基層干部心理健康服務體系的構建研究
——基于杭州的調研

◎ 霍團英

提 要：我國正處于改革和發展的關鍵時期，基層干部面臨著越來越大的心理壓力和日趨增多的價值沖突。本文在實地調研的基礎上，分析影響基層干部心理健康因素及原因，就如何優化基層干部行政生態環境，構建基層干部心理健康服務體系進行探討，提出由總體要求、服務機制、環境支持、保障機制四個維度組成的服務體系，為打造高素質的基層干部隊伍獻計獻策。

我國正處于改革和發展的關鍵時期，社會轉型、經濟轉型、政府轉型互動疊加，使基層的治理環境日趨復雜，工作任務日益繁重。廣大基層干部肩負一方穩定和發展的重任，是黨和國家路線方針政策的直接組織者、執行者和直接服務群眾的工作者，面臨著越來越大的心理壓力和日趨增多的價值沖突。本課題以2015年浙江省委出臺的 《關于關心關愛縣鄉基層干部隊伍的若干意見》精神為指導，在實地調研的基礎上，分析影響基層干部心理健康原因，就如何優化基層干部行政生態環境，構建基層干部心理健康服務體系進行探討，為打造高素質的基層干部隊伍獻計獻策。

一 影響基層干部心理健康的行政環境因素分析

基層干部是我國基層公務員隊伍的重要組成部分，目前我國政府與學術界沒有對基層干部做統一的定義，本研究中基層干部主要指鄉、鎮行政編制的公務員及事業編制的參公人員，直接在一線與群眾打交道的處級及以下的鄉鎮工作人員。調研組在杭州市下轄的縣、市、區的鄉鎮干部中發放問卷350份，回收有效問卷331份；并召開相關座談會，聽取意見建議，形成研究成果。問卷圍繞基層干部對心理健康服務需求及對行政職業環境、社會氛圍中與基層干部心理健康相關因素改善的需求與建議展開。分析顯示，影響基層干部心理健康的環境因素可以歸納為以下幾方面。

（一）要求高，任務繁重

“基層基層，層出不窮”“上面千條線，下面一根針”是鄉鎮工作的真實寫照。從調查的鄉鎮情況看，班子成員每人分管聯系的工作平均6項，多的甚至有10項，每項工作對應上級1～2個部門，平時均有業務線上的任務布置安排，再加上鄉鎮統一部署的“三改一拆”“五水共治”“四邊三化”、項目推進、征地拆遷等中心任務，有些干部感嘆真想把一天時間拆分成兩天用。鄉鎮一般干部同樣存在類似的情況，盡管招聘進單位時明確是某專管員，但往往身兼數職，承擔著多項崗位任務，有干部形容自己是萬金油，哪里需要就往哪里流。同時，上級臨時性任務多，時間要求緊，工作不可控現象較普遍。在調查中有43.94%的干部認為“會議多”，留給真正抓工作的時間太少。在問卷中43.03%的干部選擇“權力責任不對等”是造成鄉鎮工作壓力的來源。有些工作專業性強，鄉鎮不具備執法資格，在工作推進中難度較大，導致“門外漢干專業活”吃力不討好。

（二）考核多，家家重要

當問到目前基層主要壓力時，54.84%的人選擇“問責多”，44.24%的人選擇“考核多”，“為基層松綁”排在第三位，占41.21%。當問到最影響基層干事創業的突出因素時，居前兩位的分別是“到處都是高壓線，多干多錯” （55.45%）和“沒有盼頭，干多干少一個樣”（43.64%），一些基層干部反映，目前的考核檢查偏多偏細，面面俱到，一旦列入考核范疇，必須全力以赴，爭取考核檢查的良好結果。由于檢查、考核、問責的領域過多，讓基層干部在心理上產生一種疲態，有些干部出現少干少出錯、少問責的意識，工作中推諉躲避，敢沖敢拼的勁頭下滑。

（三）晉升受限，活力不足

在調研中一些基層干部認為，在基層晉升渠道有限，限制條件較多，出現了干部成長的“天花板現象”。在鄉鎮一些政策規定和崗位的限制，以及干部交流力度不夠，導致一些基層干部多年待在同一部門，交流難，提拔更難。這種現象使一些基層干部對工作失去熱情，容易產生消極情緒。問卷調查顯示，13.94%的基層干部對晉升制度“不滿意”。但對改進基層干部使用管理仍有較大期望值，其中73.64%的人希望“提拔干部向基層傾斜”，有45.76%的人希望“增強基層工作力量”，34.24%的人希望“加大邊遠干部交流力度”和“保持基層隊伍穩定”。

