我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議

黃寶榮 王 毅,2* 蘇利陽 張叢林 程多威 孫 晶 何思源

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

2 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

3 中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所 北京 100081

4 中國科學院地理科學與資源研究所 北京 100101

自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，我國國家公園體制建設經歷了近 4 年的探索。2015年 1月，國家發展和改革委員會聯合 13 部門印發了《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》），希望通過 3 年的試點（2015—2017 年）為建立國家公園體制提供支撐。2017 年 9月，在總結試點經驗的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），初步完成了我國國家公園體制的頂層設計[1]。2017 年 10 月，黨的十九大報告提出要“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。這是繼《總體方案》之后，進一步明確了國家公園的定位和作用，標志我國的國家公園建設進入實質推進階段。

考慮到體制試點承載著綜合性配套改革的重任，國家公園體制改革面臨的難度較大，需要更多時間探索科學解決方案，《總體方案》提出適當延長體制試點時間，要求各試點省市按照《總體方案》和已經批復的試點方案，繼續探索創新。因此，科學評估近 3 年來的體制試點進展，總結成功經驗，分析面臨的問題，能夠為未來不斷優化體制改革方案和推進改革進程提供支撐。

1 國家公園體制試點的總體進展

從 2015 年 12月中央深改組審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，到 2017 年 6 月審議通過《祁連山國家公園體制試點方案》，10 個國家公園體制試點方案陸續獲批。各試點方案獲批時間前后相差一年半，也使不同試點區的改革進展相差較大。其中，三江源試點區由于試點啟動時間較早，土地權屬關系相對簡單，而且受到中央和青海省的高度重視，體制改革進展較大，在機構整合、管理制度建設、資金保障機制、社區發展機制等方面取得了較快進展，基本完成了其試點方案中提出的試點任務。神農架試點區大部分改革任務按照實施方案中的時間節點有序推進，機構改革、管理制度建設、規劃編制方面取得了較大進展。普達措在被批復為國家試點區之前，已經在云南省設立的“國家公園”框架下開展了立法、管理制度建設、社區發展、特許經營等方面探索，積累了一些經驗，但在新的國家公園體制框架下的改革進展慢于預期。武夷山、錢江源、南山等試點區各項改革任務有序推進，但一些體制問題，諸如機構整合、特許經營、自然資源確權登記、多元化資金機制等改革難度較大，滯后于實施方案中的原定計劃。長城、東北虎豹、大熊貓、祁連山等體制試點區由于方案批復實施晚，各種利益關系復雜、改革難度大，體制改革進展較慢，需要在未來3年內逐步完成相關體制的改革試點工作。

2 國家公園體制試點取得的主要成績

經過各方面共同努力，我國國家公園體制試點取得了積極進展，為《總體方案》的出臺和未來體制建設奠定了基礎。

2.1 在中國特色國家公園功能定位、建設模式、體制改革方向等方面凝聚了共識

我國建設國家公園體制的設想提出后，吸引了有關部門、研究機構、新聞媒體和社會公眾的廣泛關注，并引發了對中國特色國家公園功能定位、建設模式、體制改革方向等方面的討論，國家公園的理念經歷了從眾說紛紜到逐步凝聚共識的過程。目前，形成了 3 個方面共識：① 國家公園“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”的建設理念，以及“重要自然生態系統原真性和完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能”的定位；② 國家公園是國家自然保護地體系的重要組成部分，在推動國家公園建設的同時，應推動我國自然保護地體系的優化和制度更新；③ 建立國家公園體制的核心是構建統一、規范、高效的管理體制。這些共識支撐了《總體方案》的形成，并使我國國家公園的內涵、功能定位和建設目標越來越清晰，成為未來我國國家公園體制建設的基礎。

