區域經貿安排中的“發展”問題及其WTO法規制

周躍雪

摘要：

2015年10月，美國、日本、澳大利亞等12個國家成功結束TPP談判。作為新型、廣域的區域經濟組織，TPP順應了區域經濟一體化的潮流。由于TPP成員經濟發展水平參差不齊，發達國家和發展中國家在貨物貿易、知識產權保護、服務貿易等諸多方面存在利益沖突，故TPP規則必須顧及發展中國家的立場。然而，WTO法對成員之間的區域經貿安排有一定的規制，也影響到了TPP等區域經貿安排中針對發展中國家的特殊安排。2017年1月，美國宣布退出TPP后，其他成員邀請中國加入TPP談判。在“一帶一路”倡議下，中國應堅持自身的自貿區戰略，從發展中國家立場出發，考慮是否加入TPP以及選擇相應的策略，尤其要深入研究TPP規則和WTO規則的相互關系，以期在“雙重規則”中找到平衡點，尋求利益點最大化。

關鍵詞：TPP； 廣域經濟一體化； 發展中國家； WTO法

中圖分類號： F744文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2017）05007105

一、區域經貿安排中的“發展”問題概述

本文所稱的區域經貿安排中的“發展”問題是指在WTO背景下區域經貿安排（Regional Trade Arrangements，包括關稅同盟、自由貿易區等）中發展中國家的發展問題。具體而言，是在全球貿易一體化中，發展中國家參與WTO和區域經貿安排等所面臨的一些特殊問題，主要包括但不限于“不公平”的貿易和投資規則和標準問題以及發展中國家的“特殊和優惠待遇”問題等。

就目前多邊貿易談判的現狀來看，WTO多邊貿易體制發展進入緩慢期，區域經貿安排是短期內促進全球經濟進一步自由化的主要方式。曾經由美國主導的《泛太平洋伙伴關系協議》（下稱TPP）在眾多的區域經貿安排中尤為突出（1）。一般來說，傳統的區域經貿安排的成員人數較少，地理位置接近，發展水平基本相當，有較多的經濟利益契合點，達成共同的區域經貿規則的可能性大，也較少涉及針對某些或者部分成員的“特殊和差別待遇”問題。然而，TPP與傳統區域經貿安排相比，成員不僅散布于亞洲、大洋洲、北美洲等（2），且發展水平和利益差距很大：12個成員（包括美國）中6個為發達國家（美國、新加坡、新西蘭、加拿大、日本、澳大利亞），6個為發展中國家（秘魯、智利、文萊、馬來西亞、墨西哥、越南）。其中，發展中國家成員的發展水平也存在較大的差異，其中智利、馬來西亞、秘魯被世界銀行認定為中上等收入發展中國家，而越南為中下等收入發展中國家。不同發展水平的國家在利益訴求上可能千差萬別（3），即便已經達成共同的發展意愿，但也不得不在制定規則和執行規則中重視發展中國家的特殊利益。還有一點與一般的區域經貿安排不同，TPP規定了“開放式加入條款”（Open accession provision）， 即只要經該協議成員的同意即可加入TPP，這意味著將來可能會有更多的不同類型的國家加入TPP?？傊?，TPP作為一種新型的、廣域的區域經濟組織，將不得不重視發展中國家的“發展”問題。

本文將討論區域經貿安排的“發展”問題主要存在以下領域：貨物貿易，與貨物貿易相關的標準，知識產權保護，服務貿易等。在此基礎上，本文將進一步結合WTO法探討其對區域經貿安排“發展”問題的規制。

二、區域經貿安排中的“發展”問題及其WTO法規則分述

（一）貨物貿易的“發展”問題

1.相關規則

區域貨物貿易自由化的核心任務是要將原產于成員國領土范圍內的貨物的關稅降為零。然而，在如TPP之類的區域經貿安排中，發展中國家總是需要一些特殊的制度來保護自身貨物貿易中的利益。歸納起來，這些特殊的制度包括：保障措施、部門排除、過渡期安排和允許政府補貼等。

（1）保障措施。區域貿易自由化，一方面為發展中國家的產品進入發達國家市場打開了方便之門；另一方面也會使同樣作為進口國的發展中國家的生產者受到沖擊。在一些對進口較為敏感的國家，面對進口的激增，可以用保障措施來應對，這種措施在農產品市場方面尤為適應。例如，TPP成員智利在其過渡期內適用TPP協議的前身，即P4協議（4）第九章的“特殊保障措施”對特殊的農產品進行保護。