（四）評價欠科學，待遇偏低

客觀、公正的評價干部對于激發干部的工作積極性至關重要?，F有的干部考核評估體系與激勵機制，不容易使那些熱愛基層、扎根基層、奉獻基層的干部得到褒獎、重用，因而導致他們干事的積極性不高，也使得其他的干部不愿到基層工作，或者在基層的想盡一切辦法調離原崗位，這在一定程度上也影響了基層干部的穩定發展。近年來雖說工資福利待遇有所提高，但與工作的付出以及物價的上漲相比，普遍感覺收入偏低，在一定程度上影響了干部的穩定性和積極性。當調查問卷問到“當前基層干部的經濟待遇水平”時，無人選擇“較高”，51.82%的人選擇“一般”，47.58%的人選擇“偏低”。當問到“落實待遇重在哪里”時，有72.73%和65.45%的人選擇“設立基層干部專項補助”和“提高年終考核獎勵標準”，選擇“嚴格落實療休養和年休假制度”“提高健康體檢標準”的分別為39.39%和17.27%。

（五）培訓不足，本領恐慌

基層干部長期在基層工作，視野眼界相對比較狹窄，容易思維固化、方法固化，對能力素質的提升比較迫切，特別是偏遠鄉鎮的干部，覺得自己接觸面少，這種愿望更為強烈。當調查問卷問到，干部教育培訓哪些需要改進時，高達64.85%和61.52%的人選擇了“經濟法律規劃等業務能力培訓不足”和“實戰方面的模擬訓練和交流不足”，選擇“理論類和黨性教育類培訓不足”的為23.03%，說明基層干部對實際工作能力的培訓需求很強烈。同時，調查中也有32.42%的人認為，要減少“干得好的輪不到培訓，干不好的老參加培訓”的現象，教育培訓不能變成反激勵手段。

（六）人文關懷不足，缺乏心理支持

從問卷調查來看，目前基層干部心理問題需引起重視，有60.30%的人選擇“比較突出”，13.64%的人選擇“非常突出”?？紤]到有心理疾病不愿公開，基層干部有心理健康問題的比重可能更大。當問到如何體現組織人文關懷時，60.04%的基層干部選擇需要心理健康服務，75.06%的人選擇“在困難時得到組織的關心幫助”，49.69%的人選擇“出現問題時能得到組織提醒”，另有34.85%的人選擇“意見建議有渠道及時反映”，28.48%的人選擇“領導干部經常性的談心談話”。

（七）正面宣傳不夠，容錯機制待細化

調查問卷顯示，47.58%的人認為社會輿論對基層干部“不公平”，17.27%的人認為“非常不公平”。有20.3%的人認為要“大力樹立和宣揚基層優秀典型”。同時，有60.91%的干部認為，市里出臺的容錯免責機制，有助于創造“敢于擔當”的環境。但仍有33.94%的人認為效果有限，原因主要集中在兩方面：“容錯情形界定較難”（63.69%）；“光有一個文件”，沒有配套措施，可操作性不強（66.96%）。

二 對基層干部心理健康服務的實踐探索

上述調研中歸納出來的影響基層干部心理健康的問題，在全國范圍內不同程度的存在。由此，全國多個地方通過多種方式開展針對公務員的心理健康服務，這些實踐為我們進一步探索符合本地實際的基層干部心理健康服務工作提供了有益的借鑒。綜合各地的實踐，大致有以下兩種模式。

（一）培訓中干預模式

近年來，一些黨校（行政學院）及干部培訓中心紛紛將干部心理素質與心理健康教育納入教育培訓內容，開設了一系列干部心理調適課程。課題組調研了上海浦東干部學院及上海市委黨校，兩所學校在領導干部的教育培訓中引入心理健康教育課程，形成了在培訓中實施心理干預的服務模式。上海浦東干部學院、上海市委黨校（行政學院）在教學中積極探索心理健康教育的有效方法和路徑，建立了領導干部心理調適實訓室，逐步形成了由心理測評、案例教學、生物反饋訓練、團體活動、課堂講授、個體輔導等教學模塊組成的“領導干部心理調適課程”體系，如浦東干部學院的心理測評—團隊訓練—課堂講授—個體輔導教學模式，上海市委黨校（行政學院）的心理測評—案例教學—生物反饋訓練—團體活動等的教學模式。采用必修課、選修課和專題培訓班等各種教學方式相結合，針對不同性別、層級、背景的干部群體授課，在干部教育培訓的實踐中取得了良好的效果。