2.2 試點區的保護地整合取得成效，多頭管理現象得到改善

在成立統一的國家公園管理機構之前，各試點區通過建立聯席會議制度，推動機構、編制整合等方式探索管理機制，并提出過渡期的管理方法。到目前為止，三江源、神農架、武夷山、南山、錢江源、東北虎豹等試點區成立了國家公園管理局或管委會，對原有各類保護地機構、編制進行了整合，實現“一個保護地、一個牌子、一個管理機構”，各試點區原來牌子多、破碎化管理現象得到改善。如 2016 年 6 月，三江源試點區，將原來分散在林業、國土、環保、住建、水利、農牧等相關部門的生態保護管理職責進行統籌，掛牌組建三江源國家公園管理局（籌），實現集中、統一、高效的保護管理和綜合執法；同時，對 3 個園區所涉 4 縣進行大部門制改革，縣政府組成部門由原來的 20 個左右統一精簡為 15 個，生態管理歸管委會，其他社會管理歸地方政府，各司其職、相互配合。2016 年 11月，神農架試點區整合區內保護管理職責、機構和人員，掛牌成立湖北省政府垂直管理的神農架國家公園管理局。其他一些試點區，如四川大熊貓試點區、成立了國家公園管理機構籌備委員會，啟動機構整合改革。

2.3 試點區相繼啟動國家公園立法工作，為推動國家層面國家公園立法積累了經驗

三江源、武夷山、神農架、南山、錢江源等試點區相繼啟動了國家公園立法工作。其中，《三江源國家公園條例（試行）》已于 2017 年 8 月1日開始正式實施，在依法保障國家公園建設方面先行先試?！段湟纳絿夜珗@條例（試行）》和《神農架國家公園條例》分別于 2017 年 9月和 11月通過福建省和湖北省人大常委會審議，并將于 2018 年 3月和 5月起開始施行。2017 年 4月，湖南南山國家公園籌委會組織召開《湖南南山國家公園管理條例》立法工作推進會，正式啟動立法工作。而早在 2014 和 2015 年，《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》和《云南省國家公園管理條例》就已經頒布實施，盡管當時這兩部條例對國家公園的功能定位等基本問題與十九大報告和《總體方案》的要求存在一定差異，但其立法思路、框架設計以及立法實施過程中出現的問題仍值得總結和借鑒。上述這些地方立法工作的有序開展將為切實推動國家層面的國家公園立法提供寶貴經驗。

2.4 探索制定了一批國家公園體制試點的管理制度

三江源國家公園管理局組織制定了關于三江源國家公園科研科普、生態管護公益崗位、特許經營、預算管理、項目投資、社會捐贈、志愿者管理、訪客管理、國際合作交流、草原生態保護補助獎勵政策實施方案等 10 個管理辦法。神農架國家公園管理局擬定了涉及綜合管理、機關運行和業務管理三大類共 55 項日常管理規章制度，細化了管理要求，使機構運行有章可循。這些制度的制定與實施能夠為國家層面國家公園管理的制度安排提供借鑒。在國家公園體制試點之前，云南省自行制定的關于國家公園基本條件、建設規范、巡護技術規程、管理評估規范、標志系統設置指南等 9 項技術標準以及關于申報指南、管理評估指南、巡護辦法、生物多樣性監測辦法 4 項管理政策，也有一定的借鑒意義。

2.5 采取多元手段，因地制宜探索集體土地的用途管制方式

國家公園體制改革的重要任務是對自然資源資產實行統一管理。針對大部分試點區存在集體土地面積比例高、管理難度大的問題（表 1），不同試點區探索采用征收、置換、租賃、補償、簽訂地役權等方式實現集體土地的用途管制，為未來國家公園建設中集體土地的用途管制積累了經驗。如錢江源試點區以高于生態公益林補償標準的價格將區域范圍內部分林地租賃過來；湖南南山試點區選擇 2.1 萬畝林地開展地役權協議試點，在不改變林地權屬情況下，政府通過與所有者簽訂協議，對土地的利用方式、強度進行限制，并進行合理補償；福建武夷山試點通過購買、租賃、合作經營等方式對九曲溪流域人工商品林進行了收儲管理等。