（2）部門排除。TPP的貿易自由化范圍很廣，幾乎回避了“部門排除”（Market exclusion）的談判。但是將來隨著越來越多的發展中國家的加入，該協議將無可避免地考慮加入敏感部門的排除制度，只要排除涉及面不是太廣，否則將和GATT第24條中“實質上所有的貿易”產生沖突（見下面詳述）。

（3）過渡期安排。除了部門排除外，保護敏感部門的方式還有過渡期安排。如“南盟”就根據成員發展的程度設置了過渡期和保證稅率（5）。TPP成員之間的既存的雙邊或者多邊貿易協定存在大量的過渡期安排、關稅減讓的例外和敏感部門的特殊原產地規則。這種循序漸進的自由化方式可以降低因此而導致的社會成本。關于過渡期的長短在GATT第24條中也有規定。

（4）政府補貼。政府補貼是增加出口產品市場競爭力的方式之一。反補貼措施是進口國為了緩解壓力而對出口國政府該種行為采取的貿易救濟手段。但是反補貼的手段畢竟是實施貿易保護的重要手段。GATT第24條可能要求在自由貿易協定中應該減少反補貼的措施，但是只有少數自由貿易協定遵守了這個規定[1] 。

2.WTO法規制

GATT第24條是WTO法關于區域性經濟組織的規定，它允許符合條件的區域貿易協定作為“最惠國待遇”原則的例外而存在。GATT第24條規定，GATT不能阻止成員方領土之間締結的關稅同盟（Customs Union）或者自由貿易區（Free Trade Area）或者過渡到關稅同盟和自由貿易區的臨時性協議（An interim agreement necessary for the formation of a CU or FTA）。GATT第24條進一步規定，關稅同盟和自貿區對外的關稅水平和其他規則的限制不能高于或者嚴于其形成之前的水平。這個被稱為是關稅同盟和自由貿易區存在的“外部條件”，對于關稅同盟和自由貿易區的“內部條件”是取消“關稅和其他限制性商業規則”（除了GATT第11、12、13、14、15、20條允許外），適用于“實質上所有的貿易”（Substantially all trade）。此外，關稅同盟的定義包含一個附加的外部條件，即關稅同盟的每一成員的對外都適用的實質上相同的關稅稅率和其他規則。外部條件和內部條件的解釋遇到了較多的問題。結合可能有關的TPP條款，本文將集中討論“內部條件”和臨時性協議，其中有些問題已經在WTO的《關于GATT第24條的諒解》（以下簡稱《諒解》）中得到了澄清。endprint

（1）過渡期制度。對于GATT第24條第5段（c）規定了履行過渡到關稅同盟和自由貿易區的臨時性協議的“合理的時間”?！墩徑狻芬幎嗽摗昂侠頃r間的”確定方式。根據國際的商事慣例，合理的發展規律必將遵循一個合理的過渡期。一般來說，10年時間是被普遍認為的量化標準，而超過10年則是例外的情況。這意味著對“實質上所有的貿易”的例外，即在區域貿易協定中不徹底的貿易自由化的限制應該在10年內?！墩徑狻愤€規定如果臨時性協定的成員方認為10年不夠，他們應該向貨物貿易理事會進行充分的說明需要更長時間的理由。所以TPP的臨時協議的過渡時間應該限制在10年左右。

（2）“實質上所有的貿易”。將貨物貿易自由化的范圍覆蓋到“實質上所有的貿易”很難在區域貿易協定中一蹴而就地實現，尤其有發展中國家成員存在的情況下。發展中國家可能會排除某個或幾個特殊部門作為適用零關稅的例外情況，但是這種排除不能太大，否則將使區域貿易協定違反GATT第24條的“實質上所有的貿易”的內部條件。然而，目前WTO還沒有對“實質上所有的貿易”進行明確的定義，也沒有區域貿易協定“所包含的貿易范圍”的計算方式一致的意見。大多數情況之下（并非全部情況），發展中國家都在區域貿易協定中保持較大的貿易部門的排除問題。例如在歐盟參與的一些區域貿易協定中，發達國家成員貿易部門自由化程度高，而發展中國家成員方較低，兩者合計起來可以達到GATT第24條的“實質上所有的貿易”的要求。我們很難去總結所有的情況，但普遍認為，在10年左右的時間達到90%—95%的貿易覆蓋范圍是一個可以接受的標準。但是龐大的農產品部門通常被排除在外的[2]。

