生態檢察權探究

方 印，陶文娟

中共十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出: “探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！敝醒雽用娣謩e于2015年5月與12月分別發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(簡稱《試點方案》)和《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》(簡稱《授權決定》)，最高檢并以《試點方案》和《授權決定》為依據，發布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(簡稱最高檢《實施辦法》)。2016年2月25日最高法又發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(簡稱最高法《實施辦法》)，以上文件作為我國檢察機關提案所建立環境公益訴訟的文件基礎，對生態檢察權的實踐有指導作用和引導意義。十九大報告中首次指出我國社會主要矛盾轉變——當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。由此可以看出，新時代社會主要矛盾轉化的重大政治論斷對于推進生態文明建設具有極其深遠的意義。十九大報告對生態環境問題的現狀、產生原因及其解決路徑的重大判斷和部署，是建設天藍、地綠、水清的美麗中國的根本遵循和行動指南*參見解讀十九大報告給出新時代生態文明建設的具體任務清單[EB/OL].網址:http://news.163.com/17/1028/16/DIRKIHLD00014AEE.。生態保護作為一項公益事業具有系統性和社會性，因此與經濟的發展和社會的穩定息息相關。生態檢察權作為學術性概念是指為了適應生態文明法治社會建設的需要，或者為了環境保護的需要而形成的一種檢察權。綜上所述，生態檢察權是指檢察機關在環境保護和生態文明建設中充分行使法律監督權的總稱*方印，李會朋.生態檢察權簡論[J].行政與法，2016(10):95.。時至今日，筆者仔細研讀了有關論著，發現目前學界對生態檢察權的部分內容尚未詮釋清楚甚至根本沒有涉及，因此本文主要探討生態檢察權的基本價值和主要表現，分析目前我國生態檢察實踐存在的主要問題，主張強調多方位運用公眾環境信息權、生態檢察權等權力基礎及時獲取有效環境信息，與此同時注意適配公眾環境信息權與生態檢察權，并有針對性地提出規范保障生態檢察權的對策建議，以期對我國生態檢察權法制化建設有所裨益。

一、 生態檢察權基本價值

社會實踐中生態問題的矛盾突出性，生態破壞行為的多發性，受害人由于力量過于弱小而不愿意起訴的現實困境以及司法程序進入的困難性等種種事實，都在表明人民檢察院作為法律監督機關對介入生態環境的保護，能動行使檢察權和延伸其法律監督職能的迫切性。

1. 與公民個人力量相比的能力性與專業性。檢察機關作為代表國家實施法律監督權的專門機關，在目前生態破壞越來越隱蔽的時代，相較于公民個人力量的單薄性與非專業性所凸顯的與破壞生態資源者對抗的能力性與專業性，公眾環境信息權是目前環境法領域出現的新興權利，旨在保障公眾在環境信息獲取、傳播、救濟等多方位一體的信息權。我國環境信息制度的發展自然離不開保障公眾環境信息權，強調公民個人在維護自身合法權益與社會利益時能夠有效運用此項權利參與環境建設工程之中，我國環境建設過程中十分重視民主法治，強調公民全程參與環境治理、環境監督等工作，充分保障公眾在環境信息方面的基本權利。目前，越來越多有環保意識的公眾開始要求政府或企業等公布環境信息，要求企業或政府通過大數據及網絡平臺建設提供技術便利，及時了解相關環境數據信息以實時保護個人或社會利益，但是，公眾作為個人力量在監督或提起訴訟方面較檢察機關都存在解決受害方訴訟成本、取證困難方面的天然弱勢，因此，在充分保障公眾環境信息權的同時，應該注重其與生態檢察權的銜接問題，使得二者發揮最大作用。

2. 完善“國家監督干預優適性”價值理論。在“代表國家監督干預的優適性”論述中，提出具體哪些機關與組織可以提起公益訴訟并無詳細規定的疑問，筆者對此有自己的見解。2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對哪些組織可以提起訴訟做出詳細規定，根據司法解釋可以得出，可依法提起環境公益訴訟的主體包括“在設區的市級以上民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織”。雖然該司法解釋并未對《民事訴訟法》第五十五條規定的“法律規定的機關”做詳細闡述，但是根據相關法律和政治上的慣例，“法律規定的機關”一般包括立法機關、行政機關和司法機關，由于立法機關和審判機關自身職能的特殊性，因此，公益訴訟原告的有關部門僅限于檢察機關和行政機關。人民檢察院作為國家的法律監督機關，以保護公共利益、制止生態破壞不法行為出發點運用公權力救濟。此外，檢察機關作為國家行使法律監督權的專門代表機關，在生態文明建設過程中肩負全社會環境公共利益維護和督促全體公民進行環境資源保護的雙重義務。作為檢察監督機關，其權威形象，無時無刻不在彰顯正義與公正，因此檢察機關在自然資源規劃、開發、利用、保護方面能動行使檢察權，一方面可以充分發揮檢察機關在生態文明建設中的監督保障作用，在群眾中樹立良好的形象，另一方面在生態文明建設和環境保護行動公眾參與中發揮示范引領作用。