表 1 國家公園試點區土地所有權結構

2.6 一些試點區在社區發展機制方面進行了積極探索，積累了可復制、可推廣的經驗

建立有效的社區發展機制是國家公園體制試點的重要任務，也是未來我國國家公園建設需要解決的問題。一些試點區已經開展了積極的探索，積累了一批可復制、可推廣的經驗。如青海三江源試點區通過創新生態管護公益崗位機制，將生態保護與精準扶貧結合起來，為園區建檔立卡貧困戶提供就業機會，新設生態管護公益崗位 7 421 個，按 1 800 元/月標準發放工資；并通過加大培訓力度，制定管理規范，以及進行年終考核，以確保生態管護質量，從而實現生態保護和脫貧的雙贏[2]；此外，在充分尊重牧民意愿的基礎上，通過發展生態畜牧業合作社，嘗試將草場承包經營逐步轉向特許經營，提高產品的生態附加值。普達措試點區通過定向援助、產業轉移、社區共管、優先就業等方式將原住民納入到國家公園的整體規劃；同時，根據每 5 年一定的國家公園社區利益補償合同，從旅游收入中拿出一部分資金，專項用于公園社區的直接經濟補償。武夷山試點區通過共享旅游發展收益，有效解決了當地村民的就業增收問題；針對試點區內茶山面積大、分布廣，茶產業是區內村民主要產業這一特征，推進茶產業向專業化、標準化、規?；?、品牌化發展，通過“公司+基地+農戶”形式，與農戶建立利益聯結機制，促使茶農持續穩定增收。

3 面臨的共性問題

與制定單項制度不同，國家公園體制試點承載著綜合性配套改革的重任[1]。盡管國家公園體制試點取得積極進展，但也面臨不少挑戰和困難[3,4]。我們在對各試點區的調研中發現，目前體制改革仍面臨一些共性問題有待解決。

3.1 地方政府對國家公園功能定位仍存在認識的誤區

盡管《試點方案》和《總體方案》均已明確，建立國家公園的主要目的是保護自然生態系統的原真性和完整性，堅持“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”建設理念。但國家公園在我國是新生事物，在創建過程中，難免存在認識上、操作上的不同看法[1]，特別是在地方層面存在一些認識誤區，影響體制改革的推動實施。

一些地方政府將國家公園視為“吸金”招牌，導致在試點實施后開發建設強度不降反升。環保部衛星中心遙感監測發現，一些試點區在試點期間開發建設活動有擴大趨勢。一些試點區過于強調基礎和公共服務設施建設，計劃在園內開展交通、水利、電力、通訊、教育、衛生等基礎和公共服務設施建設，有可能會造成試點區生態系統完整性和原真性的破壞。

但是，也有一些觀點認為國家公園是絕對禁區，不允許任何開發利用活動，忽視了試點區內仍有大量社區的歷史事實，從而引發了一些社會矛盾；也忽視了國家公園“全民公益性”的建設理念，以及除了生態系統原真性和完整性保護外，還應兼具科研、教育、游憩等綜合功能的定位。這種原住民與國家公園并存的現象在國際上也不鮮見，保證和促進人與自然和諧發展才是本質。

3.2 一些試點區的主動性和創新性不足，體制改革進展滯后于試點方案

調研中發現，一些地方對于國家公園體制試點改革，或多或少存有“觀望”心態，“等靠要”的思想較為普遍，相對于試點實施方案提出的各項改革任務進度安排，進展總體滯后。這既是地方發展和中央自然保護目標的矛盾，也是中央各部委之間存留意見分歧的客觀表達[3]。一些試點區缺乏脈絡清晰的改革思路和規劃，存在對政策把握不準的畏難情緒，難以放開手腳大膽探索。此外，一些試點區存在以“文件落實文件”“以文件應對督察”等問題，一些改革部署僅停留在紙面，沒有落實為具體行動，影響改革進程。當然，落實難也存在改革方案設計本身的缺陷問題。

3.3 現行法律法規、管理體制對國家公園體制建設形成制約

我國自然保護方面的立法總體上還較為滯后，國家公園建設的法律保障明顯不足，一些體制改革仍面臨不少法律障礙。例如自然保護區是當前我國數量最多的保護地類型，作為我國自然保護區管理的最重要法律依據，《自然保護區條例》中的一些約束性或限制性規定已經難以適應現實需求，反而會對在國家公園試點區內系統整合各類保護地管理體制造成一定程度的掣肘。

同時，改革還受當前分散的管理體制的制約。改革涉及國家林業局、環保部、住建部、國土資源部、文化部等多個部門，產權和利益關系復雜，部門間博弈在所難免，使得各類保護地和管理機構的整合存在困難[4]。一些試點區盡管推動了管理機構整合，但基于生態要素的破碎化管理在短時間內難以完全改變，在自然資源資產統一確權登記、空間規劃、用途管制等相關制度未落實的情況下，生態要素的多部門交叉管理問題短時間內難以得到徹底解決。

