只對這部分農戶進行征信不良的記錄，加上政府有1%的補貼，農村信用社還能消化這些不良貸款，政策實施也較為平穩。然而這只是針對數額較小不良貸款的措施，政府的財政補貼也只是種暫時性的激勵措施，并不能成為長效風險的保障機制。一旦全面推行抵押貸款政策，不良貸款現象增多，要處理這些不良貸款不可能依靠信用社內部去消化，解決這一問題的關鍵還是要能夠切實處置抵押物，建立長效風險機制。

2.3 農房抵押配套的保障機制缺乏

農房抵押貸款市場發展不完善，相關的配套保障機制缺乏。在抵押物價值評估機制方面，考慮到聘用專門的評估人員會增加農民的貸款成本，目前主要是農村信用社內部人員進行大致評估，缺少評估人才與技術，缺失評估的指導意見與標準，主觀性較強，這影響到對農房價值的統一認同，容易造成金融機構與農民個體的分歧、沖突。在農房抵押貸款風險防范機制上，特別是農業保險方面，針對農房的險種產品仍未切實推出，風險防范仍然是銀行貸款首先考慮的因素，也是關系農民切身利益的重要因素。

3 農房抵押政策推廣的突破路徑

3.1 完善相關法律法規

在江北區農房抵押貸款的實踐中，法律框架下存在沖突是影響該政策進一步推行的主要因素之一。從全國試點情況看，大部分試點在實際操作過程中繞開了現行法律中的“壁壘”。法律的障礙具體表現在：

(1)農民對宅基地無處置權。在我國現行法律框架下，農村宅基地屬農民集體所有，禁止宅基地使用權單獨轉讓、抵押、繼承或出租3《土地管理法》第63條前款段，《擔保法》第37條第2項，且因房屋出賣、贈與而轉移宅基地使用權時，或出租住房的，不再分配給宅基地使用權4《土地管理法》第62條第3款，這意味著農村宅基地抵押是不具有合法性的，農民只有使用權而無處置權。

(2)“房地一致”原則下抵押難。我國要求土地使用權與地上房屋所有權必須在主體上統一。房屋無法脫離土地而單獨存在，按照“房地一致”原則，若農民行使房屋所有權如轉讓、抵押等，勢必會牽涉到宅基地使用權及其流轉，這也成為農民住房財產權抵押貸款“繞不過去的石頭”。

(3)不良貸款清除中的合法購房者問題。在早年國土資源部出臺的政策性文件中，強調嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地5國土資源部：《關于加強農村宅基地管理的意見》?！锻恋毓芾矸ā酚忠幎ㄞr村村民一戶只能擁有一處宅基地6《土地管理法》第62條第一款。若是涉及對不良貸款房屋的處置，有權購買農房的只有本村內沒有宅基地的農戶，而符合該身份的農戶數量并不多，而且從一般的道德倫理角度講，本村的村民是不愿意購買同村人抵押的房屋的，因為可能會涉及失房農民上門鬧事等問題，影響村里和諧關系，形成社會隱患。

(4)現實條件不成熟。我國農村社會保障體系目前尚未健全，宅基地對于農民而言具有養老保障功能，一旦農民失房失地，有可能會給社會的和諧與穩定埋下隱患。農村社會保障體系的不健全和農村住房財產權抵押條件等不成熟，使得政策推行的鴻溝難以跨越。

因為產權不能流動，為降低其風險性，目前農民住房財產權抵押貸款金額都是小數額，為了該政策長遠的實施須對相關法律進行修改，形成試點經驗。其實目前大多數試點都是避開了這一敏感領域，其中就存在買賣現象，但若真正出現法律糾紛，結果是判定違法無效還是進行新的司法解釋是一個十分棘手的問題。鑒于此，需要相關的法律對農民住房與宅基地的內涵進行重新界定，在不違反國家對農村集體土地定位的前提下，適當修改《擔保法》《物權法》等配套法律對農房抵押的相關規定，保證農民住房財產權抵押的合法性和可操作性。部分政策文件與相關法律法規對于農房抵押的規定要有統一性，避免制度沖突為農房抵押帶來法律風險，金融機構和農民進行住房財產權抵押的積極性需要有法律依據才能得到提高。其次要充分做好抵押貸款的接盤工作，抵押貸款政策要長期健康地鋪開來，并不是簡單的一次性交易，需要做好后續的一系列的保障工作，可以考慮學者們建議的“房地分離”政策改革思路。在宅基地使用權不允許抵押的背景下，要想全面推動農民住房財產權抵押貸款，可以將農房與其所占的宅基地作為兩類財產各自獨立開來，其中，宅基地上的住房是屬于農民的私有財產，它擁有比較完整的權能，能夠通過農民自己的意愿進行自由抵押和轉讓。但是宅基地使用權具有明確的身份特征，是農村本集體組織成員的公共財產權，根據我國的土地政策和為保障農民基本生活資料的相關政策規定，不允許私人進行處分即抵押和轉讓等。這樣“房地分離”的政策改革一方面能夠滿足原抵押人盤活住房資產的需要，另一方面能夠使土地資源得到充分利用，讓社會效益達到最大化。

