增強檢察監督“剛性”之路徑
——以修訂后《人民檢察院組織法》為視角

文◎ 李國寶*

隨著司法改革以及國家監察體制改革深入推進，檢察機關法律監督主責主業地位日益凸顯。然而，現實工作中法律監督“寬松軟”現象長期存在，檢察監督缺乏相應的剛性效力，被學者稱為“檢察軟骨病”。［1］特別是職務犯罪偵查權轉隸后，監督意見落實難的問題更加突出。著眼于此，新修正的《人民檢察院組織法》就檢察機關行使法律監督職權的手段、方式、程序進行了完善。［2］如何貫徹好新修訂的《人民檢察院組織法》，不斷增強檢察監督剛性成為檢察工作發展的重要時代課題。

一、監督效力影響因素考察：以案例為視角

抗訴、糾正違法、檢察建議，是檢察工作中常用的三種監督手段，本文結合典型案例分別考察其實際效力。

（一）抗訴

抗訴是檢察機關履行審判監督職能的重要方式，就人民法院已經發生法律效力的判決和裁定而言，抗訴具有啟動審判程序的效力。

［案例一］孫某抗訴案中，針對一審法院判處其無罪的情況，承辦人通過審閱案卷、梳理證據，前往案發地實地走訪，查明涉案土地實為國家所有的關鍵事實，決定支持抗訴。最終，法院改判孫某犯詐騙罪并處有期徒刑3年。

［案例二］周某申訴案中，承辦人發現原審裁判量刑畸輕、程序嚴重違法，同時涉嫌遺漏犯罪，遂按審判監督程序向法院提出抗訴。經開庭審理，被告人刑期由4年改判為8年。

以上分別是二審抗訴與刑事申訴引起的再審抗訴的案例，監督成功離不開以下因素：（1）精湛的法律素養與強大的事實證據審查能力是基礎，特別是通過調查核實鎖定關鍵證據與事實對改判起到了決定性作用；（2）法律就抗訴與改判有具體規定，為糾正原判決提供了客觀明確、可操作的標準；（3）抗訴具有啟動審判程序的剛性效力，為監督意見落實打通了制度通道。

（二）糾正違法

糾正違法是檢察機關在對刑事訴訟活動監督過程中，發現有關機關存在違法情形，提出糾正意見、要求整改的行為。糾正違法具有一定強制力，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》對此做出了原則性規定。［3］

［案例三］方某服刑期間一次性繳納罰金，監管部門呈報提請減刑。派駐檢察室經審查及調查核實關鍵事實，發現方某屬于對減刑標準有特殊規定的“三類罪犯”之一，未主動退賠贓款，不良影響尚未消除，依法不符合減刑條件。派駐檢察室向執行機關提出不同意減刑的書面檢察意見，但執行機關仍作出提請減刑建議，后法院作出減刑刑事裁定。檢察機關制發《糾正不當減刑裁定意見書》,法院裁定撤銷了原減刑裁定。后監管部門在案情沒有變化的情況下，再次呈報減刑，法院再次作出減刑裁定。檢察機關再次制發《糾正不當減刑裁定意見書》,最終法院再次撤銷減刑裁定。

［案例四］在辦理一起審查起訴案件過程中，承辦人針對民警違規變賣扣押財物，導致涉案重要物證滅失的違法辦案問題，制發糾正違法通知書進行監督。公安部門收到糾正違法通知書后，及時整改并回函報告。

以上案例分別是針對刑事執行環節不當減刑與偵查行為違法，采取糾正違法方式成功履行監督職責的案例。成功原因在于：（1）監管部門呈報提請減刑與刑事案件審查起訴，提供了線索來源，為檢察監督提供了觸角。（2）通過調查核實，查清了當事人不符合減刑條件以及違法辦案事實，為被監督者自覺認錯糾錯奠定了堅實基礎。（3）監督程序的剛性效力以及配套監督措施，保障了監督效果，即通過納入績效考核，有力地敦促了公安機關接受監督意見并整改回復；上報上級機關等跟進監督措施，促使下級機關自覺落實監督意見。（4）監督措施緊密銜接，保障了監督意見不落空。案例三中，雖然監管部門未采納檢察機關意見，檢察機關仍向審判機關制發糾正意見，最終監督意見得以落實。

