淺議供給側改革背景下“僵尸企業”破產法處置

摘 要 在當今中國社會的經濟形勢下，中央經濟工作會議提出供給側結構性改革的概念，基于改革的前瞻性，制定有效合理的“僵尸企業”退出機制對優化經濟結構具有重要意義。本文通過對改革背景下“僵尸企業”概念范圍的界定，究其存在原因，查明其對于政府供給側結構性改革所造成在實體經濟、社會資源和市場經濟運行基本規則的不良影響，從完善制度和聯系實際的角度對改革背景下處置“僵尸企業”提出相應的建議，在依法治國理念的支撐下，處置“僵尸企業”更要嚴格依照破產法的制度有序進行。

關鍵詞 僵尸企業 供給側改革 破產法

作者簡介：高琪，武漢大學法學院民商法學碩士研究生。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.034

一、改革背景下“僵尸企業”的概念界定和存在原因

（一）“僵尸企業”概念界定

日本在20世紀80-90年的經濟危機促使“僵尸企業”這個概念的提出，然而學界對于這個定義的認定始終沒有統一的標準。美國波士頓大學經濟學者彼得·科伊在上個世紀80年代提出僵尸企業指那些已無市場生機，但又依靠政府的財政支持和銀行貸款而免于倒閉的企業。 所謂僵尸，文學意義上形容活而不死，似活又死，用“僵尸”來形容企業是一種非常明顯的比喻義項，所以從某種角度不能作為概念來辨識所謂“僵尸企業”的范疇，或者說哪些企業屬于美國學者所定義的“僵尸企業”。從法律邏輯學的角度，我們可以根據概念提出者提出的意圖和背景來研究確定僵尸企業的內涵和外延，進一步判斷和歸類，在法律層面判斷哪些企業屬于僵尸企業需要嚴肅謹慎，因為這可能涉及到權益保護，爭議解決和司法裁判的問題。

從2015年下半年的一次國務院常務會議開始，處置僵尸企業這個關鍵詞開始進入人們的視野，關于什么企業能被定義為僵尸企業，學者們眾說紛紜，有的學者認為應當遵循美國學者提出概念的本意，再結合中國實情，將僵尸企業定義為那些已經喪失市場生存能力，因獲得政府補貼和銀行貸款等非市場化的措施而免于退出的企業，提出這種觀點的學者還同時將僵尸企業進行了學理上的分類。有的學者則認為根據我國的經濟現狀，僵尸企業應當包括已吊銷營業執照的企業、無業務企業和低效能企業。 目前對僵尸企業的識別標準主要采用經濟學家Caballero、Hoshi和Kashyap提出的CHK標準， 但是理論總是各有說法，到目前為止還沒有一個明確統一的識別標準，2016年2月，我國工信部將僵尸企業明確定義為：已停產、半停產、連年虧損、資不抵債、主要靠政府補貼和銀行續貸維持經營的企業。

（二）“僵尸企業”的存在原因

“僵尸企業”的存在百害而無一利，但是卻沒能被市場經濟自然淘汰，其主要原因是政府和銀行這兩大巨手在背后勉力支撐。對于政府來說，目前大多數僵尸企業都是以國企為主，其在建立之初就與政府存在各種剪不斷的利益鏈條，即使不是國企，在最初招商引資的時候，也是作為地方政府政績的一部分、地方稅收和就業的重要保障，雙方互利共贏，成就一個相持穩定的局面。所以，一旦企業倒閉，稅收減少，地方政府的很多工作不能順利開展，同時大量員工失業，也會導致很多社會問題的發生。對于銀行來說，追求利益的最大化始終是銀行的經營宗旨，很多情況下銀行明知哪些企業屬于“僵尸企業”，或者根本還款無望，但仍舊對這些企業給予資金支持，因為企業不希望自己垮掉，銀行也不希望自己的客戶垮掉，救助這些企業本身符合銀行自己的利益，比如銀行要竭力減少不良貸款的產生，或是避免導致連鎖的企業倒閉來避免出現更多的呆賬壞賬。

當然，我們不能忽視的是這些在市場經濟中“僵而不死”的企業會淪落到該種境遇必然有自身的原因，比如企業自身存在經營管理的短板，轉型升級的困局，決策失誤或者財政問題等等各種因素的多種作用，在市場經濟的優勝劣汰的機制下，所有的企業都應該保持警覺。