將心理健康教育與心理干預納入常規干部教育的課程中，可以在短時間內大規模地提高干部的心理健康素養，增強積極應對心理壓力的意識和心理調適能力。同時，干部教育培訓過程遠離工作情境，降低了他們對心理健康問題的敏感性，能夠提高干部對心理健康干預的接受程度，充分發揮培訓的短期優勢效應，因此在培訓中開展心理健康教育和干預活動模式是非常有益的探索，值得借鑒。

（二）EAP服務模式

EAP是員工幫助計劃的簡稱，是組織中的一項健康福利計劃，是由內部或外部的專家為組織、員工及其家屬提供專業的組織診斷、個體心理健康評估、心理輔導、團體培訓等服務項目，它致力于提高員工自我素質以及完善組織團體氛圍，是企業提升組織文化，降低管理成本，實現人力資源可持續發展的有效途徑。EAP在我國逐步發展，慢慢走入政府機構，其在我國目前的干部心理健康服務實踐中主要存在三種模式：內部模式、外部模式和混合模式。

內部模式是指組織內部設置專門機構或在人力資源部等相關部門新設職能，由組織內部的專職人員負責EAP項目的策劃、組織和實施。如2008年徐州市睢寧縣委成立的領導干部心理提升訓練中心。中心通過購買的心理測評軟件系統，客觀地評價每位干部的心理健康狀況，并給出有針對性的評價報告。組織拓展訓練、軍事訓練、警示教育、大型報告會等，歷練干部的心智，開闊他們的視野和胸襟。在黨內相關部門設立心理疏導機構，開通心理咨詢熱線，還為每位干部建立了心理健康檔案。內部模式由政府內部人員組織，制訂的方案更具針對性，但這種模式下提供服務的內部人員服務能力和專業性相對欠缺，服務對象可能會由于覺察個人隱私受到威脅降低對服務的信任度，同時，實施服務需要組織消耗一定的人力資源、時間、精力來執行計劃。

外部模式又稱契約模式，是組織將EAP服務項目外包，由組織外部具有社會工作、心理咨詢輔導等知識經驗的專業人員或機構提供EAP服務。如山東省濰坊市政府、上海市徐匯區政府曾開展的服務模式?，F以上海市徐匯區政府為例，2004年上海市徐匯區政府聘請上海德瑞姆教育機構針對徐匯區6個部門的200余名領導干部開展了員工幫助計劃即EAP服務，這是我國政府首個針對機關干部心理健康服務埋單，也標志著EAP正式進入我國政府機構。徐匯區200多名干部及家屬半年內均可免費3次接受心理專家咨詢，此外，還可通過網絡視頻形式接受心理咨詢。德瑞姆教育機構通過問卷調查、小型座談會等形式了解了6個部門200余名干部的心理狀況，在此基礎上有針對性地開展了包括人際規劃、戀愛婚姻、親子關系等多項服務內容。外部模式以契約為基礎，因而政府部門不需要耗費太多的人力資源去規劃和操作，只需支付一定的報酬就可以得到所需的專業化和多元化的服務。同時，提供EAP服務的人員完全是政府部門之外的第三方，公務員在接受服務時更能感覺到個人隱私的安全性，對服務的信任度和接受性較高。但是，這種模式的費用也相對較高，同時，提供EAP服務的第三方工作人員對政府組織的了解不夠，制訂的服務實施方案易出現針對性相對較差的現象。

混合模式是組織內部員工幫助計劃實施部門與外部的專業機構聯合，共同為組織員工提供幫助項目。如浙江省慈溪市委組織部等部門啟動的公務員“心理援助計劃”、浙江省直機關公務員心理健康服務中心、中央國家機關職工心理健康咨詢中心等模式。最具代表性的是2008年12月1日成立的中央國家機關職工心理健康咨詢中心，由國家機關工會聯合會與中國科學院工會、中科院心理研究所聯合創辦。該中心依托中科院心理所的專業力量，配備專職工作人員，通過日常咨詢熱線、心理講座、動態監測與評估等形式，向中央機關公務員普及心理健康知識，宣傳心理健康理念。逐步形成了科普服務、心檢服務、咨詢服務、培訓服務四大體系，為提升中央機關公務人員的生活幸福感、促進心理健康發展、解決實際心理問題，搭建了較完善的心理服務平臺?；旌夏Ｊ接姓畠炔咳藛T的參與規劃，使項目的開展與實施更具針對性，并能更有效地對項目質量進行監督。同時，有專業人員參與，既可保證心理服務的專業性，又可以提高公務員對心理健康服務的信任度。該模式可以說是目前政府機構實施EAP服務最理想的方式。