3.2 政府全面促進確權辦證

我國《物權法》對因為法律行為導致不動產物權變動采取的解決辦法是進行公示，公示的基本方法就是登記，若沒有進行登記，則該不動產物權的變動就沒有法律效力。按照“房地一致”“房隨地走”原則，農房所有權或宅基地使用權之一要進行抵押，那么另一權也須一并抵押。確權與辦證難的問題，首先要明確是有法可依的，要讓農民們對自己的農房財產權有充分的認識，提高對確權辦證的積極性主動性，然后從政府入手，繼續推動房產證辦理，減少在抵押貸款過程中由于確權環節的缺失而導致不必要的紛爭，同時對于辦理房產證的農民要給予一定優惠政策，這樣使辦證的農民與未辦證的農民有一定區分性；針對那些考慮到拆遷賠償而沒有意愿辦理房產證的農民，政府可以適當放寬房產證的一些條件，比如在一定期限內允許房屋面積調整，讓房產證在確權上更有靈活性，從而增強農民辦證的動力。

3.3 建立“政府-金融機構-農民”高度配合的評估機制

在農房評估方面，需要政府與金融機構的合作，政府需要在設立評估機構、聘用評估人員中加大財政支持與投入，這部分成本需要政府去承擔，去建構出一套科學的農房價值評估機制以及相關的配套制度。在這方面可以形成由政府、金融機構主辦，農村干部積極參與的配套模式，也就是相當于成立一個第三方評估機構，評估人員主要來自于政府、金融機構和農村，這樣既能夠保證農房評估的專業性和低成本性，也能確保信息的充足。因為不管是由農村信用社還是農民個人去承擔這部分費用，都只會降低他們的住房抵押參與性。農房價值的準確評估能夠減少在抵押過程中因為房子本身的問題而產生的風險。

3.4 引入風險機制，多層面保障抵押物的處理

關于處理抵押物，政府財政兜底與農村信用社的自我消化都不是長遠之計，在法律上可以適當調整有關規定，增加可以合法購置農房的人群，或者因地制宜，將要處置的農房用于其他可盈利性設施來還清貸款。盡量減少不良貸款情況的發生，這需要嚴格把關農民貸款的還款能力以及其貸款用途，對于貸款用于經營性產業投入等的農民，政府要定期提供相關技能培訓以及產業發展的跟進，激活農村“沉睡”資產的同時提高農民的技能技術，從而推動農房抵押貸款健康發展。嚴格對農民的信用進行在案登記，針對信用不佳的農民要有相應的備案，將其拉入其他貸款“黑名單”。還有就是在這個抵押過程中可以嘗試引進保險投資。金融機構和農民在共同協商或者是單方面需求下，可將作為抵押物的農房進行投保，在整個抵押過程中，由保險公司來分擔因政策之外的原因所產生的風險。

3.5 完善貸款規定，進一步保障農民生活

住房財產是大部分農民比較重要的一項財產，農房抵押不可避免要涉及宅基地，但是由于現行的相關法律法規明確規定宅基地使用權是禁止抵押的，所以這項財產很難被盤活，其金融價值也就很難得到充分體現。要使農民住房抵押貸款政策在廣大農村全面鋪開，就必須完善抵押貸款的相關規定。首先，可以在試點地區策略性地停止關于農民住房抵押貸款的相關禁止性規定，讓農民住房抵押貸款有更多的操作空間。然后，對作為抵押物的農民住房進行處置時，受讓人不應該局限于本村集體成員范圍內，可以通過合理的方式讓本集體之外的受讓人能夠接手抵押物，比如可以采用實質意義上的“房地分離”方法，即農民住房所有權可以讓集體外的受讓人取得，而宅基地使用權則采用向原抵押人進行租賃的方式，這樣既可以盤活“沉睡財產”又不直接與法律抵觸，還可以通過收取宅基地使用權租金來體現另外一層經濟保障。

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Research on the Issues with regard to the Mortgage on the Housing Property Rights of Farmers—Based on the Investigation in Jiangbei District of Ningbo, Zhejiang Province

LU Mengmeng, WAN Siyu, XU Jingxin
(Ningbo University Law School, Ningbo, Zhejiang 315211, China)

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）09-0053-05

2017-03-01；

2017-03-07

浙江省大學生科技創新活動計劃（新苗人才計劃）項目（2016R405011）

陸夢夢（1995－），女，浙江省舟山市人，寧波大學法學院本科生，研究方向為行政管理。