（三）檢察建議

檢察建議，原本是檢察機關擴大辦案效果的一種形式，但隨著司法實踐發展，逐步成為訴訟監督的重要手段,［4］并最終被《人民檢察院組織法》確認為履行法律監督職權的基本方式。檢察建議不具有強制力，是“柔性”監督手段。［5］

［案例五］針對某特大爆炸案，按照上級統一部署，對涉案人員開展預防提訊、調研座談，瞄準“關節點”“關鍵人”，梳理五方面問題，提出七項建議，形成檢察建議書。在上級領導下向該公司送達，并圍繞建議內容與該單位主要領導開展座談。該公司高度重視，制定多項制度，并進行反饋。

［案例六］辦理某百余人“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”檢察監督案件中，因案件存在群體訪隱患，承辦人及時前往人民法院、地方政府、村委會調查核實，并撰寫情況反映，報送地方黨委與上級檢察機關。最終通過向地方政府制發檢察建議，督促落實相關文件要求，依法履職，避免了群體性事件發生。

［案例七］在辦理某不服人民法院執行活動申請監督案中，承辦人通過詢問申請人，向執行法官了解情況，發現該案存在需要監督情形，經檢委會決定，向人民法院發出檢察建議。后針對人民法院未采納檢察建議的情況，進一步跟進監督。

以上案例監督效果不盡相同，可得出以下結論：（1）“以理服人”是檢察建議的基本屬性，落實效果很大程度取決于建議內容的價值。案例五中，檢察機關通過提訊、座談等，找準問題原因，提出針對性建議，建議得到采納。（2）檢察建議落實需要“效力補強”。以上案例中，通過向黨委、政府匯報，獲得重視與支持；或在上級統一領導下直接向發案單位送達并與負責人座談，保障了監督效果。（3）發揮檢察建議作用，還須進一步完善監督程序。當監督效果不能達到時，必須賦予相應的跟進監督措施。

（四）結論

通過考察，可發現檢察監督效力與以下因素有關：

1.監督手段。監督手段效力“剛性”越強，則越容易啟動監督程序；而“柔性”監督手段，有時難以啟動監督程序，程序不啟動，監督糾錯的實質過程則難以開展。

2.監督能力。各項監督手段的效力均是程序性的，法律監督要真正發揮作用，更根本的因素在于監督內容是否符合法定標準，是否足以說服對方。如果監督理由具有充足的法理和事實依據，即使效力較弱的監督方式也能起作用。而監督依據的取得，取決于檢察機關的監督能力。

3.配套措施。法律監督權不是孤立的，必須借助配套監督手段。其一，線索發現渠道。沒有線索來源，監督權就無從談起、無處落筆。其二，調查核實權。關鍵證據取得、核心事實認定依賴調查核實權。沒有證據，監督就是一句空話。調查核實權的廣度與深度，直接決定監督范圍與效果。其三，具體落實程序。被監督方對監督意見的采納、反饋、異議等程序，規定越具體越具操作性，監督意見落實越順暢。

4.監督體系。一個監督事項往往需要多種方式相繼配合、互相補充，通過跟進監督、協同監督，共同完成監督任務。如以抗訴補充再審檢察建議、將違法犯罪線索移送有關機關處理等，可保障監督效果實現。體系化監督才能實現效力互補；體系銜接不暢，往往產生監督死角與盲區。

5.監督權威。法律監督面對的環境往往非常復雜，特別是監督與被監督是一對矛盾，有時對立非常尖銳。［6］法律監督必須具有權威，才能獲得監督對象尊重。由于法律沒有賦予檢察機關對監督對象直接處理的權力，只賦予其提出糾正違法行為、錯誤決定的意見和建議的權力。［7］檢察機關與被監督機關是平等關系，不具有“定分止爭”的終局決斷功能，在發生監督爭議時，不具有當然的權威性。

