云南省普洱市人民檢察院訴景谷礦冶有限公司環境民事公益訴訟案

文◎ 李 鐵 鄒俊波

案情回顧

（一）基本案情

2015年3月7日20時，景谷礦冶有限公司（以下簡稱景谷公司）選冶廠8號料液輸送管道發生斷裂，導致硫酸銅料液通過排洪道泄漏，造成白象村民委員會和民樂村民委員會的部分農田、菜地被污染，并導致民樂鎮部分河段魚類死亡。云南省景谷縣環保局于2015年3月8日作出行政決定，要求景谷公司停業整改，并于同年4月7日發出行政處罰決定書，對企業作出罰款16萬元的行政處罰。

污染事故發生后，景谷公司與受害村民就污染造成的直接經濟損失達成賠償調解協議，景谷公司共計賠償受害村民51.49萬余元。經景谷縣環保局委托，云南德勝司法鑒定中心于2015年12月14日出具司法鑒定意見，認為此次環境污染損害數額量化結果為135.83萬元，其中包括：農田環境污染損害費用52.86萬元；生態環境損害修復費用82.97萬元。該鑒定數額不包含景谷公司通過調解協議賠償受害村民的直接經濟損失。景谷縣環保局為此支出鑒定費40萬元。景谷公司未對此進行賠償，社會公共利益仍處于受侵害狀態。

（二）訴前程序

普洱市人民檢察院經向普洱市民政局、普洱市環境科學學會調查查明，在普洱市轄區內沒有符合《環境保護法》第58條規定具有訴訟主體資格的社會組織。普洱市民政局出具了情況說明，普洱市環境科學學會出具了證明。

（三）訴訟程序

2016年4月8日普洱市人民檢察院就景谷公司環境染污行為，依法向普洱市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求法院判令景谷公司賠償生態環境損害修復費用82.97萬元至普洱市財政局指定的賬戶、支付司法鑒定費40萬元至景谷縣環保局。

訴訟過程中，普洱市人民檢察院與景谷公司自愿達成調解協議，由景谷公司賠償生態環境損害修復費用82.97萬元至普洱市財政局指定的賬戶；支付司法鑒定費40萬元至景谷縣環保局。普洱市中級人民法院將民事公益訴訟起訴書、調解協議在法院公告欄、《人民法院報》《普洱日報》進行了為期30日的公告。公告期滿后未收到任何意見或建議。法院經審查，認為調解協議不違反法律規定，不損害社會公共利益，遂于2017年1月16日出具民事調解書。調解書現已全部履行完畢。

特色解讀

（一）重大環境污染事故處置與公益訴訟“破冰”

檢察機關參與重大環境污染事故處置，是獲取公益訴訟線索，促進生態環境保護的重要途徑。景谷公司環境污染事故（“3.07”環境污染事故）發生后，當地黨委政府對檢察機關介入事故處置存有一定的顧慮：一是有關干部是否會受到問責；二是檢察機關提起公益訴訟后，是否會影響招商引資；三是企業引發的環境污染事故時有發生，檢察機關介入事故處置，是否會引發不良連鎖反應。與此同時，涉事公司自2005年建成生產以來，發生過四起較大的污染事故。周邊村民意見很大，曾多次到縣委、縣政府及相關部門反映問題，并通過微信等網絡反應情況及訴求，受損村民的訴求從最初的50余萬元，逐步增長到了2000余萬元，與鑒定機構測算出農田環境污染損害費用52.86萬元結果相距甚遠，矛盾風險化解難度非常大。

面對存在的問題和困難，普洱市人民檢察院采取了以下措施“破冰”：

1.成立了以市人民檢察院為主體的辦案工作組，于立案次日到事故發生地進行走訪、調查取證，全面調查核實了解案件事實基本情況。

2.召開會議，分別與當地縣黨委政府、事故發生地的鎮黨委政府、環保局、涉事企業、受損村民代表進行溝通和座談，全面掌握黨委政府的擔憂和企業存在的客觀困難，反復闡釋檢察機關提起公益訴訟的重大意義及社會效果、法律效果，引導各方形成直面問題，運用公益訴訟法治手段，妥善處理事件化解矛盾糾紛的共識。