二、 生態檢察權主要表現

對于生態檢察權具體有哪些主要表現這一問題的回答，應在檢察機關的法定職責范圍內來進行探討。檢察機關的主要職責有：第一，立案偵查職務犯罪案件，對國家工作人員及受委托履行公務人員的貪污賄賂、瀆職案件進行偵查；第二，要求說明不立案理由和通知立案；第三，審查批捕；第四，審查起訴、提起和支持公訴；第五，量刑建議；第六，抗訴；第七，出具檢察意見、檢察建議；第八，發出糾正違法通知書。因此，我們在探討生態檢察權的要點時肯定應放在檢察機關的職責之內去拓展延伸。在《生態檢察權簡論》一文中，作者主要從提起、督促提起或支持環境公益訴訟、提出環境檢察建議*檢察建議是檢察機關為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式，是檢察機關參加社會治安綜合治理的手段和形式之一。2009年最高人民檢察院出臺《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》第1條規定：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定。在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式?！痹撘幎◤臋z察建議的提出原則、發送對象、內容要求、適用范圍、提出程序、制發主體、審批程序等方面作了明確規定，這對推動檢察機關立足法律監督職能，積極開展檢察建議工作，進一步促進法律正確實施具有重要意義。另外，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第47條、第48條對檢察建議的適用也作出了具體的規定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條規定，檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業事業單位依據民事訴訟法第十五條的規定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟。、參與環境影響評價、參與生態環境糾紛的調解這四個方面進行論述，筆者在原文基礎上對一些仍然存在爭議的部分適當探討其內在含義，并以此為契機新增自己的看法和理解。

1. 督促提起或支持環境公益訴訟。 公益訴訟是相對于私益訴訟而言的概念，公益訴訟起源于羅馬法，是指任何組織和個人都可以根據法律的授權，對違反法律、侵害國家利益、社會利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者責任的活動*金文彪.公益訴訟與我國傳統訴訟理念的沖突及衡平[M].環境公益訴訟,法律出版社,2007:277.。環境公益訴訟是在環境遭到或可能遭受污染和破壞的前提下由特定的國家機關和相關的機構、個人在法律規定范圍內以環境公共利益不受損害為目的向法院提起訴訟的制度。以公民個人遭受環境損害為例，公民環境信息權充分保障公民在自身生命、財產受到安全時享有救濟的權利，這是公民提起環境公益訴訟的邏輯起點，實踐中通常訴訟主體身份是檢察機關，一般公民在遇到不對等民事主體力量時通常會選擇求助于檢察機關。在《生態檢察權簡論》一文中提到江蘇、貴州等試點地區的檢察機關用法律監督機構的身份參與公益訴訟，并在保護環境利益的同時取得了顯著的社會效益。然而，目前我國檢察機關在提起環境公益訴訟制度層面的基礎仍缺乏在國家法直接、具體的法律依據。因此，如何在國家法律層面對檢察機關提起環境公益訴訟加以規定是應該深入探討的問題。筆者認為，現在實務界比較認可的檢察機關參與環境公益訴訟的方式是“督促起訴”，并在各個試點地區取得較好的實踐效果，因此，在國家法律制度層面，可以在我國《民事訴訟法》中適當引入檢察機關以督促起訴的方式提起環境公益訴訟。此外，考慮到檢察機關提起環境公益訴訟的復雜性與特殊性，對訴訟范圍應該予以限制。鑒于此，根據我國的具體國情，在不影響檢察機關其他職能的前提下，另一個需要深入討論的問題是如何對檢察機關提起公益訴訟的范圍進行必要的限制。目前我國民事公益訴訟規定的環境公益訴訟范圍主要集中在環境污染、食品藥品安全領域內侵害不特定多數人的合法權益；我國行政公益訴訟的范圍主要是環境侵害和國有資產保護?；诖?，筆者針對我國檢察機關提出的環境公益訴訟范圍限定提出以下兩個方面的建議：一是社會公共利益的維護方面，在此需要說明的是對公共利益的界定，目前學界主要是從主體、整體、私人利益以及程序方面四個不同角度去界定，筆者認為公共利益主要滿足多數主體的利益，從環境等整體性因素考量社會價值取向，顯然它是不具有特定形式且無窮盡的，但是針對環境公益訴訟這類案件，其范圍又是可以明確的，主要集中在由于環境污染造成社會自然環境利益的破壞以及個人諸如生命權、健康權的損害*徐全兵.檢察機關提起公益訴訟有關問題[J].國家檢察官學院學報,2016(3):165-166.。環境類案件主要涉及的是對社會公共利益的損害，因此，當環保組織或社會團體不愿提起訴訟前提下,檢察機關作為代表國家實施法律監督權的專門機關，有義務維護社會公共利益。二是針對眾多公民合法權益的維護方面。如前文所述，公民在環境侵權案件中天然弱勢的地位亟需檢察機關出面來維護公民的環境利益。