二、法律監督剛性實現路徑：工作對策

對照影響檢察監督效力的要素，強化監督剛性應從以下方面著手：

（一）健全監督手段：增強強制力

不同監督手段效力不同，但均需增強，本文以檢察建議為例說明。檢察建議不僅針對一般性的“社會治理”問題，而是對某些情形進行法律監督的基本形式；不僅是為了擴大辦案效果，已經成為法律監督本身。因此，有必要在區別不同情形的前提下，賦予檢察建議相應效力?，F行立法環境下，可從以下三方面努力：

1.苦練內功，增強“軟實力”。提升建議內容精準性，引導被監督者自覺自愿接受和落實監督內容。一是強化文書說理。通過認真學習專業知識、深入了解行業特點、加強與被監督單位交流，確保講問題有理有據、析原因切中要害、提對策切實可行。二是強化內部管理。檢察建議經檢察官聯席會或檢委會討論研究后提出，并報上級備案審查，增強制發嚴肅性。三是強化質量管理。加強檢察建議文書質量評查，對未被采納的定期予以評查，總結原因，認真整改。

2.創新制度，增強“約束力”。雖然《人民檢察院組織法》規定了有關單位應當予以配合，并及時將采納情況書面回復人民檢察院的義務，但具體回復時間、程序尚需進一步明確。因此，要通過借助有關方面權威、引入外部監督，彌補法律規定不足。一是探索限期回復制度。在檢察建議書中明確載明回復截止時間，說明逾期不回復的后果與責任，并加強文書管理，及時統計回復情況。二是探索抄送制度。將一段時間內檢察建議情況，歸類整理，形成總體情況分析，定期抄送人大常委會、黨委政法委；涉及職務犯罪線索的及時抄送監察委；根據違法情節，視情況抄送被監督者上級單位。三是探索公開宣告制度。重大案件由檢察長帶隊到被監督單位進行宣告，涉及公共利益或重大社會影響案件，在媒體上公開發布，提高建議權威性影響力。

3.督促落實，增強“執行力”。一是推行跟蹤督促制度。絕不能一發了之、不聞不問，使莊嚴的法律監督成為無意義、無效果的行為。堅持“誰制發，誰督促落實”，將督促落實納入司法責任考核范圍。對于拒絕整改、特別是屢糾屢犯的單位，要及時跟進監督。二是建立落實情況專項報告制度。將各單位落實整改、不回復不落實、拒不接受、屢糾屢犯等情況，定期報告黨委、人大。

（二）提升監督能力：增強硬實力

解決“監督難”，在現行立法條件下，最根本的出路是敢于善于用好用足現有監督手段?！稗D隸”后，失去反貪反瀆“殺手锏”“后盾”，法律監督必須從依賴權力轉換到依靠能力上來，著力解決“有職權，缺能力”問題。

1.增強干警監督能力。要樹立法律監督主業意識，順應司法責任制要求，培養與監督工作相適應的工作能力。在增強證據審查、法律知識、釋法說理等傳統能力基礎上，著力增強調查核實、現代科技應用、出庭、政策把握等能力。要加強法律職業共同體建設，構建檢察官與法官、偵查人員等共同學習培訓、討論案件、互掛任職等深度交流機制，提升法律運用能力。要加強與生態環境、證券、金融、知識產權等行政部門進行人才交流，促進干警熟悉相關行業和領域業務，解決業務經驗欠缺、“外行監督內行”等問題。

2.推進重大監督事項辦理案件化。徹底扭轉監督事項不屬于案件、不納入考核的觀念，實現法律監督從“辦事”向“辦案”轉型，根本改變“重辦案、輕監督”的觀念。要全面梳理法律監督“權力清單”，探索“監督案由”，完善從線索受理、立案、調查核實、提出監督意見、跟蹤反饋、復查復核直至結案歸檔的完整程序，促進監督程序化、規范化。

