基于新水污染防治法的船舶防污染監管職責變化探討

李博文

摘要：水污染防治法實施三十多年來，取得了一定成效，使船舶污染得到了一定的控制。而自2008年修訂頒布至今又過了10年，結合我國水污染防治新情況新形勢，修訂后的新水污染防治法已于2018年1月1日起正式實施。本文通過對新水污染防治法修訂條款的分析，從船舶防污染的角度，探討海事部門在船舶污染防治工作中的職責和工作思路的變化。

關鍵詞：水污染防治法；船舶；污染；職責

中圖分類號：U698 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2018）3-00014-03

1 概述

為保護和改善環境，防治水污染，保護水生態，保障飲用水安全，維護公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，國家制定了《水污染防治法》，自1984年11月1日頒布實施后，先后修訂了3次。此次修改力度較大，這一次對水污染防治法的修訂是根據水資源匱乏的實際情況進行的，對水資源加大了保障力度，也補充了原法律保障的不足之處，法律條文從92條增至103條，共56項修改內容。使得水污染防治法的實施更加全面，新的水污染防治法（以下簡稱新水法）主要有以下幾大變化：

一是加強政府在水資源保護的責任。這些新規定意味著今后各級人民政府要對本行政區域的水環境質量承擔起主要責任。

二是加大環境監測力度。完善水環境質量監測網絡，規范水環境監測制度，建立統一的水環境狀況的信息發布制度。

三是加大信息公開的力度。要及時地向社會公開飲用水安全、水污染突發事件等信息。

四是加強聯防聯控機制，由于內河水域污染治理一直以來涉及領域、部門多，難以形成合力，隨著修改后的水污染防治法將河長制正式寫入法律，一套從中央到地方強化政府責任的組合拳形成。

五是加大違法行為處罰力度。綜合運用各種行政處罰手段，相比舊法在違法行為的認定和處罰尺度上都作出了更加嚴格的規定。

2 新水法在船舶防污染方面的變化

2.1壓載水管理

2.1.1舊法規定

第五十二條 船舶排放含油污水、生活污水，應當符合船舶污染物排放標準。從事海洋航運的船舶進入內河和港口的，應當遵守內河的船舶污染物排放標準。

船舶的殘油、廢油應當回收，禁止排入水體。

禁止向水體傾倒船舶垃圾。

船舶裝載運輸油類或者有毒貨物，應當采取防止溢流和滲漏的措施，防止貨物落水造成水污染。

2.1.2新法修改

將第五十二條改為第五十九條，增加一款，作為第五款：“進入中華人民共和國內河的國際航線船舶排放壓載水的，應當采用壓載水處理裝置或者采取其他等效措施，對壓載水進行滅活等處理。禁止排放不符合規定的船舶壓載水?！?/p>

2.1.3條款分析

中國有關船舶壓載水生物的早期研究，主要關注壓載水中的微生物（細菌），后來隨著國際貿易的發展，促進了航運業的繁榮和港口的建設，壓載水到港量也隨之增加，與此同時，外來物種的發現和潛在生態風險日益增加，外來物種通過船舶壓載水入侵問題日益引起重視。在相關對壓載水的調查研究中，共發現致病菌22種，赤潮藻105種，有毒藻類15種，外來生物56種。這些有害外來生物，對生態適應性強、分布廣，一旦環境合適，就可能爆發赤潮等危害，導致海洋生態系統的結構與功能崩潰。

《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》在2016年底達到生效條件，2017年9月8日正式實施，國際航行船舶需要安裝壓載水管理系統并滿足公約排放標準，新水法中添加了這一條款。

2.1.4海事部門職責

海事管理機構在對國際航線船舶實施現場監督和船舶安全檢查時，應加大對壓載水相關要求的檢查力度，一是根據公約要求，400總噸及以上船舶需要進行檢驗發證，包括國際船舶壓載水管理證書、壓載水管理系統型式認可證書副本或復印件、壓載水管理計劃（主管機關批準）、壓載水記錄簿（公約附錄II內容）、等效符合證書或免除申請及授予免除的信息資料等。二是對部分船舶壓載水置換標準執行情況和壓載水性能標準執行情況的檢查。三是對例外和免除情況的檢查以及緊急措施的執行情況檢查。四是對沉積物的清理和處置情況檢查。五是下一步出臺國內壓載水管理后根據要求組織實施。