二、“僵尸企業”對供給側結構改革推進的主要阻礙

（一）占據社會資源，降低資源配置效率

市場發展靠創新，依靠創新使得一部分企業崛起發展，而另一部分企業因保守落后而被市場淘汰，從而讓出社會資源，更新資源的配置。在經濟競爭中，社會資源的占據一直是企業生存發展和擴大規模的保障，大型企業因其資金豐厚，人才眾多，政府幫扶等原因，其獲得的社會資源遠遠超過普通中小企業。因此，一旦這些占據資源份額較多的企業淪為“僵尸企業”，就會使大量的人才、土地、市場、金融資源得不到釋放，導致資源利用不能發揮出其作用，正常經營發展的企業因為資源的局限只能在有限的空間里掙扎，從而降低了資源的配置效率。比如，銀行信貸每年以幾萬個億的速度增長，但是實體經濟的融資難的困境還是沒能得到改善，就是因為大量資金資源被“僵尸企業”吞噬。如2014年浙江金華摸底發現，三年無所得稅入庫企業1542家，卻在寸土寸金的浙中占地2.57萬畝。

（二）擾亂市場秩序，阻礙新產業成長

“僵尸企業”雖然沒有相當的競爭實力，但其處于市場這個大環境中就必然會對市場秩序產生影響。這些企業體現著過剩的落后產能卻又享受著政府的補貼和銀行的資金支持，必然會導致產品的市場價格在惡性競爭下被壓低到不合理的區間，污染正常企業，使得市場的價值鏈條被不合理的破壞，而那些依靠技術創新而試圖崛起的新興的年輕企業最終會在這場價格的惡戰中因利潤和成本的嚴重不對等而被市場逆向淘汰。另外，在資金借貸方面，由于“僵尸企業”在貸款方面根本無力償還，使得銀行實際的不良資產不斷累積，對于銀行來說，為了緩解這種單方面犧牲的資金狀況，只能提高其他企業特別是中小企業的融資成本，這種做法對于正常經營的企業也是致命的，一些新興的小企業更是難以生存。

（三）吸納大量資金，囤積金融風險

典型的“僵尸企業”往往會借口避免員工失業、維持稅收穩定、避免銀行壞賬等借口綁架地方政府和銀行來迫使他們對自己提供資金來源，從而吸收大量資金，然而“僵尸企業”本質上根本沒有“造血”功能。輸的“血”越多，消耗的越多，就像把一大筆資金投入到無底洞中，而這些企業自己根本無法自救。長此以往，可以想象的是大量的資金消耗在“僵尸企業”上，最終會導致銀行的不良資產越來越多，陷入借貸放貸無休止的怪圈中，而這個怪圈存在到一定程度就會導致金融體系內的資金趨于崩潰，從而可能囤積巨大的金融風險。endprint

三、供給側結構性改革背景下處置“僵尸企業”的建議

（一）做好頂層設計、統籌規劃，推進供給側結構性改革

“僵尸企業”是一個復雜而牽涉甚廣的問題，需要在政府的統籌領導下妥善處理。政府要加強市場化運作的頂層設計、市場謀劃，深入實踐做可行性的政策研究，并制定出系統性、關聯性的措施，發揮政府的統籌引導作用，只有政策明確可行，才能在之后法律的中減少困難和障礙。具體可以從以下幾個方面來入手：

1.明確處置“僵尸企業”所要達到的預期目標和處置次序，預期目標是制定政策首先要考慮的重要因素，解決“僵尸企業”尾大不掉的難題，所要最終取得怎樣的效果，以及在處置時，是先從大企業著手，還是先從小企業落實都需要仔細思考，逐一規劃。

2.要構建有效的市場處理機制與通道，處理好“僵尸企業”的要素流動，比如職工的就業安置、人才和資產的流向，雖說處置“僵尸企業”并不一定都要采取注銷關閉或者破產清算的手段，但一個企業的破產，必然會產生債權債務清償、職工就業、社會就業等一系列的社會問題，對于這些可能產生連鎖反應的情況，政府必須做好合理的安排。