3.組織法律素養深厚、群眾工作經驗豐富的干警，依靠當地基層黨組織，形成了以檢察機關為主，分管副書記、副鎮長、司法所所長為輔的工作團隊，從抓重點人物的思想入手，與村委會書記、主任、村民小組長、村民代表一一見面、一一溝通。到受損村民身邊，開展釋法說理、團結穩定工作，通過認真扎實工作，終于贏得了受損村民的信任，打消了其不切實際的額外要求，同意運用法律手段維護其合法權益。

4.建立完善風險預警評估機制和工作預案，及時預警、發現、報告、評估、防范和化解訴訟過程中可能出現的各種不穩定因素和社會風險。

5.在上級的統一領導和指揮下，多次向市委、市委政法委匯報情況，爭取支持。在必要時提請上級檢察院介入，提高對接的層級，協調解決分歧和問題。經過省市縣三級檢察院領導及辦案團隊的共同努力，與當地黨委政府達成共識，最終，檢察機關提起民事公益訴訟工作得到了當地黨委政府、涉事企業和受損村民的理解和支持，普洱市人民檢察院提起了云南全省首例環境公益訴訟。

（二）公益訴訟能否附帶私益請求

在提起公益訴訟之初，為節約司法成本，方便受損村民，起到一次性定分止爭的效果。普洱市人民檢察院在公益訴訟起訴書中把公益和私益（村民的農田環境污染損害賠償）同時列為訴訟請求。

提起民事公益訴訟后，由于受損村民和政府、企業在如何解決污染和賠償問題上分歧較大，檢察機關在經驗不足、準備不充分的情況下，貿然介入爭議較大的私益部分糾紛解決，反而可能會影響公益部分的審理和處置。經普洱市人民檢察院反復論證研究認為，本案屬公益訴訟，公益訴訟起訴人非訴爭權益的直接利害關系人。原訴訟請求中的農田環境污染損害費用人民幣52.86萬元為受損村民的間接經濟損失，屬私益范疇，在充分聽取人民法院的意見后，經請示批準，普洱市人民檢察院在開庭前撤回了私益部分的訴訟請求，重新回歸公益本位。雖然此舉曾引起了涉事企業和受損群眾的反對和不理解，但通過充分溝通和釋法說理，問題得到了很好的解決。

（三）罰款和賠償金能否折抵生態環境修復費用

在案件審理過程中，被告提出，其已經交納了行政處罰16萬元的罰款，該款項用途是環境修復，應當從環境修復費中扣減；并且在事故發生后其與受損村民達成調解協議，已支付賠償款，積極賠償農田及農作物、補助費、誤工費等共計51.5468萬元，消除事故及其處置對周邊農業生產或可能帶來的影響，該部分賠償金額也應當從賠償費用中扣除。

面對被告提出的問題，普洱市人民檢察院認真研究，認為被告已經交納的罰款和賠償受損村民的直接經濟損失不應折抵生態環境修復費用，理由如下：

1.被告所交罰款16萬元是對被告違法行為采取的懲罰性行政措施，公益訴訟起訴人主張的生態環境修復費則是對受損環境的恢復性民事公益賠償，是對因環境污染導致的人體健康風險或生態風險降至可接受風險水平采取合理行動和措施所需要的費用，屬對社會公共利益的救濟。二者性質完全不同，不能相互抵扣。

2.被告雖然在事故發生后與受損村民達成調解協議，并已支付賠償款，但該款項是對村民直接經濟損失的賠償，屬對私益救濟。公益訴訟起訴人主張的生態環境修復費用屬對公益的救濟。兩個費用分屬兩個范疇，不存在重復賠償的情況。

