貧困型農戶信貸難的相關法律思考

◎劉艷慧

對于我國來說，有關貧困戶信貸的理論研究可以追溯到上個世紀末，當時率先成立的易縣扶貧社在社會上產生了較大的反響。隨后，貧困戶信貸逐漸在全國各地得到了拓展，為廣大貧困戶致富帶來了福音。盡管如此，在發展的過程中卻存在很多問題，如，擔保機制缺失、利益不均衡、信貸門檻高等。這些問題的產生與不規范的運行機制、不完善的信貸法律、不嚴謹的管理制度有著必然的聯系。

一、貧困農戶信貸的模式

（一）農業銀行西藏分行的農牧戶信貸模式

該信貸模式具有如下特點：首先，所定位的目標貧困戶必須擁有良好的信用、經營農牧業、家庭成員勞動能力較好，而且所獲取的信貸資金只能定向用于養殖業、小型農機具或農牧產品加工機器的購買、種植業。其次，比較注重信用管理，該行通過動態開展信用等級、信用鄉村的評定工作，從而使信貸風險顯著降低。農業銀行西藏分行農牧戶信貸模式的成功運用，一方面反映出包括農村中小型銀行在內的農村金融組織，可以在農村體現出較高的應用價值，另一方面也反映出只要采取合理的管理措施，貧困戶信貸的高風險是可以有效控制的［1］。通常情況下，人們總會認為由于窮人缺乏雄厚的資本，其信用度是難以與富人相比的，這種思想意識在我國一直長期存在著，對此，銀行業表示認同，因此更加傾向于對富人提供信貸資金。但是農業銀行西藏分行卻打破了這種傳統思想的禁錮，通過創立農牧戶信貸模式使貧困農戶放心地獲得到信貸資金，并以此舉向社會宣告，窮人也是可以信賴的，與富人相比，窮人的信用其實并不差，為窮人提供信貸資金，既有利于窮人脫貧，也有利于銀行獲益，完全可以實現利益互惠。雖然如此，但是這種信貸模式卻不可避免地存在兩種缺陷，首先，貧困農牧戶只能從農業銀行獲取到信貸資金，信貸發放的渠道較窄；其次，信貸資金只能定向用于不穩定的農牧業生產經營活動，不利于降低信貸風險。

（二）銅川扶貧貼息信貸發展模式

盡管這是一種比較簡單的發展模式，然而卻能獲得匪淺的收益。與上述農牧戶信貸模式具有不同的特點，該模式最明顯的特征就是政府、金融組織、貧困戶三方參與，其中政府發揮了重要作用。由于貼息主要由政府提供，因而貧困戶以及銀行對這一發展模式更加放心。對于貧困農戶來講，雖然可以到期歸還信貸資金，但是按照市場利率來計算的話，尚需要繳納一定數額的利息，這必然會讓他們產生一種沉重感。如果政府承擔這部分利息，將會明顯減輕貧困農戶的壓力。再者，在這種模式中，政府還相當于一種擔保組織，過去，由于沒有擔保支持，貧困農戶很難從銀行獲得貸款。如今，有政府作為后盾，通過出臺各種政策進行良性干預，可使銀行放心地將信貸下撥到貧困農戶手中。

二、關于貧困農戶信貸困難問題分析

（一）貧困農戶信貸的法律建設落后

實際上農村貧困戶的發展對于農村經濟的發展能夠發揮積極的作用，貧困戶在為自己創收的同時，也為社會積累了一定的財富，因此，農村金融市場應當充分認識到貧困戶脫貧的重要性，應當及時創建多種多樣的貧困農戶信貸模式。對于貧困戶信貸問題，當前已經引起了社會的廣泛關注，國家也相繼推出了各種政策，但是由于執行力較弱，這些政策并沒有獲得良好的實施效果，而貧困戶申請信貸的過程中，各種問題依然層出不窮，農戶信貸難、貧困農戶信貸更難的現狀并沒有產生根本性的改變。本文認為，任何一種政策在推行的過程中都會面臨各種阻撓因素，而有關于弱勢群體的各種政策，在具體實施時其受到的約束力將會更大，弱勢群體的利益往往更容易被剝蝕，因而政策引領是缺乏穩定性和有效性的，如果僅僅采用這種單一模式，肯定無法全面解決貧困戶的信貸問題，還必須完善相關的法律法規?！掇r業法》、《商業銀行法》雖然制定了貧困戶信貸的相關條款，但是其中的詞條、違規懲罰措施、信貸保障措施等缺乏細致的描述，因此這兩部法律對于貧困戶信貸也不會產生較強的執行力?？偟膩碚f，對于貧困戶信貸，我國尚無專門的法律法規，應當盡快填補該項空白［2］。

（二）貧困農戶信貸的運行機制落后

當前，繼“三里崗互助擔?！?、“銅川扶貧貼息信貸”、“農業銀行西藏分行農牧戶信貸”之后，各地也都根據自己的實際情況創建了不同的貧困戶信貸模式。盡管這些信貸模式為貧困戶獲得信貸資金帶來了希望，在實際應用中也使信貸機構與貧困農戶獲得了比較客觀的收益，但是其中蘊含的問題和不足也是不容忽視的。比如，入社門檻的標準缺乏統一性，信貸評定標準缺失等等。實際上，深究起來這些不足和缺陷都可以歸咎為不規范的運行機制，例如，貼息利率、市場利率缺乏規范性，而小額貸款的標準也沒有及時更新和修正?？梢哉f，不規范的運行機制不僅無法使貧困戶獲得貸款動力，反而在其貸款過程中制造了一定的麻煩。

（三）貧困農戶信貸利益缺乏有效協調

國家、貧困戶、金融組織是貧困農戶信貸的三個相關方，也是三個利益群體。但是在信貸發放、信貸獲取、信貸返還的過程中，三方各自獲取的利益卻并不相同。生存和發展是貧困農戶應當擁有的最基本的權利，與富人相比，貧困農戶由于缺乏雄厚的資金，無法投身到社會主義建設之中，因此也不能從經濟發展中獲得紅利。相關的法律、法規指出政府對于支持貧困農戶信貸具有義不容辭的責任，然而信貸資金必須來源于金融機構，因此，政府只有通過運用宏觀調控手段，出臺各種利好政策，促使金融機構將信貸資金分配到貧困農戶手中。如果不從宏觀上進行調控，完全執行市場經濟模式，基于對信貸風險的考慮，貧困農戶將不可能從金融機構獲取到足夠的信貸資金。如此一來，三方利益就會失衡，政府無法正常履行其幫扶義務，貧困農戶脫貧希望渺茫，金融機構對信貸風險比較擔憂。因此，只有兼顧、平衡各方利益，才能從根本上消除各種矛盾，貧困農戶信貸問題才能得到有效解決。

三、關于解決貧困農戶信貸制度措施

（一）完善貧困農戶信貸法律建設

通過調查發現，我國并沒有專門的信貸法規，但在《貸款條例》等相關條例里面能夠查詢到關于信貸的部分條款，這些條款所涉及的目標群體并不包括農村貧困戶，這樣充分說明在信貸立法層面，我國存在嚴重的缺失。促使金融機構規范發展的基本法當屬《商業銀行法》，在這部法律中有個別條款也涉及到貧困農戶信貸，但卻不夠詳細。因而，本文認為，在商業基本法中如果納入比較翔實的貧困農戶信貸規定，必將使貧困農戶信貸得到強有力的法律支持。另外，促使農業經濟規范發展的基本法當屬《農業法》，與《商業銀行法》類似，該法的個別條款（如第45、85、86條等）也可以解讀出是對貧困農戶信貸的影射，但是由于其定義不夠清晰，責任認定不夠準確，因此，這些條款的執行力相對較弱。如今我國的農村金融體系正在改進和完善之中，如果在這個過程中，制定出一個附屬于《農業法》的貧困農戶信貸法規，必然可使信貸的各個環節受到法律維護，信貸模式也會得到健康發展，國家、貧困農戶以及農村金融機構的利益也會得到可到保障。

（二）建設貧困農戶信貸運行體制

信貸運行機制只有具備可行性，才有可能產生良好的效果。當前，社會上應用的貧困農戶信貸運行模式多種多樣，但是其中效果最為突出的是邢臺巨鹿縣創立的“三級擔保扶貧信貸”，應當在全社會范圍內得到推廣。邢臺巨鹿縣認為，解決貧困農戶貸款問題的關鍵在于創建一套完善的擔保機制。2009年6月，該縣面向廣大貧困農戶推出了階梯式的“三級擔保扶貧信貸模式”，即：農戶聯保、貧困村擔保、扶貧信貸擔保。這種模式，不僅擴大了擔保規模，還顯著降低了信貸風險，提上了扶貧效果，發揮了產業示范帶頭作用。

（三）建設貧困農戶信貸監管體系

任何規章制度如果缺乏有效的監督，其執行效果就難以得到保障，農村貧困戶信貸也是同樣。在實踐過程中，我們發現貧困農戶信貸主要存在很多監管漏洞，但是其中最嚴重的一個漏洞就是缺乏明確的監管主體，監管職責的劃分也不夠細致，內部監督和外部監督都缺乏有效性。本文認為，要想使貧困農戶信貸模式得到健康發展，務必建立一套規范、完善、科學的貧困農戶信貸監管體系。調查發現，并不是所有的農村金融組織都缺乏監管體系，而農村信用合作社、扶貧社，小額信貸機構的自由度相對較高。這些金融組織在農村金融市場中的占比較大，但是由于缺乏監督體系的制約，信貸延期發放、信貸發放不均等不良現象屢屢出現。有的地方，政府對小額貸款擔負監管責任，而有的地方，政府并不參與，因此當出現問題后責任主體就難以準確認定?！渡虡I銀行法》指出，銀行監管機構、人民銀行，都須擔負對金融機構的監管責任。盡管小額信貸公司從嚴格意義上來說，也是農村金融機構的一種，由于其具有一定的特殊性，往往容易逃脫來自于人民銀行的監管?？傮w看來，與其他農村金融機構相比，無論是業務范圍，還是準入門檻，小額信貸公司都表現出較為混亂的局面。本文認為，政府可以承擔對小額信貸公司的監管責任。信用合作社或扶貧機構，應當從加強內部監管的立場出發，創建一套全面、合理的監管體系。

四、結語

總而言之，貧困農戶信貸對于貧困農戶的發展、金融組織的獲益，都具有重要的意義。隨著城鎮化建設工作的大力推進，貧困農戶信貸必然會受到社會的普遍關注，而既不需要提供擔保，也不需要提供抵押品的貧困農戶信貸模式，也肯定能夠得到長足發展。