2.2 船舶污染物、廢棄物的接收

2.2.1舊法規定

第五十四條 港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠應當備有足夠的船舶污染物、廢棄物的接收設施。從事船舶污染物、廢棄物接收作業，或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業的單位，應當具備與其運營規模相適應的接收處理能力。

2.2.2新法修改

將第五十四條改為第六十一條，增加一款，作為第一款：“港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠所在地市、縣級人民政府應當統籌規劃建設船舶污染物、廢棄物的接收、轉運及處理處置設施?！?/p>

2.2.3條款分析

該條款本條與《水十條》中“增強港口碼頭污染防治能力?！毕鄬?，同時明確了各級地方政府對船舶污染物、廢棄物的接收、轉運及處理處置設施統籌規劃的職責，也是新水法新增政府責任之一。過去長江干線各港口船舶污染物、廢棄物的接受和處置能力匱乏，新水法通過法律層面明確政府牽頭，統籌規劃，相關企業落實主體責任，配備相應接收處理能力的設施，為港口污染防治能力建設提供了堅實的法律依據。

2.2.4海事部門職責

新水法實施以后，海事管理機構一是要主動走訪地方政府，積極配合和推動當地政府統籌規劃建設船舶污染物接收設施，建立港口和船舶污染物接受、轉運及處置工作機制。二是積極向地方政府提出港口污染防治能力建設的建議，進一步明確各部門職責，探索與城市公共轉運處置設施有效銜接，逐步推進“船上儲存交岸處理”為主的“零排放”治理模式。三是配合地方政府建立并實施船舶污染物接收、轉運、處置聯單制度。endprint

2.3行政審批事項

2.3.1舊法規定

第五十五條 船舶進行下列活動，應當編制作業方案，采取有效的安全和防污染措施，并報作業地海事管理機構批準：

（一）進行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業，或者進行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業；

（二）進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業；

（三）進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業。

2.3.2新法修改

將第五十五條改為第六十二條，修改為：“船舶及有關作業單位從事有污染風險的作業活動，應當按照有關法律法規和標準，采取有效措施，防止造成水污染。海事管理機構、漁業主管部門應當加強對船舶及有關作業活動的監督管理。

“船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業，應當編制作業方案，采取有效的安全和污染防治措施，并報作業地海事管理機構批準。

“禁止采取沖灘方式進行船舶拆解作業?！?/p>

2.3.3條款分析

近幾年，按照深化行政體制改革、加快轉變政府職能的要求，不斷推進行政審批制度改革，清理行政審批項目，加大簡政放權力度。國務院多次發布了取消和下放部分行政許可事項的決定，70號令中刪除了“進行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業，或者進行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業”和“進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業”兩項行政許可，并結合《防治船舶污染海洋環境管理條例》對相關條款進行了調整。

該條款的修訂無疑減輕了航運企業及造船企業的壓力，體現了政府簡政放權的服務意識，但是同時，對海事管理機構的管理提出了新的要求。

2.3.4海事部門職責

新水法實施后，海事管理機構應當抓緊做好取消和下放管理層級行政審批項目的落實和銜接工作，加快配套改革和相關制度建設，在有序推進“放”的同時，加強事中事后監管，切實做到放、管、服結合。一是根據《防治船舶污染內河水域環境管理規定》第二十一條從事水上船舶清艙、洗艙、污染物接收、燃料供受、修造、打撈、拆解、污染清除作業以及利用船舶進行其他水上水下活動的，在開始作業時，應當通過甚高頻、電話或者信息系統等向海事管理機構報告作業時間、作業內容等信息。二是在每次作業活動時，通過加強現場監管，督促企業落實主體責任，確保相關作業符合要求。三是積極推動完善相關作業標準，嚴格按照標準實施監管，對不按標準作業的企業加大處罰力度。四是通過現場巡航和現代化監管手段相結合，及時發現和處置未經報告的違規作業行為。五是積極推進長江干線洗艙站點布局和建設，根據法規要求組織實施內河載運危險化學品船舶洗艙水強制預洗規定。

2.4應急方案制定

2.4.1舊法規定

第六十八條 企業事業單位發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成水污染事故的，應當立即啟動本單位的應急方案，采取應急措施，并向事故發生地的縣級以上地方人民政府或者環境保護主管部門報告。環境保護主管部門接到報告后，應當及時向本級人民政府報告，并抄送有關部門。