3.本案污染事故發生后，被告雖然在第一時間采取應急措施將損害降到最低限度，積極賠償村民直接損失，當地政府、環保局充分履行行政職責，控制污染、固定損失，對污染后果的進一步擴大起到了積極的阻止作用，但污染后果尚未得到完全消除，相關社會公共利益仍處于受侵害狀態。

（四）借鑒意義

1.主動服務大局，積極參與重大環境污染事故處置，是檢察機關及早發現案件線索，取得工作先機，保護生態環境，維護公共利益的重要前提。

2.全面調查取證，加強溝通協調和釋法說理，是促進社會矛盾糾紛化解，確保公益訴訟案件順利辦理的重要基礎。

檢察機關提起公益訴訟是一項全新的檢察業務。地方黨委政府、行政機關和老百姓難免有或多或少的不同理解。普洱市人民檢察院通過先行調查核實，全面了解掌握案件事實情況，在此基礎上，加強溝通協調，分別與當地政府、涉事企業召開座談會，一對一與村民進行釋法說理，將檢察機關公益訴訟的過程轉化為與當地政府、涉事企業、人民群眾共同熟悉了解公益訴訟，尊重檢察權威，遵循法治化矛盾糾紛解決途徑，形成保護生態環境共識的過程。

3.充分準備庭審預案，進行實戰化庭審演練，反復與人民法院溝通協調，是形成公益訴訟規則共識，促進案件成功辦理的重要保證。

為快速適應公益訴訟工作需要，普洱市人民檢察院從提起公益訴訟到開庭的7個月時間里，反復進行實戰化、對抗性的庭審模擬演練。為協調檢察機關提起公益訴訟的法律適用、庭審程序等方面存在的分歧，普洱市人民檢察院多次與兩級法院進行座談，對證據交換、庭前會議、舉證質證等事宜深入交換意見，最后形成規則適用共識，為全省檢法兩院提供了可借鑒的公益訴訟案件辦理經驗和操作規范。庭審后，繼續與法院保持常態化的溝通，時刻關注案件走向，依法開展訴訟監督、跟蹤監督。

4.探索調解方式結案，及時設立公益基金賬戶，構建和諧訴訟關系，規范生態修復費用使用，實現公益訴訟辦案法律效果與社會效果的有機統一。

有效協調公益訴訟案件辦理、生態環境保護和企業發展之間的沖突，平衡不同價值利益之間的關系，是檢察機關提起公益訴訟迫切需要解決的重要課題。在本案中，普洱市人民檢察院提起訴訟后，多次協調人民法院召開庭前會議，嚴格做到疑難問題及時討論、新問題及時溝通，保證案件得到公平、合理、高效地審理。案件開庭審理時，邀請云南省相關檢察機關及地方人大、政府、政協負責人進行了旁聽，通過以案釋法，宣傳綠色檢察理念，逐步消除誤解，凝聚共識，有力推動了當地政府依法行政，提升了公眾的環保意識和法治意識，取得了良好的社會效果。充分協調各方當事人，以修復環境為目的，以被告全額進行賠償的調解方式結案，全部賠償金打入財政局設立的公益基金賬戶，既減少對企業造成的不利影響，維護了企業合法權益，又化解了社會矛盾糾紛，規范了生態修復費用的使用，該案辦理過程中的工作方法和執法理念，得到了企業和受損村民的肯定和贊譽，為完善生態環境資源糾紛多元化解決提供了實踐樣本。

專業點評

解文軼（最高人民檢察院民事行政檢察廳行政檢察二處副處級助理檢察員）

本案是一起檢察機關參與環境污染事故處置，提起民事公益訴訟保護受損環境公益的典型案例。云南省檢察機關在試點工作開展初期，勇于探索實踐，從案件線索來源著手，經歷調查取證、訴前程序、提起訴訟等環節，最終以調解方式結案，具有較強的指導意義。該案有以下幾個特點：

