改革開放40年我國農村生態環境相關政策演進述評——基于19個中央一號文件的文本解讀

陳向科，鄺小軍，曾 文

(湖南農業大學馬克思主義學院，湖南 長沙 410128)

改革開放40年我國農村生態環境相關政策演進述評——基于19個中央一號文件的文本解讀

陳向科，鄺小軍，曾 文

(湖南農業大學馬克思主義學院，湖南 長沙 410128)

通過對1982—2017年19個中央一號文件的文本解讀發現，改革開放近40年來中央一號文件中農村生態環境相關政策的主線為：保護農業自然資源—加強農村生態建設—推進農村生態文明建設。這折射出中國共產黨在生態自然觀上對人與自然關系認識的逐漸深化，在城鄉關系上強調生態環境治理與保護的“城鄉同治”，在政策出發點上對農民生態權益的維護。

農村生態環境；中央一號文件；政策；改革開放

改革開放近40年來，我國在經濟發展、社會進步、國力強盛等方面取得豐碩成果，但伴之而來的是環境污染與生態系統退化。為此，黨和國家高度重視生態建設，先后出臺了一系列重大決策部署。具體就農村生態環境保護方面而言，由中共中央發布的一號文件最具權威性，也“集中反映出了中國共產黨通過政策制定和實施來解決農村發展、資源利用與生態環境保護之間的矛盾?！盵1,2]自1982年至1986年、2004年至2017年，中共中央總共發布19個中央一號文件(以下簡稱“一號文件”)，對農村改革、農業發展和生態環境保護作出專門部署，反復強調把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重[3-5]。

如果按照農村生態環境相關政策的主題劃分，這19個一號文件可分為三個時間段，即1982—1986年、2004—2012年、2013—2017年。每一時期一號文件的主題各有側重，經歷了從“保護農業自然資源”，到“加強農村生態建設”，再到“推進農村生態文明建設”的演進過程。

一 1982—1986年一號文件：保護農業自然資源

1982年至1986年，圍繞“三農”問題，中共中央相繼發布《全國農村工作會議紀要》(1982年)、《當前農村經濟政策的若干問題》(1983年)、《關于一九八四年農村工作的通知》(1984年)、《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》(1985年)和《關于一九八六年農村工作的部署》(1986年)等5個一號文件。梳理這五個一號文件有關農村生態環境的規定，可以發現其主題為保護農業自然資源(表1)，體現在如下方面：

表1 1982—1986年一號文件涉及農村生態環境的主要規定

資料來源：根據中央一號文件(1982-1986)整理。

一是規劃先行，保護農業自然資源。1982年一號文件明確提出，要合理開發、利用、保護農業自然資源，且以農業資源調查資料作為科學依據?！耙ゾo土地、水、生物等資源和重點開發地區的調查，特別要加強農業資源的保護工作?！辈⒃趨^劃的基礎上，制訂土地利用的總體規劃，把山、水、田、林的治理，要“全面規劃好?！?983年一號文件提出，森林過伐、耕地減少、人口膨脹，是我國農村的三大隱患。因此要加強調查研究，有步驟地解決體制、政策問題和立法問題。

二是注重農業科技攻關，減少對農業資源的破壞。1982年一號文件提出，“農業可以吸收多學科的科學技術成就，成為知識密集的產業部門。在充分發揚我國傳統農業技術優點的同時，廣泛借助現代科學技術的成果，走投資省、耗能低、效益高和有利于保護生態環境的道路?！边€強調，為了“不要破壞水土保持和生態平衡”，農業科學研究工作應確定改進耕作制度和栽培技術，實行科學施肥和合理用水，研制新的高效低殘毒農藥等一批科研重點項目。1983年一號文件提出，“要繼續進行農業技術改造”，且“應有自己的特色”。同時，“精耕細作、節能低耗、維持生態平衡”等傳統農業具有的優點也要注意傳承和發揚。1986年一號文件提出，要依靠科學，保持農業穩定增長。