3.4 自然資源統一確權登記進展緩慢，并影響自然資源產權和用途管制等制度建設進程

按照國土資源部等七部委聯合印發的《自然資源統一確權登記辦法（試行）》和發改委印發的《試點方案》的相關要求，應在不動產登記的基礎上，對國家公園內各類自然資源進行統一確權登記。但從實際情況來看，各試點的自然資源的確權登記工作進展緩慢，并對以確權登記為基礎的自然資源產權、用途管制和負債表等制度建設形成制約，影響國家公園自然資源管理體制改革的總體進程。改革進展緩慢主要原因在于：① 現行法律法規中缺少支撐依據；② 作為一項全新的改革任務，理論基礎薄弱，同時涉及到諸多重大利益的重新調整，過程十分復雜；③ 在國家尚未完成自然資源資產確權登記試點前，試點區缺乏相關的技術指導與支撐；④試點區相關方面專業人才短缺，無力自行開展確權登記方面的探索。

3.5 尚未建立有效的跨區域管理機制，破碎化管理依然存在

國家公園體制試點的目的之一是解決保護地跨區域破碎化管理問題。但目前，大部分試點區尚未觸碰跨行政區管理難題，尚未形成有效的跨區域管理和治理機制。大熊貓和東北虎豹試點區均涉及跨省管理問題，但目前還沒有建立有效的跨區域協同管理機制。此外，為保持自然生態系統完整性，一些試點區本應將周邊一些自然保護地整合進來統一管理，也因面臨無法協調跨省利益、解決跨省管理問題，而沒有實現有效整合。如福建武夷山試點區理應整合江西省武夷山國家級自然保護區，浙江錢江源試點區理應整合毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級自然保護區和江西省婺源國家級森林鳥類自然保護區，湖南南山試點區理應整合毗鄰的廣西壯族自治區資源縣十萬古田區域，但因面臨跨省難題，均未實現有效整合。

3.6 尚未形成多元化資金投入機制，試點區普遍面臨資金缺口問題

國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分的指導意見》明確提出，將全國性戰略自然資源使用和保護等基本公共服務劃定為中央財政事權?！犊傮w方案》也提出要建立財政投入為主的多元化資金保障機制，鑒于目前中央財政投入還十分有限，沒有形成穩定持續的投入機制。盡管民間資本和社會公益資金有較強的介入意愿，但由于尚未建立相應的機制，也缺乏相關的法律保障，地方政府不敢貿然探索社會投入和保護機制。各級試點區開展集體土地贖買和租賃、企業退出、生態移民等任務需要大量資金，遠超地方政府承受能力，普遍存在資金短缺問題。

3.7 尚未建立成熟規范的特許經營和協議保護制度

特許經營在我國旅游業的發展中已經得到了實踐，既為當前國家公園試點建設積累了經驗，也遺留了需要規范和改進的空間?，F有國家公園試點區內對特許經營和協議保護制度的探索大多處于起步或轉型階段，尚未形成成熟規范的制度模式。主要存在兩方面問題：① 經營主體不明確。政府和保護地管理者直接或間接參與經營，導致政府管理職能和企業經營活動混淆，難以發揮政府的監督和執法職能。② 特許經營和保護程序模糊。缺乏規范的管理指南，流程缺乏公開公正，存在忽視社區利益的壟斷經營；缺乏對經營項目規范而導致開發不當；缺乏對保護管理目標的重視使得不必要的基礎設施建設影響生物多樣性等問題。

3.8 試點區普遍面臨人才、能力和科技支撐不足的制約

國家公園體制建設在我國是一項全新的工作，前期的研究積累和理論、知識儲備不足，體制試點面臨著嚴重的人才、能力、科技支撐方面的制約。一些試點區由于專業性人才缺乏，對各項改革任務存在理解不透、執行上有偏差等問題，使其主動開展體制機制方面的創新則面臨眾多困難，影響了體制改革進程。

4 對策建議

4.1 以國家公園建設為契機，重構我國自然保護地體系

4.1.1 推動以國家公園建設為主體的自然保護地體系優化

和制度更新

針對當前我國自然保護地存在的分類不科學、范圍不合理以及保護存在空缺、交叉重疊、破碎化等問題[5,6]，推動以國家公園建設為主體的自然保護地體系的優化和制度更新，需要根據我國的國情和區域特征，理順現有各類保護地之間的關系，做好分類，明確各類保護地的功能定位、保護對象、目標、等級和方式。研究制定各類保護地行政管理體制改革方案，根據保護和發展級別，確定其資金機制和發展模式，緩解各類保護地長期面臨的保護和發展矛盾。