3.在頂層設計的規劃里，要鼓勵各類責任主體積極處理僵尸企業，政府在僵尸企業的處置過程中不是責任主體，比如在僵尸企業的兼并重組中，政府可以扮演“引路人”，引導企業之間有效的進行資源的整合配置，但政府不可做“媒人”，自行確定匹配企業，破環市場資源的配置方式。

（二）多渠道，多方式，靈活處置“僵尸企業”

“僵尸企業”的形成原因不同，僵化的程度也各有不同。有的企業雖然喪失了盈利能力，但只是陷入困境，仍有市場發展前景，這種情況應該積極促進企業進入重整、和解程序，政府幫扶促進其盡快走出困境，當然這種情況的企業比較少，即使有也不能嚴格定義為“僵尸企業”；有的企業沒有幫扶的價值，確實要盡快退出市場，這時政府要“快刀斬亂麻”，不懼怕稅收波動、工業產業的比重下跌和經濟的短期下行，積極主動依照破產清算的手段，引導企業走法律程序實現市場退出，釋放自身占有的各種資源，實現資源的優化配置。

總之，對于“僵尸企業”的清理可以采取各種方式，既可以鼓勵其自行退出，又可以聯系專業的資本運作團隊合理配置企業要素后再決定是否重組整合，既可以由政府引導修正又可以直接步入司法程序。

（三）發揮政府調控職能，實現法院與政府的有效銜接

1.專資專組，著力構建破產的政府法院合力處理體制。在當前環境下，大部分“僵尸企業”都需要走破產程序，這給法院帶來很大的壓力。香港就設立了專門的破產署對破產案件進行處理，聯系目前實際，地方政府可以建立專門的針對企業破產事務的領導小組，賦予相應的職權，主要管理從破產開始到最后企業人員安置整個流程的保障監督，與法院處理流程相互配合，因為一些“僵尸企業”往往在當地占據資源過多，機構龐大冗雜，在處置“僵尸企業”破產問題上，可以設立專項資金，必要時幫扶這些企業處理好某些環節資金短缺的問題，通過與法院的通力配合，高效穩妥的處理好破產清退問題。

2.建立完善的配套制度，促進法院工作的有效進行?！敖┦髽I”的清理不是法院一家能解決的，這其中涉及到其他配套制度的跟進，如職工債權的清償、個人檔案的管理、企業注銷中的工商登記問題、破產企業稅收減免問題、破產管理人的費用問題、企業高管董事的責任追究問題等等，都需要政府的大力支持和制度的完善。

（四）改革穩定相結合，積極處理好社會保障問題

穩妥處置“僵尸企業”對于供給側結構性改革具有重要意義，從生產端入手，有效化解產能過剩，促進產業優化重組是改革的基本要求，在這個方向上，讓僵尸企業能夠有效退出市場，并且盡量減少對社會秩序穩定的影響，需要認真對待。

社會保障問題最重要的就是人的保障問題，政府可以設立專項的企業退出市場保障基金，對象嚴格適用于那些確實無力解決職工薪酬問題或是解除勞動合同卻無力補償的困難企業，在破產清退中由政府補貼一部分資金，具有基本的社會保障金的性質；對于離退休人員，其退休金的發放、社會保險的供給都需要地方政府做相應的協調；對于下崗職工，再就業培訓以及失業救濟金的發放也要盡力落實到位，由政府統一管理分配，避免發放不公或發放不及時的情況發生。

另外，在稅務方面，地方政府應盡力對走向破產清算的企業進行稅收減免，雖然在實踐中很多地方并不愿意減少稅收的費用，但從長遠角度，減免稅收、加快“僵尸企業”的退出對于政府來說百利無一害。

四、清理“僵尸企業”要依破產法制度進行

據統計，從2007年至2009年，全國每年退出市場的企業總數平均為82萬家，而人民法院每年平均受理的破產案件僅為3300余件。 這個數據表明實踐中很多的企業并未經過法定破產程序走向終結，尤其是那些被吊銷的企業，這些“僵尸企業”的存在，不僅占據了信貸的寶貴資源，還嚴重的擾亂了市場的經濟秩序，由此可見我國目前市場主體的退出機制仍然不完善，依照《企業破產法》以及相關的社會實踐經驗來有效清退這些“植物人公司”十分必要。