2. 環境檢察建議書適用功能類型化實踐探索。目前實踐中檢察機關可以向環境保護部門、地方政府機關、對生態環境造成污染的企業發出檢察建議書?？梢钥隙ǖ氖?，在尚無明確法律規定的情況下發出檢察建議書應該是較為有效和便捷的。同時，檢察建議書的優勢還體現在不占用過多的檢察資源的基礎上得到較為理想的執行效果。實踐中，檢察機關出具的環境檢察建議主要有三類：第一種是處置類建議。該類建議主要針對對象是環境監管相關部門,發出事由主要是該部門怠于行使職責,發出目的主要是督促相關部門盡快履行職責。第二種是糾錯類建議。該類建議主要針對對象是環境監管相關部門,發出事由主要是該部門所援引的法律規范錯誤、處罰方式類型不當,發出目的是責令相關部門盡早予以修正。第三種是整改類建議。該類建議主要針對對象是對生態環境造成污染的企業,發出事由主要是相關企業在生產過程中未達到治污標準而造成污染超標,發出目的是盡快通知有關污染治理項目和設施的整改，提高企業的污染控制標準*郭林將.論檢察建議對環境檢察權的監督[J].云南大學學報(法學版),2013(3):95-96.。環境檢察建議是檢察機關行使監督權的外在表現形式，實踐中檢察機關除了以“檢察建議”的方式起到督促作用外，還會采用“督促令”的新形式，是地方實踐中檢察機關不斷探索創新環境公益訴訟服務方式的良好體現。

3. 以“外部監督”方式參與環境影響評價。目前，檢察機關在環境監察方面應堅持“預防為主”的原則，主動參與環境監察的事前、事中以及事后各個環節，轉變傳統的事后監督模式，積極參與環境監察的各個重點環節，從源頭治理環境污染是當前環境監察應予明確的主要趨勢。針對檢察機關如何以“外部監督”的方式參與環境影響評價，筆者認為應該是將檢察機關系統內部分工明確，設立專屬環境執法監督職權的內設機構，明確該部門的環境執法監督權，主要包括環境執法的參與權、監督權與一定范圍內的環境行政處罰權，以此為延伸檢察系統工作的基礎，探索建立以“外部監督”的方式參與環境影響評價。當然，檢察機關的人力資源有限,在一定程度上限制了其參與環境影響評價工作，現在我國在環境保護方面已經從“末端治理”轉向“全程參與”，實際上強調的是國家在環境保護方面的全局觀念，因此，檢察機關可以起到統籌帶領作用，鼓勵公眾參與環境影響評價的監督工作，一來可以起到維護公眾環境信息權的重要作用，二來可以整合社會力量，多方位、全局性參與到環境監督工作之中。因此，檢察機關在以“外部監督的方式”參與環境影響評價時，應該具體到事前、事中、事后各個階段。筆者對此有如下建議：首先，檢察機關在事前階段針對環評部門所做的評測工作應予以審查，防止相關部門存在徇私舞弊或受賄瀆職的情況發生。與此同時，檢察機關在事前階段還要對進行項目環評申報的單位進行審查監督，主要內容為是否會造成重大污染、環境破壞以及嚴重危害公眾健康等。檢察機關在事中審批階段主要是督促相關環評部門真實、客觀、公正地審批項目，審查項目涉及的實體性內容以及保障項目利益主體的合法權益，同時督促相關部門落實聽證等具體活動的開展*黃衛琴,王世進.環境影響評價司法審查的功能研究:2014年《環境保護法》的實施問題研究——2015年全國環境資源法學研討會(年會)論文集[C/OL].[2017-10-07].cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL-FXHJ201507001075.htm.。在事后階段，檢察機關主要起到追蹤調查以落實監督的作用。雖然經過事前與事中階段的監督基本上可以保障項目的合法性與環保性，但是檢察機關仍然需要在項目具體落實階段履行檢察監督的職責，堅守最后一道防線。

