實施鄉村振興戰略的幾個抓手

張曉山

【摘要】實施鄉村振興戰略，要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，深化農村集體產權制度改革；確保國家糧食安全，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體；健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

【關鍵詞】鄉村振興 現代農業 美麗鄉村

【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，這是“五位一體”總體布局在鄉村領域的具體落實，是社會主義新農村建設的升級版。將鄉村振興戰略的內容與新農村建設相比較，內涵與外延都有很大的提升：“產業興旺”代替了“生產發展”，突出了產業發展的重要性和一二三產業的融合發展；“生活富?！贝媪恕吧顚捲！?，標志著農民群眾的生活水平要有更大的提高；“生態宜居”替代了“村容整潔”，把生態文明建設擺在了鄉村建設極其重要的位置；“治理有效”替代了“管理民主”，強調治理體制與結構的改革與完善，強調治理效率和基層農民群眾的主動參與。

農村集體產權制度改革是農村產業興旺的基礎

第一，鞏固和完善農村基本經營制度。黨的十九大報告提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。接下來要根據十九大報告精神，出臺具體政策方案，修改《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）和相關法律，盡早將黨中央的方針政策轉化為國家的法律法規?！掇r村土地承包法》規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地?！边@就涉及到農村集體經濟組織的法人地位、成員資格等重大問題。要按照《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）第三章第四節有關“特別法人”的條款，推動農村集體經濟組織的立法進程。這幾項工作落實了，就能做到習近平總書記所說的，“真正讓農民吃上‘定心丸”，農村的產業興旺也就有了堅實的制度基礎。

第二，深化農村集體建設用地改革。2015年2月，經十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過，授權國務院對北京市大興區等33個試點縣（市、區）開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點。2017年11月，經十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過，將北京市大興區等33個試點縣（市、區）的試點期限延長至2018年12月31日。

農地轉為非農用地的關鍵問題是集體建設用地能否入市。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。然而，《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設?！边@說明，法律的修訂還沒有跟上改革的步伐。

過去幾年，建立城鄉統一建設用地市場的政策措施進展緩慢，其涉及到全局性、深層次的矛盾和問題。大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府在土地增值收益中的份額。這就必然涉及在城鄉一體化進程中中央政府與地方政府之間財力與事權的劃分、土地財政和土地金融等關鍵性問題，只有全面深化改革，才有可能推進。

發展現代農業是產業興旺的重要內容

黨的十九大報告提出：“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道?！边@是對如何發展中國特色現代農業的深入闡述，也是鄉村振興戰略的重要組成部分。

第一，創新確保糧食安全和種糧農民收入的思路和政策。近年來，由于國內農業生產成本快速攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場，農產品加工企業傾向于購買進口農產品，造成了“進口入市，收購入庫”的現象。政府制定的最低收購價和臨時收儲價傳遞的價格信號逐漸扭曲了資源配置，背離了市場規律，造成供求結構性失衡。以最低收購價或臨時收儲價收購的農產品無法順價銷售，大量糧食壓在庫里，倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負擔。新形勢下，我們正處在糧食安全政策重大調整的節點上，在確保糧食安全和種糧農民收入方面的思路和政策要有所創新。原有的以稻谷、小麥最低收購價及玉米臨時收儲價為基石的糧食流通體系和收儲制度必須調整和改革。

黨的十九大報告重申：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！北Ｕ霞Z食安全和種糧農民利益不受損，將繼續成為中國未來“三農”政策的基石。但今后糧食安全的基點將放在藏糧于地、藏糧于技上，著力于提高農業的綜合生產能力，注重農業技術創新，確保糧食生產潛能，確保急用時糧食能夠產得出、供得上。同時要改革和完善農業支持保護體系，一方面要堅持推進市場導向的主要農產品價格形成機制和糧食收儲制度的改革；另一方面要創新政策扶持措施來縮短各類農業經營主體經受的改革陣痛期，分擔他們承受的改革成本。

第二，培育發展多種形式的新型農業經營主體。中國農村現有2.8億多勞動力已轉移到非農領域，從事非農產業。在數以億計的以老人、婦女為主體的小規模兼業農戶之外，以專業大戶、家庭農場主、農民專業合作社、農業企業等為代表的新型農業經營主體正在興起。他們是農業先進生產力的代表，商品性農產品的主要提供者。由人多地少的基本國情和城鎮化進程所決定，中國的農業經營主體將長期呈現多元并存的格局。

家庭經營不等于只經營自己承包的土地，不等同于小農經濟，不是傳統農業的代名詞，也不等同于小規模經濟。家庭經營完全可以成為現代農業的載體，成為適度規模經營的主體。當前，在依法、自愿和有償的前提下，一部分種田能手將那些離土離農的農村人口承包土地的經營權流轉過來，擴大經營規模，實現適度規模經營，成為家庭農場。家庭農場是農戶家庭承包經營的升級版，已成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量。

習近平同志在參加十二屆全國人大五次會議四川代表團審議時指出，要“就地培養更多愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民”。2017年1月，農業部出臺《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》，提出“到2020年，新型職業農民隊伍不斷壯大，總量超過2000萬人，務農農民職業化程度明顯提高”。通過教育培訓和有針對性的扶持政策，使這部分高素質的農業生產經營者隊伍在農業中創業、致富和發展，不僅能解決“誰來種地”的現實難題，更能解決“怎樣種地”的深層次問題，將夯實發展現代農業的人才基礎，實現農民從身份到職業的轉化。