二 2004—2012年一號文件：加強農村生態建設

2004年至2012年，9個一號文件依次為：2004年《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》、2005年《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》、2006年《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、2007年《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》、2008年《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》、2009年《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》、2010年《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》、2011年《關于加快水利改革發展的決定》和2012年《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》?？v覽這九個一號文件中農村生態環境方面的描述，“加強農村生態建設”無疑是主題(表2)，具體表現在如下方面：

表2 2004—2012年一號文件涉及農村生態環境的主要規定

資料來源：根據中央一號文件(2004-2012)整理。

一是以生態工程建設為抓手，搞好農村生態建設。2004年一號文件提出，要搞好生態建設，在注重實效的前提下統籌安排如下生態工程，即退耕還林還草工程、濕地保護工程以及天然林保護工程。2005年一號文件提出，要堅持不懈搞好生態重點工程建設。2006年一號文件提出，要按照建設環境友好型社會的要求，切實搞好退耕還林、天然林保護等重點生態工程。2007年一號文件提出，要加強農村環境保護，減少農業面源污染，改善農村水環境。2008年、2009年一號文件均提出，推進生態重點工程建設。2010年一號文件提出，構筑牢固的生態安全屏障，加強農業面源污染治理，發展循環農業和生態農業。2012年一號文件提出，加強農村沼氣工程和小水電代燃料生態保護工程建設。

二是以推進村莊建設與環境整治為切入點，改善農村人居環境。2004年一號文件要求，實施節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等“六小工程”，改善農民生產生活條件。2005年一號文件提出，要以改水改廁為突破口，對農村環境衛生進行綜合治理。2006年一號文件提出，加強村莊規劃和人居環境治理。各級政府要切實加強村莊規劃工作，安排資金支持編制村莊規劃和開展村莊治理試點。2007年一號文件提出，要加快實施鄉村清潔工程，對于人畜糞便、農作物秸稈、生活垃圾和污水，既要綜合治理，又要轉化利用。2008年一號文件提出，繼續改善農村人居環境。2010年一號文件提出，穩步推進農村環境綜合整治，改善農村人居環境。在政策激勵方面實行以獎促治政策，在面源污染方面搞好垃圾、污水處理，在小河小渠方面試點進行農村排水、河道疏浚，在防范外來污染方面強調采取有效措施防止城市、工業污染向農村擴散。2011年一號文件提出，實施農村河道綜合整治，大力開展生態清潔型小流域建設。2012年一號文件提出，加快農業面源污染治理和農村污水、垃圾處理，改善農村人居環境。2012年一號文件提出，將環保工作的重點放在農村環境整治上，完善以獎促治政策，逐步推行“城鄉同治”。

三 2013—2017年一號文件：推進農村生態文明建設

2013年至2017年，5個一號文件分別為：2013年《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》、2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》、2015年《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》、2016年《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》和2017年《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》。通讀這五個一號文件，不難發現，“推進農村生態文明建設”已然放在極其重要的戰略位置(表3)，具體體現在如下方面：

表3 2013—2017年一號文件涉及農村生態環境的框架規定

資料來源：根據中央一號文件(2013-2017)整理。

一是以生態環境保護法治建設為保障，推進農村生態文明建設。2013年一號文件提出，按照增加總量、優化存量、用好增量、加強監管的要求，不斷強化農業補貼政策，尤其是生態補償辦法。2014年一號文件提出，落實最嚴格的耕地保護制度、節約集約用地制度、水資源管理制度、環境保護制度，強化監督考核和激勵約束。2015年一號文件提出，要健全“三農”支持保護法律制度，健全農業資源環境法律法規，依法推進耕地、水資源、森林草原、濕地灘涂等自然資源的開發保護，制定完善土壤、水、大氣等污染防治法律法規。建立健全規劃和建設項目水資源論證制度、國家水資源督察制度。建立健全農業生態環境保護責任制，加強問責監管，依法依規嚴肅查處各種破壞生態環境的行為。2016年一號文件提出，基本形成改善農業環境的政策法規制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，落實和完善耕地占補平衡制度，落實最嚴格的水資源管理制度。