2.4.2新法修改

將第六十八條改為第七十八條，將第一款修改為：“企業事業單位發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成水污染事故的，應當立即啟動本單位的應急方案，采取隔離等應急措施，防止水污染物進入水體，并向事故發生地的縣級以上地方人民政府或者環境保護主管部門報告。環境保護主管部門接到報告后，應當及時向本級人民政府報告，并抄送有關部門?！?/p>

2.4.3條款分析

新水法對增強水污染應急反應能力做出了規定，以減少水污染事故對環境造成的危害。一是規定各級人民政府及其有關部門、可能發生水污染事故的企業、事業單位，應做好突發水污染事故的應急準備、應急處置和事后恢復等工作。二是規定可能發生水污染事故的企業、事業單位，應當制定有關水污染事故的應急方案，做好應急準備，并定期進行演練。生產、儲存危險化學品的企業、事業單位，應當采取措施，防止在處理安全生產事故中產生的可能嚴重污染水體的消防廢水、廢液直接排入水體。三是規定企業、事業單位發生事故或者其他突發性事件，造成或者可能造成水污染事故的，應當立即啟動本單位的應急方案，采取應急措施，并向事故發生地的縣級以上地方人民政府或者環境保護主管部門報告。

2.4.4海事部門職責

海事部門應當根據要求，一是及時對本單位的污染事故應急預案或應急計劃修訂完善，在現場檢查中重點關注船舶是否按要求制定《船上有毒液體物質污染應急計劃》和《船上油污應急計劃》，并積極向地方政府提出關于制定防治船舶及其有關作業活動污染應急預案和應急能力建設規劃的建議。二是繼續加強國家溢油應急設備庫的建設和維護管理，積極推動水上危險化學品泄漏事故應急處置能力建設，開展區域聯動協作，不斷提高應對船舶污染事故能力。三是內河船舶污染損害賠償強制保險相關制度出臺后，逐步推行內河船舶強制保險制度。

2.5處罰

2.5.1舊法規定

第八十條 違反本法規定，有下列行為之一的，由海事管理機構、漁業主管部門按照職責分工責令停止違法行為，處以罰款；造成水污染的，責令限期采取治理措施，消除污染；逾期不采取治理措施的，海事管理機構、漁業主管部門按照職責分工可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由船舶承擔：

（一）向水體傾倒船舶垃圾或者排放船舶的殘油、廢油的；

（二）未經作業地海事管理機構批準，船舶進行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業，或者進行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業，或者進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業的；

（三）未經作業地海事管理機構批準，進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業的；endprint

（四）未經作業地漁業主管部門批準，在漁港水域進行漁業船舶水上拆解的。

有前款第一項、第二項、第四項行為之一的，處五千元以上五萬元以下的罰款；有前款第三項行為的，處一萬元以上十萬元以下的罰款。

2.5.2新法修改

將第八十條改為第九十條，修改為：“違反本法規定，有下列行為之一的，由海事管理機構、漁業主管部門按照職責分工責令停止違法行為，處一萬元以上十萬元以下的罰款；造成水污染的，責令限期采取治理措施，消除污染，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；逾期不采取治理措施的，海事管理機構、漁業主管部門按照職責分工可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由船舶承擔：

（一）向水體傾倒船舶垃圾或者排放船舶的殘油、廢油的；

（二）未經作業地海事管理機構批準，船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業的；

（三）船舶及有關作業單位從事有污染風險的作業活動，未按照規定采取污染防治措施的；

（四）以沖灘方式進行船舶拆解的；

（五）進入中華人民共和國內河的國際航線船舶，排放不符合規定的船舶壓載水的。

2.5.3條款分析

該條款根據前文的修訂情況對違反本法規定的行為進行了相應調整，同時新水法提高了處罰額度，加大了水污染違法的成本。

2.5.4海事部門職責

近幾年國家對生態文明建設的重視越來越高，中央環保督查已覆蓋沿江各省，海事管理機構應當以新水法的出臺為契機，充分利用好手段，加大處罰力度，提高企業違法成本，增加對違法行為的震懾力，加強企業船舶防污染意識，督促落實主體責任。

3 結束語

新水法的實施，對我國水資源保護和治理起到至關重要的作用，作為內河船舶防污染的的重要執法隊伍，海事部門應當充分履行保障航行安全和水域清潔的職責，積極與相關地方政府和主管部門加強聯動協作，為內河水資源環境保護和長江經濟帶生態、綠色發展作出貢獻。

參考文獻：

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