（3）貿易救濟措施。反傾銷、反補貼和保障措施可以被當作有條件的保護措施，減少發展中國家產品進入發達國家市場。如上所述，如果發達國家同意不對發展中國家出口的產品適用反補貼、反傾銷或者保障措施，區域自由貿易區的發展中國家將有較大的空間。GATT第24條第8款要求區域貿易協定中“關稅和其他的限制性商業規則”（除了第11、12 、13、14、15和20條允許的外）要在“實質上所有的貿易”中消除?，F在的問題是：貿易救濟措施是不是包括“其他的限制性商業規則”（Other restrictive regulations of commerce）在區域自由貿易協定中被取消呢？也就是說，在區域貿易協定中，成員之間的貨物貿易能不能實施貿易救濟措施？這個問題目前也沒有定論。這個問題的討論一般集中在保障措施和反傾銷措施是否為“其他限制性商業規則”。參考“其他限制性商業規則”的一般意義，區域貿易協定成員之間的貿易救濟措施應該被認為是在“實質上所有的貿易中”被要求消除的[3]。

（4）審查程序?！墩徑狻芬幎藚^域貿易協定的通知、談判和審查程序。1996年，WTO成立了“區域貿易協定委員會”。該委員會主要研究多邊貿易體制和區域貿易協定的適應性及其相互關系，更重要的是審查通報給WTO的區域貿易協定是否違反WTO法。這保證了區域貿易協定的透明性，并允許其他成員對區域貿易協定和WTO的一致性問題提出評估的要求。提出該要求的成員要提供所涉區域貿易組織的信息，委員會將達成相應的報告。但是自1996年以來，還沒有任何報告的公布。

（二）與貨物貿易相關的標準的“發展”問題

當代的區域貿易協定中往往包含與貨物貿易相關的標準，如產品質量和安全標準、環境保護標準、勞工權利保護和競爭政策等，有些甚至超過了WTO所要求的水平。這些高標準通常體現的是發達國家的意愿，它們希望發展中國家的相關標準能向發達國家的要求靠近。

1.相關規則和標準

在衛生和植物衛生措施標準方面，P4協議要求對成員之間要相互承認彼此的標準，出口國的產品要達到進口國的要求[4]。對于發展中國家來說，挑戰很大，發展中國家出口的農產品經常遭遇這方面的貿易壁壘。在勞工權利保護規則方面，美國也在TPP中提出嚴格的標準[5]。 美國提議要求TPP成員達到國際勞工組織（ILO）《工作中的基本原則和權利宣言》中規定的基本的、可執行的和核心的勞工權利[6]。雖然這些標準看似在區域貿易協定中達成統一，從而減少因標準不同而產生的貿易摩擦，但是發展中國家向高標準靠攏將會產生巨大的社會成本和利益損失。在環境保護方面，TPP建立了歷史上任何區域貿易協議中的最高環境標準，并將環境保護作為協議的核心，使這些義務得到充分執行。

2.WTO法規制

TPP出現的這些更為嚴格的規則和標準是否為WTO所允許，這一點還不明確。這個問題首先是看這些規則和標準是否違反了WTO的條款，如GATT的“最惠國待遇”原則。同時，也要看它們能不能基于GATT第24條獲得例外。如前所述，GATT第24條第8款要求區域貿易協定中“關稅和其他的限制性商業規則”（除了第11、12 、13、14、15和20條允許的外）要在“實質上所有的貿易”中消除，如果這些衛生和技術性貿易壁壘被認定為“其他的限制性商業規則”，那么這些壁壘是應該被消除的。

（三）知識產權保護的“發展”問題

自20世紀90年代開始，知識產權保護開始成為貿易協定中的重要組成部分，如1993年NAFTA設置了知識產權條款，1994年TRIPs協議在WTO生效。但是很少發展中國家會認為這種協定所設定的對知識產權保護的“最低限度標準”對他們的發展有利的。與貿易有關的知識產權國際保護實際上是發達國家的意志體現。