（一）適當修正政府考評業績標準，正視企業問題

“僵尸企業”無法適時的退出市場在某種程度上因為地方政府出于業績考評的心理預期，無法從長遠的角度對地方大中型本應破產的企業進行“放行”，因此修正政府對于業績的心理預期、打破地方保護主義顯得尤為重要。

（二）推進破產案件的司法受理，防范惡意串通

在債權人申請破產的案件中，不排除存在債權人與債務人相互之間惡意串通，通過破產逃避企業債務從而損害其他債權人利益的情況。 在這種情況下，推進破產案件走訴訟程序對于其他債權人有重要意義，因為法官作為訴訟案件的承辦人，可以根據訴訟資料全面掌握破產企業的整體情況，對破產清算的程序有全局性的掌控并進行監督和指導。endprint

（三）設立破產簡易程序，提高清退效率

“僵尸企業”之所以不能有效清退，一個重要的原因就是其無產可破，這種“無產”既包括絕對無產可破，也包括相對無產可破，不論哪一種情形，都可以設立一種約定數額的簡易程序處理無產可破的案件，對相關的程序做簡化處理。 比如法院可以視情況召集債權債務人以及利益相關人舉行聽證會，實行一審終審，通知公告以簡易的方式進行等。當然，若發現破產案件數額較大，案件復雜，應適時的變更為普通程序。

（四）設立破產費用援助機制，分擔管理人的壓力

“僵尸企業”的清退與普通企業相比，其債權債務關系更為混亂，財產的追索更為艱難。這對于破產管理人來說，工作壓力以及工作阻礙難以想象，目前我國破產管理人的選拔和培養機制都尚不成熟，有資質上崗的管理人在數量上往往不足以應對大量的破產企業處理，再加上“僵尸企業”本身無產可破，一些費用如公告、審計評估費用、交通費、辦公耗材等都需要管理人自掏腰包，然而在管理人報酬都可能無力支付的情況下，這些費用往往很難償還。 因此可以建立破產費用援助機制，適當彌補管理人報酬的不足，調動管理人工作的積極性。 據悉，最高法院為推動政府對破產案件的財政援助長效機制，已經啟動與財政部等有關部門的專題調研。

（五）具體問題具體分析，堅持“多兼并重組、少破產清算”原則

通過司法重整幫助企業再生，相比于破產清算直接宣告企業死亡，要耗時費力，但一旦救活企業，就能保住職工工作，實現各債權人利益最大化?！敖┦髽I”僵化程度不同，因此在實踐處理中不可“一棍子打死”，具體問題具體分析，對于那些還有重生希望的企業，由其自愿參與兼并重組，讓司法及時介入、地方政府適當幫扶，鼓勵支持企業走出困境，比嚴格的破產清退對社會的正面價值更大。

五、結語

2017年是十三五規劃的開局第二年，2015年末提出的供給側結構性改革的五大任務之首就是“去產能”，去產能，處置好僵尸企業是其關鍵性的一環。人民日報指出，僵尸企業不退出，產能過剩的矛盾就不能根本化解，結構調整和轉化升級就難以實現，只有退夠，才能前進。

在供給側結構性改革背景下處置“僵尸企業”，需要牢牢把控以下幾個方面：

首先，對于市場中出現的一些不合理的現象，政府作為“看得見的手”也應該及時進行行政干預，但這種干預是有限的，在時機成熟時應自覺退出。

其次，對于不同的企業實行不同的處置措施，或兼并重組，或托管經營，或扶持發展，或破產退出，在政府方面設立相應的救助基金或是成立專門的組織機構，以便高效快捷的解決問題。

最后，不論企業自救還是他救，處置程序上都應當有嚴格的流程，比如在破產清算程序上就要嚴格依據破產法的規定進行，只有程序合法，法院在處理企業問題時才能依法公正審判。

注釋：

清理“僵尸企業”需要斷舍離.第一財經日報.2015年10月13日.

王欣新.僵尸企業治理與破產法的實施.人民司法.2016（13）.

CHK標準主要分為兩步，首先算出所有企業在現有條件下所享受到的最優利率，再將最優利率與企業實際支付利率做對比，實際支付利率比最優利率低的就可能是僵尸企業。何帆、朱鶴.僵尸企業的識別和應對.中國金融.2016（6）.

陸婭楠、左婭.處置僵尸企業不能等.人民日報.2016年1月11日.

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