建設生態宜居的美麗鄉村

黨的十九大報告提出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計?！编l村振興戰略用“生態宜居”替代“村容整潔”，是鄉村建設理念的升華，是一種質的提升?！吧鷳B宜居”四個字蘊含了人與自然之間和諧共生的關系，是“綠水青山就是金山銀山”理念在鄉村建設中的具體體現。

第一，生態宜居的鄉村就是美麗鄉村。2008年，浙江省安吉縣正式提出“中國美麗鄉村”計劃，出臺《安吉縣建設“中國美麗鄉村”行動綱要》，為社會主義新農村建設探索出了一條創新的發展道路，成為中國新農村建設的鮮活樣本。2013年到2016年間，中央財政累計投入資金98億元支持美麗鄉村建設工作，建成了一批基礎設施便利、生態環境優美、宜居宜游宜業的美麗鄉村，進一步推動了農村生產生活條件的改善。

黨的十八大以來，習近平總書記就建設美麗鄉村提出了一系列新思想、新觀點、新要求，強調“中國要美，農村必須美，美麗中國要靠美麗鄉村打基礎，要繼續推進社會主義新農村建設，為農民建設幸福家園”。建設生態宜居的美麗鄉村當然要加大對農村基礎設施和公共服務的投入，但首先要更新觀念，注重鄉村的可持續發展，把農耕文明的精華和現代文明的精華有機結合起來，使傳統村落、自然風貌、文化保護和生態宜居諸多因素有機結合在一起。其次要有可操作性的制度創新。

第二，生態宜居的鄉村需要城鄉資源和要素的良性互動。城鄉融合發展，絕不僅僅是農村的要素流向城市，城市的要素（資本、技術、管理）和資源（經濟、社會、文化等資源）也要流向農村。工業化、城鎮化進程中，一部分村莊的消亡不可避免，但一部分村莊仍然要長期存在，生態宜居的美麗鄉村建設意味著農村不能再延續農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的狀況。改造農村、發展現代農業，不能僅靠留守老人、留守婦女和兒童，必須引進先進生產要素。

2016年11月，國務院辦公廳印發《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》。2017年中央一號文件提出：“支持進城農民工返鄉創業，帶動現代農業和農村新產業新業態發展。鼓勵高校畢業生、企業主、農業科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉下鄉創業創新，將現代科技、生產方式和經營模式引入農村?！?017年4月，住房城鄉建設部、國土資源部聯合發布《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》，提出“在租賃住房供需矛盾突出的超大和特大城市，開展集體建設用地上建設租賃住房試點”。通過這些政策措施的逐步落實，農民不僅可能分享到土地資本化后產生的凈收益，城鄉的良性互動也為生態宜居的美麗鄉村建設提供了物質資源和人力資源的有力保障。

鄉村治理機制的改革與完善

中國的鄉鎮和村落中生活著6億多農民群眾，他們繁衍生息在什么樣的治理體系中，關系到農村社會的繁榮和穩定，也關系到中國共產黨在農村的執政基礎。改革開放以來，鄉村治理機制在改革中不斷完善。黨的十九大報告提出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?！边@為鄉村治理體系的改革與完善指明了方向。

第一，在法治的框架內創新自治制度。村民自治要有規章制度作為保障，制定村規民約是對傳統農耕社會制度遺產的揚棄和繼承，是成本最低、效率最高的鄉村基層制度安排。村民自治也要有組織作為保障。要大力發育多元化的農村基層社會自治組織，提升農村弱勢群體的社會資本和組織資本。沒有農民組織化程度的提高，村民自治就無從談起。無論是村規民約的制定，還是村委會及各類村民自治組織開展的活動，都要遵循相關法律法規?！睹穹倓t》第一百零一條規定：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動?！边@為村委會今后開展活動提供了法律保障。

行政村下面的自然村或村民小組，幾十戶人家往往具有相近的血緣地緣關系，他們作為一個利益共同體，關系比較密切，管理半徑較小，群眾對公共事務的決策和監督較易操作。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治，有可能成為未來農村基層富有生命力的一種自治組織形式。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，目前試點工作正在穩步進行。

第二，夯實鄉村治理的道德基礎。任何制度都可能存在缺陷和漏洞，要防止鄉村基層一些人或群體在制度變遷中利用制度的漏洞謀一己私利或尋求部門利益，就必須夯實鄉村治理的道德基礎。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“堅持依法治國和以德治國相結合。國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用?！庇械霓r村基層組織在實踐探索中提出：“德治是基礎，法治是保障，自治是目標?！弊サ轮芜@個基礎，要把黨建擺在首位。抓住了基層黨員領導干部這個“關鍵少數”，就抓住了問題的根本。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）

【參考文獻】

①《習近平：積極發展農民股份合作 防止侵吞農民利益》，《京華時報》，2014年9月30日。

②中國社會科學院農村發展研究所“農村集體產權制度改革研究”課題組：《關于農村集體產權制度改革的幾個理論與政策問題》，《中國農村經濟》，2015年第2期。

責編/楊鵬峰 美編/于珊