1.相關規則

有美國參與的區域貿易協定中，通常包含了嚴格的知識產權保護規定，有的規定超過了TRIPs協議要求，稱為“超TRIPs標準”（TRIPs Plus），比如對專利實施超過20年的保護期，對強制許可實施嚴格限制，限制平行進口等。美國和新加坡的自貿區協議中，就對在國家危機和其他為公益目的活動中使用知識產權的強制許可都進行了限制。TRIPs協議實施以來，國際社會一直存在著對其改革的爭議，尤其在藥品領域和公共健康危機應對方面。一方面，TPP將遵循WTO，設置關鍵藥品的強制許可的例外條款；另一方面，發達國家的藥品公司則在致力于生物藥品的數據專有權制度設計。endprint

2.WTO法規制

在WTO法中，TRIPs協議是為與貿易相關的國際知識產權保護設定了最低的保護標準。根據TRIPs協議第1款的規定，成員可以實施高于本協議的保護。如果區域貿易協定規定發展中國家成員實施“超TRIPs標準”的保護，一方面發展中國家成員將在區域貿易區為保護外國的知識產權付出昂貴的社會成本，另一方面這種保護很有可能因為“最惠國待遇原則”也應對其他WTO成員國的國民同等適用，這樣發展中國家的負擔是十分沉重的。

（四）服務貿易的“發展”問題

1.相關規則

在國際服務貿易中設置壁壘會損害本國消費者和外國服務提供者，最終對本國的服務提供者也是不利的。服務貿易的自由化將致力于在服務貿易中獲得更廣泛的市場準入，進一步建立更有效的服務貿易制度。區域貿易協定中服務貿易自由化的范圍比WTO《服務貿易總協定》（GATS）廣泛得多。和GATS的“積極清單”方式相比，P4協議使用的是“消極清單”方式，即除了那些清單內的服務部門外，所有的服務部門都是開放的。TPP也使用消極清單的方式。一些發展中國家對開放某些特殊的部門很敏感，如馬來西亞不愿意開放其金融部門。這些敏感部門的開放是TPP的關鍵，因為只有這樣，TPP才能成為一個更新的、更開放的區域自由貿易協定。

2.WTO法規制

與GATT一樣，GATS也有關于區域自由貿易協定的專門規定。GATS第2條規定了最惠國待遇條款，第5條規定了區域自由貿易協定的例外，其功能類似于GATT第24條，但也有差異。GATS第5條使用了類似于GATT 第24條“實質上所有的貿易”概念——“實質性部門的覆蓋”，即開放服務部門的數量和影響貿易的范圍都是實質上“多”而“廣”的。在開放的服務部門中，實質性所有的貿易歧視都要被取消。此外，與GATT第24條一樣，GATS第5條規定了區域貿易協定的外部條件，即區域貿易協定的建立不得導致比其建立之前對區域外第三方更嚴格的貿易壁壘。不同的是， GATS第5條包含了針對發展中國家的“特殊和差別待遇”。GATS第5條（3）（a）規定：只要涉及到發展中國家，要視發展中國家的發展水平來確定來消除整體的或者各個部門或者分部門歧視性措施。

三、中國應對TPP等區域經貿安排“發展”問題的基本立場

面對TPP的興起和發展，中國對其動向表示一定程度的關心。2015年11月，TPP談判完成。但是2017年1月，美國新任總統特朗普宣布美國退出TPP，使這個新興的廣域的區域經貿協定的前途處于迷茫狀態。 2017年3月，TPP其他成員邀請中國加入TPP的談判，希望借力中國的實力重振TPP。在此背景下，中國應該立足于自身經濟發展水平的需要，從發展中國家的立場出發，并結合自身的自貿區戰略，綜合考慮和認真審視TPP可能會給中國未來經貿發展帶來的機會和挑戰，以此確定是否加入談判以及談判的策略等重要問題。

首先，從法律的角度看，中國必須深入研究TPP等區域經貿協定的規則和WTO規則的相互關系。中國是WTO多邊貿易體制的受益者，應該維護WTO現有的公平和合理的多邊經貿秩序和安排，不因為多邊貿易體制遭遇的發展瓶頸而否定其對未來全球經濟一體化的作用，不放棄繼續維護和鞏固多邊貿易體制的發展活力。無論中國已經形成的自貿區協定，擬構建的自貿區協定，還是TPP協定，中國都要認真審視協定的制定與WTO法的關系，遵循現有WTO法對區域經貿安排的限制，在WTO法和區域貿易協定的“雙重規則”中找到平衡點，尋求利益點最大化的方式。