4. 注重與當地環保部門及黨政機關的溝通交流。環境問題不僅僅是當地環保部門從生態環境角度出發的整治活動，其內部利益大多會牽涉當地黨委、政府、其他相關部門。舉例說明，一個地方的污染企業因違反相關規定被當地行政部門查處整治，但問題在于該污染企業又可能是當地的納稅大戶，一旦查處勢必會對地方經濟發展產生很大影響。如此一來，檢察機關要對此類企業提起訴訟應事先主動向當地黨委、政府、人大等部門匯報情況，道明原委，爭取理解與支持。在我國，司法獨立行使既是一項憲法原則，又是司法的重要原則。我國憲法規定：人民法院、人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。當然，堅持司法獨立行使原則并不意味著司法機關行使司法權可以不受任何監督和拘束。毫無疑問，檢察機關遇到類似問題向當地黨委、政府、其他相關部門征求意見既符合檢察機關堅持黨的領導及接受人大監督的原則要求，也體現了檢察機關服務大局的整體意識。在實踐中，2014 年貴州省人民檢察院決定在全省開展監督檢查專項工作，當地檢察官在處理上述類似問題時采取上述辦法，積極主動與當地黨委、政府等部門溝通，并得到黨委、政府的大力支持。筆者認為，各地檢察機關對于環境污染侵權類公益訴訟案件，應該采取“全面出擊，重點打擊”的態度，在限定提起公訴的大前提下可設定一定的前置程序：向當地環保機關發出履行職責的檢察建議，由于環境訴訟中涉及諸多專業問題，環保部門往往又是介入環境污染事件的關鍵部門，專業監測知識可以彌補檢察院參與人員環境檢測專業知識的不足；對環保部門來說，需要借助檢察機關的威懾力督促污染企業自覺停止污染侵權、破壞環境。因此，筆者建議，實踐中環境檢察公益訴訟提起之前，檢察機關原則上應向當地同級黨委和政府實時匯報相關信息，同時，在大型環保公益訴訟案件提起訴訟之前，檢察機關往往需要咨詢當地環保機構。

三、 生態檢察權主要困境

目前，檢察機關在當前民事公益訴訟中扮演著監督者、公益訴訟保障者、生態環境維護者等諸多角色，生態檢察權的含義也隨著檢察機關深入環境公益訴訟日益凸顯。但是當前我國檢察機關在地方提起民事環境公益訴訟普遍面臨各種訴訟困境，筆者在調研總結的基礎上歸納為以下幾點:

1. 取證困境與舉證責任并存障礙。環境公益訴訟的案件類型集中在環境生態資源遭受破壞方面，我國《民事訴訟法》規定的舉證原則是“誰主張，誰舉證”。通常來說，民事私益訴訟案件中原告應該嚴格遵循該原則收集證據以證明自己的訴訟主張，否則要承擔訴訟結果不利的后果。但是，在環境類的公益訴訟案件中，如果仍要遵循該原則，就會造成檢察機關在訴訟中的舉證不利地位，同時，現在的環境污染類案件往往因為科學技術、監測條件等客觀條件限制,以及檢察機關人員個人專業素質等主觀條件的綜合影響，檢察機關在此類環境公益訴訟案件中收集相關證據予以證明侵權行為與環境污染之間存在因果關系是十分困難的。實踐中，一般由相關行政部門針對污染企業的污染行為所出具的專業監測報告，囿于檢察機關專業素養與監測資質方面的限制，往往只能進行形式審查而無從判斷監測報告內容的真實性與客觀科學性；另外一種情況則是如果檢察機關聘請行政機關外具備專業資質的環境監測機構針對污染企業做出的監測報告，除去額外費用的支出問題，還可能會使檢察機關處于非法行政執法的不利地位。

