論社會治理的社會化趨勢

邱格屏

對于秩序的追求，勢必要求適格主體對秩序進行維護?，F代社會，理所當然地將國家視為秩序的維護者——解決沖突，管理社會。國家的目的是為了維持社會秩序，這既是政府公共服務職能的體現，也是政府合法性和相對自主性的基礎。在一個完全不存在社會沖突的社會里，政治機構便失去了存在的必要，而在一個完全沒有社會和諧的社會里，建立社會機構又是不可能的。問題的關鍵在于，國家通過政府對社會進行管理過程中，國家與社會這二者的關系如何。

社會管理和社會治理的界分

在“國家—社會”之間的二元結構當中，社會并不是簡單地處于被動狀態，它們之間關系也并不是單純的管理與被管理關系。相反，社會對國家具有反饋機制，影響國家的立法、行政與司法。概言之，社會的需求會影響國家的管理。另一方面，社會本身也會形成自治，補充政府的不足。

一般認為，社會管理是由政府主導的。而社會治理則是由政府和社會力量共同參與下形成的社會控制機制。國家與社會力量在社會秩序建構中所起到的作用，成為區分社會管理和社會治理的主要因素。有學者認為，從國家角度出發，基于國家權力建構社會秩序的努力，視為社會管理。相反，從社會角度出發，基于社會自身力量建構社會秩序的努力，視為社會治理。由于國家管理社會具有法定性，采取的措施和方法是執行立法機關制定的法律法規，并且帶有一定的強制性，被管理的對象處于服從角色。在社會自治中，卻是以契約為基礎。對社會管理和社會自治的區分，可以總結如下表所示：

在我國社會發展中，長期存在著管理有余，治理不足的現象。政府對社會的管理實際上是一種管控。主要有以下特點：第一，全能型政府。政府對經濟、人事、意識形態等各個領域實行全方位的管理，形成了“大政府、小社會”的格局，社會本身的發展空間受到擠壓。第二，單位和戶籍管理人口。在城市中借助單位將城市居民限制在“大而全”的單位組織中，單位提供的服務已經成為社會成員生存的基礎；借助戶籍制度，將農村居民固定在農村中，減少人口的流動。第三，政府權力的體系化。政府權力形成體系，農村中的村委會，城市中的居委會都成為了行使政府權力的基層組織，代表政府進行社會管理。

社會治理的發展

我國近年來的社會發展表明，我們正在經歷由“社會管理”向“社會治理”的演進。其背后的因素諸多，簡單概括起來有以下幾個方面：

法治的健全

一般而言，法治建設是提升政府合法性的必由之路。隨著法治進程的不斷推進，我國的法律體系已經基本建成。這也勢必要求國家在管理社會過程中，必須做到有法可依、有法必依。特別是中共十八屆四中全會作出了《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是為了貫徹黨的十八大作出的戰略部署，是為加快建設社會主義法治國家而作出的決定。近年來“將權力關在制度的籠子里”已然具有了實質的內涵。法治的健全，一方面可以創設出法理型的政治權威，增強政府的合法性。政府只要是依法行使權力，就能夠獲得權威。人們承認的是法律的權威，而不僅僅是執法者的權力。另一方面，法治會限制政府的權力。法理型權威實行有限政府的統治，而且通過合理的勞動分工來促進效率。

需要說明的是，并非所有事項都可以靠政府行使職權加以解決。在政府的法定事項之外，還有大量的自治現象。自治被認為是“國家政治的相對物”，在國家最高公共權力涉足不到或者不去涉足的地方，自治的概念便產生了。引入社會力量的自治，配合政府的管理，實際上就形成我們認為的治理概念。由此可見，法治的健全必然會弱化社會管理，強化社會治理。

經濟的發展

改革開放以來，我國的經濟發展取得了有目共睹的成就。特別是在市場方面，我國由原先的計劃經濟向市場經濟轉型，其背后的邏輯就是讓社會力量在經濟建設中發揮活力。在1978—1989年間盛行的相對自由的氛圍中，公民組織——自發的商業組織、企業團體、非正式團體等——在中國迅速成長起來。至目前為止，中國經濟轉型的成功，也為社會的管理帶來了新的壓力，社會自治也被提上日程。其中出現了大量的社會組織，來填補政府管理的真空地帶。社會組織能夠通過為社會成員提供有針對性的服務，鏈接社會資源，增進大眾社會福利，進而實現社會治理。如果一個國家在政治上實行強制而經濟上放任自由，那么這個國家將會形成威權國家，必然要進行政治上的改革。改革的方向就是從管理到治理的演進。