其次，始終立足于自身國情，牢牢把握作為發展中國家的利益訴求，不僅要堅持繼續在WTO中享有“特殊和差別待遇”，構建更加公平的貿易紀律和規則，也要在建立“高標準自由貿易區網絡”中，不斷探索尊重自身實力和其他成員利益的“共贏”規則。對于執行高標準的環境保護、勞工保護、知識產權等標準和規則上，中國在國內管理體制和法律制度上還有很多薄弱之處，需要根據自身實力構建與發展水平相適應的區域經貿規則，且在國內法制方面進行改善和調整。

第三，對于加入TPP談判，中國要在“一帶一路”倡議下，以自身的自貿區戰略為主線，在對TPP對各個經濟部門的積極和消極影響沒有進行充分評估和論證之前，不能貿然啟動相關程序。TPP目前的前途比較迷茫，而習總書記于2013年提出的“一帶一路”倡議已經獲得了沿線國家和其他區域國家的積極響應。三年來，“一帶一路”建設成果豐碩，于2017年5月舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇規?？涨?，在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通方面達成了76個大項，270多個具體項目的成果（6）。 “一帶一路”倡議之所以得到國內國外的強烈呼應，是因為它緊緊貼合我國國內和國外兩個市場的需要，符合我國的經濟發展需要，也兼顧到了沿線國家的利益，力圖實現“共贏”主義。TPP協議主要目的則是在亞太地區推行美國國家利益，因此其協定的內容充斥著美國高標準的經貿規則，沒有完全顧及到發展中國家的利益和需要，使得發展中國家實質上為被動的適應者，而非主動的參與者。中國在未來實現“一帶一路”倡議以及構建高標準自貿區網絡過程中，可以借鑒TPP的高標準經貿規則，特別是環境保護、勞工保護、知識產權、政府采購、競爭政策等，但是，也要吸取TPP等美式自貿區協定的經驗教訓，看清自身發展的需要，牢牢把握沿線國家和相關區域的發展實際情況，在經貿規則的制定上，提出具有中國特色的國際公共產品，以實現更大范圍和更深層次的區域合作。

注釋：

（1）新任美國總統特朗普上臺后宣布退出TPP協定。2017年3月，TPP其他成員邀請中國加入TPP談判。

（2）廣域的區域經貿安排，參見何力："TPP與中國的經濟一體化法動向和對策"，《政法論壇》2011年第3期。

（3）以越南為例，在勞工權利保護、知識產權保護、貿易政策透明度、人權保護等問題上就存在和發達國家成員潛在沖突。endprint

（4）P4協議，《泛太平洋戰略經濟伙伴關系協議》，創始成員為新西蘭、新加坡、智利和文萊四國，于2006年對四國生效。

（5）南亞區域合作聯盟（South Asian Association Regional Cooperation），1985年12月，南亞七國（包括印度、孟加拉國、不丹、尼泊爾、巴基斯坦、斯里蘭卡、馬爾代夫）通過了《南亞區域合作宣言》和《南亞區域合作聯盟憲章》，正式宣告了南盟的成立。

（6）參見中國國際商會網站，http：//www.ccoic.cn/info/index.html。

參考文獻：

[1]Meredith Kolsky Lewis， Expanding The P-4 Trade Agreement Into a Broader Trans-Pacific Partnership： Implications， Risks And Opportunities[J]. Asian Journal of WTO & International Health Law and Policy， 2009，（4）： 401-420.

[2]Trachtman， Joel P. Development Aspects of a Trans-Pacific Partnership [EB/OL]. （2011-11-03）[2012-01-20].http：//ssrn.com/abstract=1953943.

[3]Trachtman， Joel P. Development Aspects of a Trans-Pacific Partnership [EB/OL]. [2012-01-20] http：//ssrn.com/abstract=1953943.

[4]The Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，[EB/OL].（2011-11-04） [2012-01-30]. http：//www.ustr.gov/tpp.

[5]USTR Will Not Table Labor Chapter During TPP Chicago Round Of Talks， Inside U.S. T.[EB/OL]. （2011-11-09）[2012-02-10] .http：//insidetrade.com/Inside-US-Trade/Inside-U.S.-Trade-09/09/2011/menu-id-172.html.

[6]U.S. Holds Off on Tabling SOE， Labor Proposals at Latest TPP Round， Inside U.S. .[EB/OL]. （2011-09-16）[2012-02-10] .http：//insidetrade.com/Inside-US-Trade/Inside-U.S.-Trade-09/16/2011/menu-id-172.html.endprint