二是繼續以農村人居環境整治為著力點，建設美麗鄉村。2013年一號文件提出，搞好農村垃圾、污水處理和土壤環境治理，實施鄉村清潔工程。2014年一號文件提出，開展村莊人居環境整治。2015年一號文件再次強調，全面推進農村人居環境整治，鼓勵各地從實際出發開展美麗鄉村創建示范。2016年一號文件提出，開展農村人居環境整治行動和美麗宜居鄉村建設，鼓勵各地因地制宜探索各具特色的美麗宜居鄉村建設模式。2017年一號文件在此基礎上，在農村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設方面強調要繼續深入開展。垃圾治理方面，強調要推進農村生活垃圾治理專項行動，促進垃圾分類和資源化利用。改水改廁方面，強調選擇適宜模式開展農村生活污水治理，加大力度支持農村環境集中連片綜合治理和改廁。

透視從改革開放至2017年19個一號文件的農村生態環境相關政策，可以發現，在生態自然觀上，中國共產黨對人與自然關系的認識逐漸深化，有一個從“利用自然”、“尊重自然”，到“人與自然和諧相處”，再到大力推進生態文明建設的認識過程。這主要表現在強調生態適應性方面。一號文件幾乎都強調，推動農業生產全面持續增長，必須遵循自然規律。1983年一號文件提出，要達到“本世紀末全國工農業年總產值翻兩番的宏偉目標”，但前提條件是“合理利用自然資源，保持良好的生態環境?！?016年一號文件提出，在資源環境約束趨緊背景下，如何加快轉變農業發展方式，確保糧食等重要農產品有效供給，實現綠色發展和資源永續利用，是必須破解的現實難題。因此，推動農業可持續發展，一是要培育生態意識，樹立科學的生態觀念，認識到發展綠色農業就是保護生態；二是加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。

在城鄉關系上，強調生態環境治理與保護的城鄉同治。一是防止城市工業污染向農村擴散。1985年一號文件指出，小城鎮建設必須規劃好，不能盲目大拆大建，在預防鄉鎮企業工業污染的同時也要避免城市工業污染延伸至農村。2010年一號文件指出，要采取有效措施防止城市、工業污染向農村擴散。二是逐步縮小城鄉差別，最終實現環境治理的“城鄉同治”。1983年一號文件指出，農村面貌要改變，工農差別和城鄉差別要逐步縮小，除了走農林牧副漁全面發展、農工商綜合經營的道路，還必須不斷提高經濟效益，必須保持農業生態的良性循環。2008年一號文件提出，要以農村落后面貌的改變為出發點，對城鄉二元體制予以破除，探索建立促進城鄉一體化發展的體制機制。2012年一號文件強調，把農村環境整治作為環保工作的重點，完善以獎促治政策，逐步推行“城鄉同治”。三是加大對農村生態環境保護的投入。如2008年一號文件明確提出，從該年起，根據不同情況，逐步減少或取消如下項目的縣及縣以下配套：國家在國家扶貧開發工作重點縣新安排的生態建設等公益性強的基本建設項目。2009年一號文件更進一步，提出從該年起，不僅僅是國家在中西部地區安排的生態建設項目，取消縣及縣以下資金配套，農村飲水安全、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，也同樣取消縣及縣以下資金配套。2013年一號文件提出，按照增加總量、優化存量、用好增量、加強監管的要求，不斷強化農業補貼政策。