社會需求的多元化

在社會環境方面，由于改革開放以后，社會已經發生翻天覆地的變化，社會的需求也相應地發生了變化。社會治理的內容上也出現了新的內涵，包括自然災害、食品安全、恐怖主義等新問題，都是考驗國家治理能力的領域。

對于社會個體而言，社會個體的法治意識提升，經濟狀況的好轉，必然在個體的需求方面有新的要求。例如，當經濟發展到一定程度時，勢必要求政府對私人財產的保護有所作為，這種需求也倒逼國家出臺法律法規加以應對。

社會治理與社會治安防控

早在1991年，我國就已經認識到了社會治理的重要性。全國人大常委會于1991年頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于加強社會治安綜合治理的決定》（以下簡稱《綜合治理決定》），其中就開宗明義地闡明：社會治安問題是社會各種矛盾的綜合反映，必須動員和組織全社會的力量，運用政治的、法律的、行政的、經濟的、文化的、教育的等多種手段進行綜合治理，從根本上預防和減少違法犯罪，維護社會秩序，保障社會穩定，并作為全社會的共同任務，長期堅持下去。

《綜合治理決定》標志著社會綜合治理的肇始。隨后，我國又逐步完成了綜合治理的頂層設計，頒布了一系列法律、法規、司法解釋等，形成了體系化的綜合治理模式。在實踐中，自中央到地方，都有相應的部門專門實施社會治安綜合治理工作。

習近平2013年在十八屆三中全會上將全面深化改革總目標設定為“推進國家治理體系和治理能力現代化”，提出了社會治安立體防控。這意味著社會治理的理念已經成為國家政策的一部分。如何在社會治安防控中貫徹社會治理的理念，已然成為當前社會治安防控中亟待解決的問題。endprint

筆者認為，在社會治理中，社會力量的主體化是其中的一個必然過程。在管理的語境里，政府是管理權的壟斷者，社會成員就是管理的對象。在法治不健全的時期，社會成員被當成客體對待，成為了政府管理權指向的對象。因而，限制甚至剝奪人身自由的手段和方法成為了政府實現管理目標的首要方法。而今，社會治理過程中已經逐漸摒棄了管理對象客體化的做法。相反，多年以來，包括公民個人、民間團體等社會組織在內的社會力量逐漸出現了主體化的趨勢。主體化的一個重要特征就是單純的管理已經無法滿足這些社會力量的發展需求。為了更好地推進社會治理，我們必須保護社會力量的合法權利，即便是管理過程中的處罰手段和措施，只能是對權利進行限制。

社會治理的社會化路徑

社會治理中需要社會力量的介入，但這并不意味著政府就無所事事，退出社會治理的過程中，相反，政府要加強自身的守夜人角色。

在社會治理中，政府要改變以往的“全能型”角色，讓渡出一些領域允許社會組織參與。在社會組織參與社會管理過程中，起到的是制定規范、監督執行的角色。給予社會組織充分的信任，允許他們參與到社會治理中，如果社會組織出現了不合規范的行為，則由政府進行糾正。具體到社會治安防控中的人防、技防和物防層面，除了法定行使職權的事項之外，都可以由社會力量參與。技術防控的事項，也可以委托社會上的企事業單位進行。設備的安裝、維護也可以由企業完成。

政府作為“守夜人”的角色，還需要以多種方式提供公共安全服務。隨著經濟的發展，我國的公共安全格局已經發生了變化。廣義上來說，公共安全包括國防、社會治安、公共衛生、生產安全等諸多方面。但是，經濟的發展帶來了人口、資源的集聚和流轉，這些因素深刻地影響著公共安全，以往的管理思維已經無法滿足公共安全的要求。從格局上來說，公共安全的社會化不可避免。簡單地說就是將原來由公安機關提供的一些公共安全服務轉變為公安機關利用社會力量——“第三部門”和其他社會組織來提供，打破公安機關對公共安全服務的壟斷，擴大廣大公眾和社會組織的參與，以提高公共安全服務的質量。公共安全社會化的這一變化，勢必要求存在可以依賴的社會力量。當前的上海，包括保安公司和私人偵探在內的公共安全服務業——為顧客提供安全方面服務的行業——已經興起，保安業已經發展為公共安全的依賴，特別是在重大賽事等活動中，由社會保安提供安全服務已經成為慣例。但是，私人偵探行業尚未發展，難以滿足社會的需求。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint