“中國式智慧”破冰“全國統籌”
——養老保險基金中央調劑制度7月1日起施行

文／弋 戈

養老金全國統籌的第一步

“調整使合宜天地調劑之法?！痹谏鐣ｋU制度中，“調劑”一詞是調整資金余缺的含義，而“更上一層樓”的“統籌”則是資金統收統支的含義。

2018年6月13日，國務院正式邁出養老金全國統籌的第一步——發布了《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，決定從今年7月1日起實施養老保險基金中央調劑制度。

梳理回顧養老保險制度統籌層次變遷歷程，我們走過了一條曲折艱難的發展路徑。從單位統籌到市縣統籌，從省級統籌再到全國統籌，自養老保險制度建立伊始，社會保險的大數法則就要求以市縣為統籌、社會化程度不高、養老保險基金管理分散、調劑功能不強、抵御風險能力較弱的統籌層次必須不失時機地由市縣統籌向省級統籌過渡。省級統籌乃至全國統籌，既是社會保險事業發展的必然階段，也是深化市場經濟改革的當務之急。

根據1991年6月發布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》中“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”。1997年7月《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》和1998年8月《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，以及2005年12月《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》等文件中，均提出要加快實行我國基本養老保險省級統籌。

2007年1月，原勞動保障部、財政部印發了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》。2008年3月，時任勞動保障部部長田成平在全國兩會期間表示，預計兩年后在全國各省實現養老保險的省級統籌。到2009年底，全國所有的省級行政區都制定了省級統籌的制度。時任人社部副部長胡曉義表示，在此基礎上，將研究基礎養老金全國統籌的方案。

2010年《社會保險法》在表決前的“最后時刻”就提高社會保險統籌層次作出明確規定：基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。2010年10月28日，全國人大常委會表決通過的《社會保險法》明確提出：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌?！边@是國家首部社保立法，首度明確全國統籌目標。

然而，養老保險省級統籌并非實質性的全省統收統支，“統一調劑管理基金”并不被認為是真正意義上的“省級統籌”的靴子落地。這個有明顯時代烙印的“省級統籌”改革，在助力經濟轉型發展中發揮了重要作用，但同時也留下了制度性的遺憾。為了進一步完善省級統籌制度，推動實現全國統籌，2017年9月，人社部、財政部印發了《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，全國統籌的腳步越來越近，2018年7月1日，中央調劑制度終于來了！

近日，人社部副部長游鈞就《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》進行解讀時指出，黨的十九大報告明確要求盡快實現養老保險全國統籌。由于我國區域間經濟發展水平不平衡，各地養老保險撫養比相差懸殊，養老保險政策、待遇水平仍存在差異，省級統籌制度還不夠完善，難以一步實現基金全國統收統支。為此，黨中央、國務院決定，先建立養老保險基金中央調劑制度，作為實現全國統籌的第一步。

中央調劑著力化解難題

習近平總書記在十九大報告中表示，要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，全面實施全民參保計劃，完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”。 黨中央文件首次采用“盡快”二字來強調并要求加速基本養老保險全國統籌這一改革進程。

以“中國式智慧”破冰“全國統籌”難題，建立養老保險基金中央調劑制度，就是一個重要的過渡路徑。那么，如何全面實現省級統籌目標？中央如何調劑養老保險基金？養老保險基金中央調劑制度實施后，將著力解決哪些難題？

當前，中國的養老金收支情況呈現巨大的區域差異。由于年輕勞動力在區域之間呈現北部與西部向東部流動、不發達地區向發達地區流動的現象，退休人員的養老金發放責任并不因此而調整，事實上導致了人口流出地區的青壯年勞動力給流入地區的退休人員養老的現象。從養老保險在職與退休人數比值來看，全國平均值為2.9左右，即3個在職職工供養1個退休人員，而廣東、浙江等地的比值高達5以上。

于是，中央財政每年通過“一般性轉移支付”向部分困難地區撥付資金以解困局。其中2017年的決算數為5858.8億元，占一般性轉移支付總額的17%。落實到具體的地區，來自中央的補貼可能高達當地政府對養老金補貼的70%以上。然而，區域間失衡的趨勢仍在持續擴大。同時，地方僅靠中央的轉移支付“輸血”亦會助長“中央兜底”的依賴思想，進一步加重中央財政的負擔。為此，實施全國統籌的第一步——養老保險基金中央調劑制度的本質，是從地方政府負責征繳的養老保險費中切出一塊，由中央按退休人員的分布統一調劑，以部分解決繳費人員與退休人員分布結構不均的問題。

對于普通民眾的關切而言，養老保險基金中央調劑制度會不會增加企業和個人的負擔，影響退休人員的待遇？游鈞強調，實施養老保險基金中央調劑制度，不會增加企業和個人的負擔，不會影響退休人員的待遇。一是不提高企業和職工個人繳費比例。建立養老保險基金中央調劑制度，主要是在省際之間調劑基金余缺，全國養老保險基金當期收支總量沒有發生變化，企業和職工個人不需要額外多繳費，不會增加社會整體負擔。二是不改變現行的養老保險待遇計發和調整辦法，不會影響離退休人員個人待遇。有的“貢獻省份”，上解的資金額大于得到的撥付資金額，這些省份普遍養老負擔相對較輕，基金支撐能力較強，調劑后不會因此影響當期養老金按時足額發放。有的“受益省份”，得到的撥付資金額大于上解的資金額，通過調劑能夠適當緩解基金支付壓力，能夠更好地確?；攫B老金按時足額發放?！锻ㄖ愤€明確，現行中央財政補助政策和補助方式保持不變。實施養老保險基金中央調劑制度后，補助力度不減。

從“全國調劑”邁向“全國統籌”

采用調劑金模式的全國統籌，最大風險來自地方政府的制度套利。從《通知》來看，這次的養老保險基金中央調劑制度的操作性很強。各省份上解數額的多少主要取決于上解工資基數和在職應參保人數這兩項指標。其中“在職應參保人數”暫以現有在職參保人數和企業就業人數二者的平均值確定，按照應參保人數而不是實際繳費人數來確定上解比例是《通知》的一大亮點，這樣可以激發地方擴面征繳的積極性，督促地方政府擴大征繳面，將更多的非正規就業人員納入到職工養老的體系中。而“職工平均工資”則以城鎮非私營和私營兩類單位的加權平均工資為基數，一定程度上降低了非私營單位平均工資過高而無法準確度量社會平均工資的弊端。

中央調劑基金撥付的重要原則是實行以收定支，《通知》明確當年籌集的資金全部撥付地方。在具體的撥付方式上，中央調劑基金按照人均定額撥付，根據人社部、財政部核定的各省份離退休人數確定撥付資金數額。

《通知》明確了各級政府責任和具體的激勵約束措施。首先是制度內在設計上體現激勵約束。計算上解資金采用的上解工資基數和人數，不受各地實際征繳收入的影響，各地經過努力多征繳的養老保險費，可以留在本省份使用，體現了對擴面征繳工作到位的地方的鼓勵。同時，通過對離退休人數的核定，對基金支出管理不到位的地方體現了約束?！锻ㄖ愤€提出，各地在實施養老保險基金中央調劑制度之前累計結余基金原則上留存地方，用于本省份范圍內養老保險基金余缺調劑。

此外，《通知》還明確提出，養老保險基金中央調劑制度建立以后，中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金后，各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔。這意味著各地區要切實履行基本養老金發放的主體責任，進一步加強收支管理，加快完善省級統籌制度，通過盤活存量資金、劃轉部分國有資本等充實社?；?，確?；攫B老金按時足額發放，有效防范和化解支付風險。

隨著中國人口老齡化速度在加快，養老保險全國統籌將是大勢所趨。建立養老保險基金中央調劑制度，是邁向全國統籌的重要一步。在此基礎上，必要之舉首先是推進省級統籌，為全國統籌創造條件。各地要加快推進省級基本養老保險基金統收統支，2020年全面實現省級統籌。其次，強化基金預算管理，確保應收盡收，杜絕違規支出。再次，建立健全考核獎懲機制。將各?。▍^、市）養老保險擴面征繳等情況列入省級政府工作責任制考核內容。最后，還應推進信息化建設。在中央與地方之間、部門之間實現信息、數據互聯互通，及時掌握和規范中央調劑基金和省級統籌基金收支行為，防范風險。

從健全社會保障體系、完善養老保險制度建設而言，在制度頂層設計上，還必須盡快統一明確領取養老待遇年齡、養老保險繳費費率、養老待遇計發和調整辦法,強化第二支柱等舉措。同時，社會保險經辦機構應致力于探索構建法人化、信息化和標準化的創新之路?！锻ㄖ纷詈笠?，確保養老保險基金中央調劑制度順利實施，同時要抓緊制定養老保險全國統籌的時間表、路線圖。