2. 原告主體資格確認及訴訟角色定位障礙。目前，我國《民事訴訟法》關于提起環境公益訴訟的主體資格規定以及最高院頒布的《關于辦理民事公益訴訟案件若干問題的解釋》都尚未明確檢察機關是提起民事公益訴訟的合法主體，這會造成檢察機關在環境公益訴訟中的主體不適格障礙，不利于檢察機關積極履行職責維護環境，在地方實踐中已有檢察機關以地方法律規范為根據用自己名義提起環境公益訴訟的實例，因此應予明確的關鍵性問題是原告主體資格確認所依據的法律規范。同時，我國檢察機關的法律角色定位是“國家法律監督機關”，在私權領域案件中，檢察機關往往扮演著監督者的角色，但是在涉及環境公益訴訟等公權領域案件時，如果出現沒有適格原告的情況下，檢察機關可能要基于權能定位以自己的名義提起訴訟，如此一來，可能會出現在同一個案件中檢察機關既是本案原告同時又要承擔法律監督機關職責的尷尬境地。毫無疑問，一方面會削弱檢察機關的公信力，另一方面會造成在類似環境公益訴訟案件中訴權的無限制性。

3. 訴訟對象限制與訴訟請求的范圍界定模糊。大到一個國家，小到一個區域，環境保護的范圍應該是作為一個整體去對待的。實踐中，檢察機關提起環境公益訴訟的邏輯起點是針對企業的污染行為對環境公共利益、社會整體或是個人造成的損害，那么在理想狀態下對于訴訟對象范圍就應該是一視同仁的。換句話說，不考慮企業性質、規模、生產效益對經濟造成的影響等一切客觀因素，以其實質對環境造成的不利影響為核心考量因素而提起環境公益訴訟應該是最理想的狀態?？蓪嵢粻顟B下是自環境公益訴訟確立以來訴訟對象大多數是產生較小影響的污染小企業，往往對整體環境造成影響的大企業卻很少被起訴，毫無疑問，這樣一個訴訟對象不對稱的問題在實踐中是十分突出的，如何解決也是值得思考的問題。檢察機關在盡可能全面收集污染企業存在違法生產等方面的證據材料后，如何科學確定因該違法行為所造成的損失從而在此基礎上合理提出訴訟請求是關鍵。環境類侵權案件所要保護的法益除去合理范圍內的經濟補償以外，往往還需要考慮的是生態破壞方面的修復等問題，生態破壞方面的修復、維護費用的確定需要專業的測評人員予以認定，綜合因素考量下的合理訴訟請求主張如何明確具體是目前實踐中檢察機關仍在摸索的一點。

4. 檢察建議書的發出名義不統一與書寫格式不夠規范。環境檢察建議書已被多地檢察機關在實踐中運用，但在運用過程中存在不足:一是制發主體不統一。環境檢察建議書的發出主體主要集中在以本院名義、以各個內設部門(如公訴、預防、反貪、反瀆等部門)名義發出，呈現出制發主體不統一的現象。實踐中，民行檢察部門承擔了絕大多數環境檢察建議書的制發工作，一方面是發出名義不統一，另一方面集中在制發過程缺乏統一管理與協調機制，通常一份檢察建議書的制作是由上述各部門出于職能考量自發制作，而關于主體規范、內容規范等都沒有進行統一管理。二是文書書寫格式不規范。主要集中在以下幾點：一是文書類型。文件類型主要包括“檢察建議書”“檢察意見書”和“整改通知書”三種，大多數地區采用的是第一種形式加強對區域環境監管機關的監督，文書類型的不統一容易造成檢察機關環境監督工作的不嚴肅和不規范。二是文書編號。實踐中環境檢察建議書存在“檢建”“民行建”“民行督”“民行監”“民建”等諸多文號，不同的文書編號起因于管理機制規范化的缺乏，容易使人產生誤解和混淆。三是文書結構。目前，暫無統一的檢察建議書的行文格式和要求，因此各地檢察機關制作檢察建議書是依據自身法律素質來確定建議的緣由、層次、結構以及法律依據等相關事項，這樣一來容易造成環境檢察建議書的公信力下降。四是文書內容不明確。文書內容主要包括監管主體、監管事由、監管措施、監管要求、整改期限等，實踐中的環境檢察建議書對于監管對象的混淆、監管措施的不明確、監管期限的模糊化處理都容易導致建議書實施不便*郭林將.論檢察建議對環境檢察權的監督[J].云南大學學報(法學版),2013(3):95-96.。

5. 其他機關、組織個人銜接機制現存障礙及環境公益訴訟懲罰基金使用困境。首先，檢察機關在維護環境公益的過程中，需要協調其與行政機關、有權提起環境公益訴訟的組織抑或是受損害的公民個人之間的關系，從而建立環境公益訴訟聯動的銜接機制。目前，檢察機關與其他機關、組織人員之間在提起環境公益訴訟的過程中如何有效銜接、共同聯結發揮作用是我國環境公益訴訟開展過程中面臨的又一現實問題。換句話說，檢察機關與行政機關或是相關組織在提起環境公益訴訟中如何準確定位自己的角色,并且可以與其他相關組織人員達到最大的利益協調是目前檢察機關面臨的現實障礙。此外，在檢察機關提起環境公益訴訟后，按照程序規定,污染企業應依據訴訟判決繳納一定比例的補償費用，相應數額的款項應該是在指定賬戶中作為國庫資金，用以修復因其污染行為所造成的環境損害。實踐中，這筆環境補償資金如何保障到位、到位的資金如何確保使用等后續基本操作問題都沒有得到解決。

四、 生態檢察權規范建議

目前，生態檢察權理論在我國仍處在探索階段，檢察機關如何正確、全面、系統地在民事公益訴訟中發揮應有的作用，是需要在制度層面、配套措施以及司法實踐運行等方面的進一步細化與完善。筆者針對目前我國生態檢察權在實踐中存在的現實障礙提出針對性的對策建議，以期為我國生態檢察權的規范保障有所幫助。

1. 完善訴訟主體相關制度，增設專司環境執法監督職權內設機構。首先，為了解決目前實踐中存在的環境公益訴訟提起主體的現實障礙，以筆者所在的貴州地區為例，貴陽市人大制定的《貴陽市促進生態文明建設條例》第23條規定“檢察機關、環境保護管理機構、環境公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對污染環境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任。檢察機關、環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對涉及環境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關行政機關履行有利于保護環境防止污染的行政管理職責”*《貴陽市促進生態文明建設條例》全文[DB/OL].http://code.fabao365.com/law_483609_1.html.。因此，地方性立法文件為地方檢察機關提起環境公益訴訟提供了堅實的依據。筆者認為，對于環境公益訴訟主體的范圍明確不可能一蹴而就，因此先在試點地區出臺相關立法性或是司法性文件支持檢察機關提起訴訟，待試點地區相關環境公益訴訟規模發展到一定程度，再從國家層面具體完善環境訴訟主體制度。

檢察機關依法獨立行使檢察權，提起環境行政公益訴訟的前提條件必須滿足非直接利害關系性和公益性兩點要求*羅麗.檢察院提起環境公益行政訴訟的若干思考[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版),2016(15):104.。針對上文提到的檢察機關自身職能定位中可能出現的既是“運動員”又是“裁判員”的尷尬局面，筆者建議在檢察機關專門增設環境執法訴訟部門，主要職責集中在環境執法監督以及提起環境公益訴訟等案件的處理，針對與環境公益訴訟等相關案件的處理范圍集中在案件的前期處理，包括證據的搜集、訴訟地點的確定等，如此一來，不僅使得環境監督執法更具有合理性，還可以提高檢察機關在處理環境公益訴訟案件方面的專業性，無論是從專業檢察人員的培養工作還是相關訴訟的準備工作等方面都可以進行專門培訓，增強該部門在實踐中的可操作性。此外，對于檢察機關在環境公益訴訟案件中的職能定位問題，可以適當借鑒美國經驗，即將檢察機關職能定位為“行政執法的輔助者”，可以認識到的是，在環境公益訴訟中，應該是行政執法權的介入，只有當行政手段不足以解決問題的時候檢察機關才會以司法形式介入*李艷芳，吳凱杰.論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》[J].中國人民大學學報,2016(2):6.。

2. 多方參與環境公益訴訟案件的取證過程，明確環境公益訴訟中的舉證責任分配。首先檢察機關開展環境公益損害調查以確定侵犯環境公共利益的事實，認定損害的范圍和嚴重程度，明確應當承擔責任的主體，為可能提起的環境公益訴訟收集所必需的證據材料*彭本利.檢察機關參與環境公益訴訟的合理性及制度構建[J].吉首大學學報(社會科學版),2015(5):126.。其次，針對實踐中由于環境公益訴訟案件涉及污染等違法行為的取證困難問題，筆者建議首先應從制度層面予以保障，具體措施為在相關法律法規中細化檢察機關調查取證權的范疇，明確規定在環境公益訴訟案件中檢察機關有權向相關監測部門調取案件關鍵性證據的權利，同時針對環境公益訴訟存在的專業性問題可以要求專業的環保部門參與案件的調查取證環節，輔助檢察機關理解和運用相關證據，在此基礎上，對檢察機關提起環境公益訴訟的具體訴訟請求給出如賠償數額的認定等專業性建議。當然，除了環保部門的介入外，對于出具環境監測報告的具體行政部門也要作出一定要求，即在取證環節中，行政部門針對檢察機關的取證要求應積極配合，形成初期由行政部門鑒定、中期檢察機關獲取、后期環保部門介入的三方聯動機制。除此之外，在整個案件調查取證的體制過程外，具體是指在提起環境訴訟的準備過程中以及提起訴訟后的這段時間內，應當積極引入第三方監督機制，一方面出于維護環境公益的目的，另一方面也可以適當緩解檢察機關在相關方面的壓力。筆者比較主張的是多方參與的立體維度，即專業性團隊帶領、公訴機關主張、公眾監督的三維模式貫穿公益訴訟案件取證過程。同時，在環境公益訴訟類案件的舉證責任分配機制方面，應該適當突破“誰主張，誰舉證”的原則性規定，減少檢察機關對行政機關出具監測報告的依賴,減緩檢察機關取證難的壓力，重新合理分配舉證責任。即相關污染企業同樣要承擔部分舉證證明責任，否則同樣會面臨敗訴的可能。如此一來，雙方才能夠更加重視，從而達到最佳效果。

3. 探索建立專家參與環境評估決策，合理確定訴訟對象與訴訟請求。目前，檢察機關的工作人員具備更多的是專業法律素養而很少具備環境專業知識素養，復合型人才的培養是未來推動環境公益訴訟的長久之計。針對目前環境公益訴訟案件涉及的專業環境監測等技術性問題以及如何準確解讀環境監測報告等專業規范，筆者建議在此類專業環境評估案件中，應該引入專家參與環境評估決策的程序。一方面，專家可以利用專業優勢對案件涉及的專業知識予以預估，解決訴訟案件中訴訟請求范圍如何明確的困境；另一方面，檢察機關可以與高校環境專業專家開展業務拓展交流活動，學習相關專業知識，并且就實務工作開展經驗相互交流。

環境公益訴訟中訴訟對象的限制是實踐中十分突出的問題，解決思路基本沿用訴訟對象范圍的準確定位與如何適用。目前，針對環境公益訴訟檢察機關專挑“軟柿子捏”的現象，筆者認為應探索建立環境公益訴訟起訴監督機制，主要針對檢察機關是否依職權提起訴訟、提起訴訟對象是否適格、檢察機關是否有效行使檢察監督權等具體問題，從而最終確保檢察機關正確行使訴訟權。實踐中提起環境公益訴訟案件的處理結果往往有兩類,第一種是還未正式進入庭審階段即由檢察機關與其他共同原告因與被告達成和解或是達到訴訟目的而撤訴處理,第二種是正式進入庭審階段按照正常程序進行案件審理，應該清楚認識的一點是，環境侵權案件所造成的損害是十分巨大的，除去給公民個人利益或是社會公共利益造成的利益受損外，還需要注意的是此類環境侵權案件給生態系統造成短期或難以修復的損害，因此，在確定訴訟請求賠償金額范圍時應該考量“充分保障”還是“合理補償”的標準問題。目前，環境公益訴訟試點地區也在積極探索如何科學地確定訴訟賠償金額范圍才能夠達到最大限度的懲治效果。筆者建議，檢察機關在確定訴訟請求的范圍時，應該綜合考量地區經濟發展水平、環境影響因素、破壞恢復可能性，必要時還可以請教環境相關的專家，建議在“合理補償”訴訟賠償標準的最低限度和“充分保障”訴訟賠償標準的最高范圍內合理確定訴訟請求。

4. 規范環境檢察建議書的發出名義與書寫格式。針對實踐中環境檢察建議書的發出名義不統一、寫作格式不規范的問題，筆者有如下幾點補充性建議：一是環境檢察建議書的發出主體應統一。實踐中通常有兩類主體：一是以檢察院的名義發出,二是以檢察院具體部門的名義發出。針對此類現象，筆者認為環境檢察建議書作為國家正式的法律文書，是檢察院行使監督權的外在表現形式，因此，應該統一規范并以檢察院的名義發出。二是環境檢察建議書的格式不規范問題。針對實踐中通常存在以“檢察建議書”“糾正通知書”“檢察意見書”等不同規范樣本發出、文書格式方面不盡相同的現象，筆者有如下幾點建議：一是環境檢察建議書應當遵循“檢察建議書”的基本格式，具體的標準模板可以參考最高人民檢察院發布的《人民檢察院法律文書格式(樣本)》；二是在文書制作過程中，應當確定環境檢察建議書的適用對象，監督適用對象應該具備法定且獨立的環境監督權，此類對象才是環境檢察建議書的主要適用主體而非上述機關的內設機構或是派出機構；與此同時，環境檢察建議書的文書內容應予明確。確定的文書內容具有確定的參照性和執行力，應該規范文書中的具體整改措施，明確具體整改期限和法律責任，避免使用“盡快”“早日”等含糊不清的時間詞語以及“承擔相應的法律責任”等籠統的概括詞語，為實踐檢察建議工作減少阻力。

5. 完善環境公益獎懲機制，建立多方聯動協調機制。環境公益訴訟的功能不僅在于懲治污染，同時具備環境教育與預防的功能，而后者的功能定位在筆者看來更具有深遠意義。在環境公益訴訟的過程中我國應該探索建立環境公益民事訴訟獎勵制度，設立此項獎勵制度的目的在于鼓勵更多的民間組織或公民個人關注并真正參與到社會環境公益保護工作中來，最終形成全民保護環境的社會風氣。以上是完善環境公益訴訟獎懲機制的緣由，下一步應該解決的是如何正確運用該項基金來達到環境生態補償的目的。首先,明確環境公益保護訴訟獎懲基金來源。筆者認為主要來源于環境執法中違法企業繳納的罰款，同時政府相關部門可以“環境保護”的名義予以一定的政府補貼。其次,明確分類環境公益保護訴訟獎懲基金的用途。根據設立目的來分析，主要可以分為兩種：一種是獎勵用途，即基金中的一部分錢用以獎勵對環境保護有突出貢獻的個人、企業或單位，從而引導形成良好的社會環保風氣；一種是懲罰補償用途，即基金中的一部分錢最大限度地用于彌補污染對于環境生態所造成的損失。最終,具體落實環境公益保護訴訟獎懲基金中的錢款使用，即基金中的錢款應該真正落實到實處而不是長期存在于賬戶中。因此，可以由相關環保部門牽頭，聯合污染企業向檢察機關環境執法監督職權內設機構提出申請，將基金中的款項具體投入到生態環境保護補償之中。

針對如何權衡檢察機關與行政機關抑或是組織之間在環境公益訴訟地位上的順位等問題，筆者建議可以適當借鑒刑法上的“謙抑性”原則，具體到檢察機關訴訟活動中的運用，是指檢察機關以原告身份提起環境公益訴訟是最后的保障程序，一定是以檢察建議不被其他適格主體采用為大前提下。檢察機關應該充分尊重行政機關的相關職能，并在此基礎上明確自身職責的行使。人民檢察院首先應該扮演好“國家檢察監督”的角色，在履行法定職責的基礎上再以督促起訴的方式去提起相關訴訟，主要表現在對有關行政部門的謙抑性。目前我國政治體制下應該盡量權衡好檢察機關與行政部門之間的關系，檢察權不能在其監督屬性的天然優勢下發展成自我擴張的屬性，由此可以看出在實踐中設立生態檢察權本身也是出于在整個司法體系價值與國家公權力特征下適度地收斂和節制民事檢察權的價值目的*白彥.檢察機關提起公益訴訟的現實困境與對策研究[J].法學雜志,2016(3):103.。

五、 結 語

十八大提出社會主義現代化“五位一體”的總體布局，相比以往“四個一體”格局，突出生態文明建設的重要性和緊迫性。生態文明地位的提高是我黨在深刻認識到生態發展規律的前提下，順應時代要求與民心所向而產生的更為精煉、深刻的總結和認識。十九大更進一步去戰略部署和重點規劃生態文明建設，明確指出我國當前的國內經濟發展不平衡狀態，與此同時，應該認識到在黨和國家充分重視生態環境保護的今天，仍然有大量因素誘發的生態破壞、自然災害等環境問題無法得到解決。隨著近年來世界重大生態環境破壞事件時有發生，為實現美麗中國下的“人與自然的和諧共處”，當務之急是如何進一步加大生態環境的保護力度，實現全面、高效、預防性的生態環境保護戰略部署。國家越來越重視生態環境法治建設，主張公民參與到環境建設工程中來，體現環境保護工作的全局性、全程性、多方位理念。當前我國生態檢察權的制度正在建設過程中，兼具環境保護監督職能的檢察機關如何在尊重司法規律、體現檢察職業特點的要求下履行好環境保護監督是當前檢察工作面臨的一項新任務、新挑戰。我國正處于司法體制改革的關鍵時期，檢察機關唯有堅持理念創新、服務創新、執法創新，才能使得生態檢察權更好地服務于生態文明法治建設。