3.增強辦案專業化導向。聞道有先后，術業有專攻。以內設機構改革為突破口，以專業化為方向，調整檢察工作布局。通過案件積累、知識積累、經驗積累，改變檢察干警能力一般化傾向，走專家化之路。要強化辦案質量管理，加強案件質量評查、強化典型案例分析、加強案例指導，統一執法標準。要完善檢察官業績考核制度，以辦案為中心、突出辦案能力考察，能力不足的及時退出員額。

（三）完善權力配置：讓監督長出“牙齒”

根據“結構—功能主義”原理，完整的結構是功能正常發揮的前提。法律監督權弱化，重要原因在于權力結構不完整，缺乏“牙齒”。完善法律監督權配置要做到以下四點：

1.完善線索發現機制。獲取監督線索，是開展法律監督的前提。當前法律監督線索主要依賴訴訟工作中自行發現與群眾申訴，對于行政權監督及公益訴訟缺乏線索來源。要適時建立網上網下一體的法律監督線索舉報中心，擴展線索來源，擴大檢察工作影響。

2.充分運用調查核實權。依法行使《人民檢察院組織法》賦予檢察機關的調查核實權，在實踐基礎上形成和完善具體實施細則。查明事實、分清是非是開展法律監督的基礎。檢察機關應享有與開展法律監督職能相適應的調查核實權，監督范圍有多廣、調查范圍就要有多廣。包括要求說明請況、傳喚、調取證據、查閱有關會議記錄、案卷材料，責令提供相關材料等；必要時，還應當探索直接采取強制性措施，如強制傳喚、查封、扣押、凍結、發出禁止令、責令立即停止侵害公益行為等。［8］

3.完善檢察監督程序?！度嗣駲z察院組織法》規定了被監督方的配合義務與及時回復義務，監督程序依照法律有關規定進行，依然比較籠統。因此，實踐中要進一步探索落實被監督方落實監督意見的義務，以及在無正當理由拒絕監督時，應承擔的責任。同時，賦予被監督方提出異議的權利。從而形成“提出監督意見、被監督者采納與回復、被監督者異議及爭端解決、拒絕監督者責任追究”完整的監督程序。

4.探索懲罰建議權。無救濟則無權利，無責任則無義務。保證法律監督效果，要探索檢察機關向有關機關發出行政處分意見的制度，從而引起對相關責任人的行政處罰程序；對涉嫌職務犯罪的，要健全與監察委的線索移送程序。通過“一案雙查”，既對事、又對人，既糾正違法本身，又落地查人，整治錯誤根源。［9］

5.推動監督立法。從具體問題、類案入手，推動政府部門、公安機關、法院等與檢察機關聯合出臺文件，就具體問題的監督范圍、方式、程序等共同制定方案，尋求解決機制與長效辦法。積累經驗，就法律監督范圍、手段、程序、效力、權力義務、監督體系銜接等問題與各方逐步建立共識，推動法律監督單獨立法，以部門法的形式推動監督法律關系徹底獨立、明確法律監督效力、實現法律監督權成熟定型。

（四）健全“兩個體系”：織密監督網

我國憲政體制決定了檢察機關法律監督不是惟一的監督，更不具有至高無上的權威地位，同時檢察機關法律監督的方式和手段具有較大局限性。［10］檢察監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，完善檢察監督，一方面要完善檢察監督體系，通過體系力量彌補個體手段不足；另一方面，必須融入黨和國家監督體系整體格局，加強程序銜接、凝聚監督合力，解決手段缺乏、剛性不足難題，實現從“獨立監督”向“合力監督”模式轉變。