4.1.2 處理好國家公園與周邊自然保護地間的關系

在國家層面，需要建立國家公園與其他各類保護地的協同保護機制，防止國家公園建設給其他保護地帶來保護力量削弱、保護經費減少等方面的沖擊。對于具體的國家公園體制試點，需要協調好其與周邊其他保護地間的關系，建立協同管理、科學咨詢和公眾參與等機制，不斷完善治理體系，通過技術交流、信息共享和聯合巡護等，帶動周邊自然保護地管理能力的提升。

4.2 研究制定國家公園建設中長期目標和空間布局方案

4.2.1 制定到國家公園建設中長期目標和空間布局規劃

為了有序推動國家公園建設，防止國家公園建設中出現的混亂，需制定國家公園建設中長期目標和空間規劃?？紤]到我國社會經濟發展的階段性特征，以及國家公園以保護為主、兼顧全民公益和國家形象代表性的功能定位，不宜采取激進的改革路徑，而是應該采取嚴把準入關、質量關的循序漸進的建設思路。改變目前由試點省份自行選擇試點區域的模式，通過獨立的第三方科學調查評估，提出全國國家公園的總體布局方案?？梢钥紤]結合“兩個一百年”奮斗目標，規劃到 2020 年、2035 年、2050 年逐步建成一定數量的國家公園，明確國家公園空間布局、管理成效、品牌形象等方面目標和實現路徑。

4.2.2 制定國家公園準入標準、設立流程和建設規范體系

制定國家公園準入標準體系，作為未來我國國家公園空間布局的重要依據。建立科學規范的國家公園設立流程，包括前期材料準備、調查、評估、審查、授權與后評估等方面的具體規定，以保證國家公園設置的科學合理性。在借鑒國內外現有保護地管理經驗的基礎上，制定國家公園規劃、建設、管理等方面的規范和技術規程，以確保建設和管理質量。

4.3 建立健全中國特色的國家公園管理體制和治理體系

4.3.1 進一步探索國家公園管理機構設置方案

國家公園改革是生態環境管理體制改革和自然資源管理體制改革的重要內容，黨的十九大提出要“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”。如果未來分別設立自然資源資產管理機構和自然生態監管機構，鑒于國家公園以保護為主的功能定位，建議將國家公園管理機構放在自然生態監管機構下。

4.3.2 建立國家公園的多元共治機制

要實現國家公園的更好治理和相關決策的有效執行，需要建立多元共治機制，充分考慮各相關方的利益和興趣?？蓞⒖紘庖恍﹪夜珗@的管理經驗，建立中央政府、地方政府、社區、行業協會、公益組織等多方參與理事會、委員會等形式的決策機制[7,8]，作為統一規范高效體制的補充，以緩解國家公園建設和管理中可能產生的中央與地方，以及公園與社區、產業的矛盾。

4.3.3 推動國家公園和自然保護地法的立法進程

目前，社會各方主要有先制定綜合的《自然保護地法》和先制定單項的《國家公園法》或《國家公園管理條例》兩種立法思路。兩種方案各有優缺點，但難度都不小。未來的立法進程，既要考慮法律體系的完整性，又要考慮推進改革的現實要求。因此，可以考慮同時推進《自然保護地法》和《國家公園法》的制定工作，并在實踐中比較甄別，得出較優的立法次序與方案。

建議將《自然保護地法》定位為綜合框架性立法，重點明確保護地的功能定位、分類標準、管理體制、核心制度和法律責任等基礎性內容并在《自然保護地法》的框架下，針對國家公園等不同類型保護地的特點制定相應的管理辦法，并以行政法規的形式予以頒布?！秶夜珗@法》應當對國家公園的功能定位、規劃建設、保護與管理、管理機構和職能、中央和地方分類分級管理體制、事權和資金投入機制、特許經營和協議保護、社區發展等進行明確詳盡的規定，確保國家公園各項管理和建設活動有法可依。

只要各種自然保護地分類科學，關系清晰，上述兩種立法思路在內容上并沒有實質性差別。當然，保護地和國家公園建設涉及的利益相關方較多，立法過程中需要充分征詢中央政府相關部委、地方政府、行業協會、社團組織、社區、和公眾等各方主體的意見，并進行反復的修改、論證，作好與相關法律制修訂的銜接工作，以確保自然保護地和國家公園的良法善治。