一是多渠道摸排案件線索，積極參與環境污染事故處置。本案污染企業硫酸銅料液泄露事故屬于突發性環境污染事故，當地檢察機關以對環境公共利益受損的敏感性，主動介入事故處置，為“案件線索發現難”這一問題提供了解決思路。環境污染事故處置是涉及多方綜合治理的過程，前期應急處置主要由行政機關主導，包括對污染進行監測、控制、信息發布等；后期涉及損害賠償、環境修復、行政執法監督等方面，檢察機關應當發揮法律監督職能積極參與。本案發生在《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）出臺之前，行政機關對污染企業進行行政處罰，污染企業對受損村民進行部分民事賠償，檢察機關對受損公益部分提起民事公益訴訟?！斗桨浮烦雠_后，行政機關除了履行行政監管職責外，《方案》規定的政府機關基于國家對生態環境、自然資源的所有權和管理權還可以以賠償權利人的身份與賠償義務人開展賠償磋商，也可以作為權利人提起訴訟。而檢察機關作為法律監督機關，起到對公益保護的兜底作用，在提起民事公益訴訟前，應當先行督促相關行政機關依法履行監管職責，或者督促《方案》規定的政府機關和有關社會組織提起訴訟，通過多種履職方式，發揮法律監督和保障作用，與各類主體銜接配合，共同維護環境公益。

二是牢牢把握檢察公益訴訟的“公益”屬性。私益訴訟的目的之一是定分止爭，而設立檢察公益訴訟制度本意就是對于沒有紛爭，可能陷入“公地悲劇”的國家利益和社會公共利益進行保護。具體到本案中，環境污染事故導致的農作物減產、魚類死亡等村民損失，污染企業應當承擔相應賠償責任，如無法形成合意，受損村民仍可依據《侵權責任法》等法律法規提起民事私益訴訟保護自身權益。本案事故發生后，污染企業與受損村民達成調解協議，已經賠償的部分直接經濟損失屬于私益損失，鑒定結論中的“農田環境污染損害費用”一項亦屬于私益損失范疇，均不包括在公益訴訟的保護范圍之內。檢察機關在提起民事公益訴訟時，應當委托有資質的鑒定機構對損失進行鑒定或者聘請專家提供專業意見，并對受到損害的公共利益和私人利益進行仔細甄別，就公益損失部分依法提出相應的訴訟請求。

三是注重多方協調，取得良好的法律效果和社會效果。本案最終以起訴事實全部得到確認，被告承擔全部生態環境損害修復費和鑒定費的方式調解結案。調解結案是檢察公益訴訟試點工作期間民事公益訴訟的一種結案方式，試點結束后，制定“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》過程中考慮到檢察機關對公共利益的處分權問題，未對民事公益訴訟的結案方式作出明確規定。檢察公益訴訟的目標是保護國家利益和社會公共利益，本案被告的行為已經使檢察機關的訴訟請求得到全部實現，檢察機關訴請的全部賠償金履行完畢，公共利益得以完全保護。在取得良好法律效果的前提下，檢察機關通過多方溝通協調，取得了黨委、政府全面支持提起公益訴訟，行政管理部門提高依法履職能力，企業承諾依法賠償、加強經營管理，與人民法院形成規則適用共識等綜合效果。尤其是由于受損村民認為污染企業應當給出更高的賠償額，雖然這部分私益損失不屬于民事公益訴訟的范疇，但檢察機關并未單純的不管不問，而是依靠基層黨組織細致做好釋法說理和協調工作，既宣傳了檢察公益訴訟這項新增職能，同時也引導受損村民依法維權，為當地創造了良好的法治環境，取得了良好的社會效果。

本案同時也存在一些問題需要我們進一步思考。如“鑒定難”的問題一直困擾著民事公益訴訟的辦案機關，一方面鑒定費用高歷時長，導致辦案成本增大；另一方面鑒定專業性強，需要有資質的鑒定評估機構作出專業細致的鑒定意見，檢察機關的辦案人員也要提高環境資源方面專業水平。本案鑒定意見中“農田環境污染損害費用”一項就存在范圍不明晰的問題，造成辦案人員對該項損害是否屬于公益損失判斷存在偏差，從而導致對訴訟請求把握不準。再如“執行難”問題，本案污染企業支付的全部賠償金打入財政局設立的公益基金賬戶，調解書已經履行完畢。但賠償金究竟如何使用，受損的生態環境采用何種修復方式，最終恢復到何種程度，仍然需要包括檢察機關在內的各方共同努力，探索建立生態損害賠償資金管理、監督制度，將恢復受損的生態環境真正落到實處。