在政策出發點上，體現了對農民生態權益的維護。早在2008年，時任中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文總結30年中央農村工作文件所體現的基本原則時指出：“一句話，經濟上保障農民的物質利益，政治上尊重農民的民主權利。這是黨的十一屆三中全會就提出來的對待農民的準則，中央農村工作文件特別是10個‘一號文件’，很好地把握了這條農村改革的‘紅線’”[6]。其實，一號文件不僅僅是保障了農民的物質利益和民主權利，而且還蘊含了對農民生態權益的維護。這主要體現在一號文件中一系列農業生態補償方面的政策舉措。2006年一號文件提出，要建立和完善生態補償機制。2007年一號文件就森林、草原生態補償作了規定，提出完善森林生態效益補償基金制度，探索建立草原生態補償機制。2008年一號文件增加了水土保持生態效益補償制度，強調要多渠道籌集補償資金，增強生態功能。2009年一號文件指出，提高中央財政森林生態效益補償標準，啟動草原、濕地、水土保持等生態效益補償試點。2010年一號文件提出，加大力度籌集森林、草原、水土保持等生態效益補償資金。2011年一號文件提出，建立水生態補償機制。2012年一號文件提出，探索完善森林、草原、水土保持等生態補償制度。2013年一號文件提出，完善糧食主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償辦法。2014年一號文件提出，強化農業支持保護制度，完善森林、草原、濕地、水土保持等生態補償制度。2015年一號文件提出，提高天然林資源保護工程補助和森林生態效益補償標準，實施濕地生態效益補償試點和沙化土地封禁保護區補貼政策。2016年一號文件提出，建立健全生態保護補償機制，開展跨地區跨流域生態保護補償試點。2017年一號文件提出，進一步提高農業補貼政策的指向性和精準性，重點補農民收入和綠色生態。

由上可以預測，將來一號文件中農村生態環境相關政策的重點會包含農村生態文明法治建設、綠色農業發展、農業生態補償機制構建、農民生態環境保護意識培育等內容。

[1]許振江.從中央一號文件看農村生態環境變遷(1978-2013)[J].中共四川省委黨校學報，2013,(1).

[2]李冬艷.關注農業農村環境保護——2004年以來中央一號文件關于農業農村環境保護問題綜述[J].環境保護與循環經濟，2014,(4).

[3]宋燕平，費玲玲.我國農業環境政策演變及脆弱性分析[J].農業經濟問題，2013,(10).

[4]王西琴，李蕊舟，李兆捷.我國農村環境政策變遷：回顧、挑戰與展望[J].現代管理科學，2015,(10).

[5]陳文勝.中央一號文件的三農政策變遷與未來趨向[EB/OL].紅網，2017-09-07.

[6]陳芳，宋振遠，劉健.保護農民利益 尊重農民權利——30年中央農村工作文件制定訪談錄[N].人民日報，2008-10-08.

(責任編校：簡小烜)

CommentontheEvolutionofChina’sRuralEcologicalEnvironmentPoliciesduringthePast40YearsofReformandOpening-up:Basedon19CentralNo.1Document

CHEN Xiangke, KUANG Xiaojun,ZENG Wen

(School of Marxism, Hunan Agricultural University, Changsha Hunan 410128, China)

Through the 19 central No.1 document from 1982 to 2017,the paper discovers the main thread of China’s rural ecological environment policies, which is protecting agricultural natural resources—strengthening rural ecological construction—promoting rural ecological civilization construction. This reflects that the Chinese Communist Party deepens the understanding of the relationship between man and nature in the ecological view of nature gradually, emphasizes the ecological and environmental governance and protection in both urban and rural areas, and safeguards farmers’ ecological rights and interests at the starting point of policy.

rural ecological environment; central No. 1 document; policy; reform and opening-up

D614

A

1008-4681(2017)06-0060-04

2017-09-16

國家社會科學基金一般項目“農村社會矛盾實地化解效率管理研究”，編號：13BGL135；湖南省哲學社會科學基金重大項目“兩型社會建設中農村社會矛盾新趨勢及相關對策研究”，編號：12WTA29；湖南省哲學社會科學基金重點項目“習近平三農思想研究”，編號：2016ZDBM02。

陳向科(1975— )，男，湖南岳陽人，湖南農業大學馬克思主義學院副研究員，歷史學博士。研究方向：農村生態環境治理。