4.3.4 完善特許經營/協議保護制度

針對當前國家公園試點區內特許經營和協議保護面臨的政府管理職能和企業經營活動混淆、程序模糊、缺乏規范等方面的問題。有必要在國家層面制定國家公園特許經營和協議保護制度規范，明確各類商業經營活動必須與保護生態系統完整性和原真性這一首要目標一致，并對各類國家公園特許經營的合同、項目范圍、項目分配流程、服務收費、特許經營權使用費收取依據、監管制度等方面做出明確規定。此外，在國家層面還需建立財政、稅收方面的激勵機制，促進企業和公益組織投入到國家公園的特許經營和協議保護中。

4.4 探索全民共建共享機制

4.4.1 建立多元化、因地制宜的社區發展機制

建立社區可持續發展機制，是國家公園體制建設的重要組成部分。建議借鑒國內外保護地社區發展經驗，如法國國家公園加盟區建設模式，制定我國國家公園內及周邊社區發展指南——針對不同類型國家公園，提出因地制宜的包括生態補償、特許經營與協議保護、設置生態管護公益崗位、發展生態友好型產業等多元化社區發展機制。在國家公園現有和即將創造的商業機會上，應考慮社區直接或間接參與，并通過更廣泛的社會參與機制在政策和技術上提供有針對性的培訓，創造具體的策略幫助個人和團體克服困難，支持社會企業和微小商業的發展。

4.4.2 建立公益組織參與國家公園建設與管理機制

在國家公園制度中，明確可以允許和鼓勵公益組織參與國家公園建設與管理：① 在國家公園立法中，明確公益組織參與國家公園建設與管理的法律地位及可參與的建設與管理工作范圍。② 建立公益組織捐贈機制。如針對國家公園設立面臨的大量集體土地問題，可借鑒國外經驗，出臺相關政策建立鼓勵公益組織通過贖買集體土地所有權，捐贈給國家公園統一管理的機制，以緩解政府在處理集體土地問題時面臨的巨大資金壓力。③ 對于劃定在國家公園內，但難以通過贖買所有權劃歸國有的集體土地，可探索建立由集體所有、使用和管理權流轉給公益組織、政府監管的“三權”分置的協議保護機制。④ 發揮公益組織在推動國家公園社區發展和自然教育方面的作用。

4.5 探索建立國家公園增值體系和機制

4.5.1 提升國家公園整體形象和品牌價值

制定國家公園整體形象和品牌價值提升方案。在不斷提升國家公園整體品質的前提下，加強國家公園的宣傳力度，提升國家公園整體形象和品牌價值。建議未來通過新成立的國家公園管理機構，采取全國統一的管理和宣傳手段，如統一風格的宣傳手冊、標志系統、游客中心、基礎設施等，形成統一的國家公園認識，提升全民認同感。

4.5.2 建立生態友好產品品牌增值機制

國家公園自身的品牌效應，可以作為發展低產量、高附加值、生態友好型產業，以及解決國家公園建設資金短缺問題的重要機遇。國家公園生態友好型產業的發展和產品品牌增值，需要建立配套的制度體系予以支撐，包括嚴格的產業準入制度、生產方式的創新、生產過程監管、產品認證、品牌塑造和商業模式創新等，使國家公園的生態價值通過這些配套制度體系附加于產品之中，在保護第一的前提下實現綠色增值。

4.6 探索建立國家公園的科學支撐、決策咨詢和第三方評估機制

4.6.1 建立國家公園科學研究體系

國家公園與國內外知名研究機構、高等院校共同建設國家公園重點實驗室、研究院、大數據中心等科研合作平臺，在生態保護、科研監測、社區共建、人才培養等方面開展合作，為國家公園建設提供科學和人才支持。

4.6.2 建立國家公園建設與管理的科學決策機制

在國家和具體公園層面成立國家公園科學委員會，為國家公園體制改革、建設、管理和周邊社區的發展，如對國家公園邊界劃分、功能區劃、基礎設施建設、生態保護等提供決策咨詢。一些重大項目和活動的實施的需要通過國家公園科學委員會的審議并提出建議，報備國家公園管理機構作為決策依據。開展獨立的第三方評估工作。

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