1.完善檢察監督體系。一要完善監督手段體系。完善程序銜接，以抗訴、糾正違法等相對剛性手段，補充檢察建議等柔性手段，例如再審檢察建議不被采納的，及時抗訴，保障監督意見落實。二要完善監督職能體系。民事、行政、刑事三種監督協調發展，強化內部溝通與線索移送，例如，在刑事案件中發現公益訴訟線索，解決線索不足問題。三要發揮“檢察一體”功能。下級檢察機關在發現線索、查清事實基礎上，要敢于“亮劍”，并及時將監督難點向上級匯報。上級檢察機關要發揮指定管轄、人員調配、提級辦理、案件指導、溝通協調等職能，集中力量，解決下級面臨的權力干預、人員缺乏、能力不足等難題。

2.融入國家監督體系。一是對接被監督單位內部監督，通過被監督單位上級落實檢察監督意見。將被監督單位相關違法問題與落實監督意見情況向其上級報告，激發自我監督職能，助推“法治政府”“公正司法”建設。二是對接紀檢監察監督，通過追究具體責任人責任落實監督效果。將責任人員違法犯罪線索移送監察委，加強協調配合，發揮監督合力。三是對接人大監督，通過國家權力機關落實法律監督。檢察機關法律監督實質是人大監督的子系統?？删头杀O督工作中的突出問題、類案問題、影響重大的監督問題，以工作報告、專題報告等形式向人大及其常委會匯報，也可就具體案件邀請人大代表參加公開宣告、跟蹤評估、實地回訪，為權力機關宏觀監督提供線索與具體形式。四是對接社會監督，以公開贏得公信。對于社會影響巨大的案件，通過公開審查、公開宣告等形式及時向社會發布監督信息，接受群眾監督評判。通過公開，樹立檢察權威、促進法律監督意見落實。

（五）依靠黨的領導：強化監督權威

在政治法律領域，一定的權威總是與一定的地位和權力相聯系。［11］檢察機關雖然具有獨立的憲法地位，但監督權不具有實體處分權能，監督者與被監督者是平等關系。在二者存在矛盾、分歧而難以化解時，有必要引入更高權威。

黨的領導是中國特色社會主義法治的靈魂和根本保障。十八屆四中全會提出“完善檢察機關行使監督權的法律制度”，檢察監督在國家權力監督體系中的地位更加重要。黨的領導是檢察監督制度完善的根本保障，檢察機關必須堅持“為黨分憂、為民解難”宗旨，依靠黨的領導克服監督困境。在重大案件中，面對被監督者不理解不配合、抵制監督、拒絕改正的情況，必須依靠黨的領導，將影響地方發展大局的監督事項向黨委匯報，為黨的宏觀決策服務；爭取黨委支持，排除干擾，確保黨中央關于檢察監督的決策落地生根。

注釋：

［1］李奮飛：《檢察再造論——以職務犯罪偵查權轉隸為基點》，載《政法論壇》2018年第1期。

［2］《人民檢察院組織法》第21條規定：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院?？乖V、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關規定?！?/p>

［3］例如，人民檢察院發現公安機關偵查活動違法，可根據情形采取口頭糾正、發糾正違法通知書、移送追究刑事責任等監督方式，規則還進一步規定了督促回復程序、監督意見不被接受條件下的處理程序、犯罪線索移送程序等。參見《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第 566條、第 570條、第 571條、第 572條。

［4］《民事訴訟法》第208條規定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定……可以向同級人民法院提出檢察建議……各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議?！?/p>

［5］例如，最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第419條規定：“人民法院收到再審檢察建議后，應當組成合議庭，在三個月內進行審查，發現原判決、裁定、調解書確有錯誤，需要再審的，依照民事訴訟法第一百九十八條規定裁定再審，并通知當事人；經審查，決定不予再審的，應當書面回復人民檢察院?！?/p>

［6］朱孝清：《國家監察體制改革后檢察制度的鞏固與發展》，載《法學研究》2018年第4期。

［7］［8］［9］同［6］。

［10］陳瑞華：《論檢察機關的法律職能》，載《政法論壇》2018年第1期。

［11］王桂五：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第60頁。