胡思博（中國政法大學訴訟法學研究院副教授）

隨著《民事訴訟法》在2017年6月27日的修正，檢察機關提起民事公益訴訟制度在我國正式確立。在修法前的兩年中，我國檢察機關已在部分省市對民事公益訴訟制度進行了深入試點，并于2015年12月16日起施行了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。隨著修法完畢，2018年3月2日起施行 “兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。兩部司法解釋對檢察機關提起民事公益訴訟的相關規則規定有所變化，體現出在總結試點經驗基礎上對制度科學性的再更新、再設計。

本案辦理于《民事訴訟法》修改之前，在當時的試點規則之下有著典型意義和積極效果，其中訴前程序、訴訟請求和調解三方面既體現出民事公益訴訟與傳統私益訴訟、行政公益訴訟的差別，也體現出中國民事公益訴訟制度的特色。

（一）訴前程序

鑒于《民事訴訟法》將有權提起民事公益訴訟的主體規定為“法律規定的機關和組織”，民事公益訴訟主體構成多元化，這其中必須厘清各主體的相互關系，并對檢察機關的地位進行準確定位。根據現行制度設計，檢察機關處于公益保護的兜底地位：法律規定的其他機關和組織主動提起民事公益訴訟的，檢察機關應予支持；法律規定的其他機關和組織雖存在但無力提起民事公益訴訟的，檢察機關應代位提起；法律規定的其他機關和組織不存在的，檢察機關應缺位提起。為此，需明確檢察機關提起民事公益訴訟的訴前程序。根據《實施辦法》第13條規定，本案中，檢察機關向民政局、環境科學學會調查查明在市轄區內沒有符合《環境保護法》第58條規定具有提起民事公益訴訟主體資格的社會組織，檢察機關應依法提起民事公益訴訟。目前，《解釋》對訴前程序進行了重新設計，該《解釋》第13條規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告。檢察機關以公告的形式履行訴前程序，擴大了被督促的相關機關和組織的范疇，打破了“點對點”的有限性，實行了“點對面”的廣泛性，但同時將更多的義務賦予相關機關和組織去主動實施。

（二）訴訟請求

根據《實施辦法》第16條的規定，本案中，檢察機關的訴訟請求包括環保局已經支付的司法鑒定費40萬元，這無疑具有積極意義。民事公益訴訟案件中的環境污染事故具有損害面廣、治理成本高的特點，高額的鑒定費常常成為社會組織無力提起民事公益訴訟的重要原因。為此，將鑒定費納入訴訟請求，可實現司法救濟成本和救濟效益的統一，同時對侵害人形成懲戒，有助于民事公益訴訟目的的實現。

（三）調解

被譽為“東方經驗”的調解是我國民事訴訟的本土原創制度，具有國際代表性。民事公益訴訟的調解不同于私益訴訟，檢察機關。對公共利益的基本保護不容讓步。為此檢察機關在民事公益訴訟中參與調解應秉持有限性原則，不能全面調解、過度調解。特別是在訴訟請求中的生態環境損害修復費用已被科學、準確確定的情況下，檢察機關不能對該數額多少與侵害人實行調解，可調解的內容僅限于支付方式、支付階段和尋求其他可替代性解決方案等。本案中，檢察機關請求法院判令景谷公司賠償生態環境損害修復的費用為82.97萬元，該費用系鑒定機構科學判斷所得，最終雙方所達成的調解協議中需景谷公司賠償的生態環境損害修復費用仍為82.97萬元，具有合法性，進而在對調解協議的公告期間未收到任何意見或建議，實現了對公共利益的合法保護和有效保護。