三 構建基層干部心理健康服務體系

以上是我國各地一些部門根據本地實際對干部心理健康服務做出的有益探索，這些探索僅僅局限于從心理學的視角開展服務，本文認為，心理健康服務是一個系統工程，需要跳出心理學的視角，從一個更宏觀的視角來構建服務體系。結合研究對象，本文提出構建基層干部心理健康服務體系。在這個體系中，相關的機構和人員，遵循心理健康規律，面向基層干部從各個不同的維度開展心理健康促進工作，具體由總體要求、服務機制、環境支持、保障機制四個維度組成（見圖1）。

圖1 基層干部心理健康服務體系

（一）基層干部心理健康服務的總體要求

總體要求是指基層干部心理健康服務的總的指導思想、基本原則、建設目標等。

1.明確指導思想

堅持以人為本，根據基層干部特殊的職業環境所面臨的普遍的心理問題，以現代化科學技術和方法為依托，以思想政治工作為基礎，加強心理健康的宣傳與教育，全面提升基層干部的心理素質，建設一支信念堅定、敢于擔當、為民服務、勤政務實、清正廉潔的基層干部隊伍。

2.明確基本原則

第一，嚴管與厚愛相結合。既要認真落實中央關于全面從嚴治黨的要求，從嚴加強基層干部隊伍建設，對基層干部嚴格要求、教育與管理，又要建立健全基層干部關愛機制，在政治上、工作上、生活上、思想上、身心健康上真誠關愛干部，盡力為基層干部排憂解難。第二，個人與環境相結合。心理健康的發展過程實際上就是人與自然環境和社會環境取得動態協調平衡的過程。干部要提高個人修養加強黨性鍛煉，培育積極心態，同時也要為干部積極營造良好的職業生態環境和社會氛圍。第三，預防與干預相結合。既要抓好面向基層干部全員的心理健康宣傳與教育，全面提高基層干部的心理健康素養，增強心理調適能力，又要突出重點，對存在的心理問題，特別是嚴重心理危機的干部要及時實施心理干預，使其盡快重新適應工作生活。第四，傳統與創新相結合。繼續發揚黨的思想政治工作的優良傳統在干部心理、思想工作中的積極作用；同時將心理學的技術和方法運用于思政和管理中，探索把握工作規律，建立長效機制，不斷提高干部心理素質。

3.建設目標

包括普及心理健康知識，全面提升基層干部的心理素質，增強自我心理調適能力；幫助干部解決身心發展過程中的心理問題，降低基層干部心理亞健康的比例；最大限度地滿足基層干部的心理健康服務需求，提高服務基層干部心理健康工作的科學化水平。打造一支心態積極、敢于擔當、為民服務的高素質基層干部隊伍。

（二）基層干部心理健康服務機制

結合以往研究及我國公務人員的心理健康服務實踐，可構建由預警、預防、干預相結合的基層干部心理服務機制。

1.建立健全干部心理健康預警機制

預警機制是指通過收集基層干部的心理信息，分析他們的心理狀況，及時甄別、發現可能出現或已經處于心理危機的個體，提出有效的解決措施。從進入干部隊伍開始，包括以后的基層干部輪崗和職位晉升，都要對其的心理健康狀況進行測試建檔并追蹤調查，掌握他們的心理健康狀況，及時發現面臨的心理健康問題的干部，并有針對性地給予及時的幫助與干預，將心理隱患消除在萌芽狀態。首先，建立心理預警相關制度。如 《基層干部心理健康預警方案》《基層干部心理健康普查規定》《進一步做好基層干部心理健康工作的通知》等，提高基層干部對心理健康工作的重視。其次，建立科學的心理預警指標，積極開發和遴選適合基層干部的心理測試系統，劃分心理危機的不同級別，建立基層干部心理危機預警資料庫。最后，以普查為基礎建立基層干部心理健康檔案。建立基層干部心理檔案制度，定期進行數據采集和分析，從而對心理問題早發現、早報告、早診斷、早預防提供參考，也為基層干部心理服務工作的開展提供依據。

2.預防機制應以心理健康的宣傳教育為基礎和前提

首先，黨?；蚱渌刹颗嘤枡C構要將心理健康培訓納入干部培訓的常規課程中，積極開發和探索針對基層干部的實際需求和崗位特點的心理調適課程體系。在培訓中，講授心理調適的方法和技巧，普及心理健康知識。努力提高干部的心理健康意識，培養科學的心理健康觀念，掌握解決自己心理問題的方法和技巧。其次，組織部門應組建心理健康服務中心?？梢越柚鐣α酷槍鶎痈刹块_展EAP服務，將其納入基層干部隊伍管理的重要內容，從管理入手助推EAP，應當是我國基層干部管理的一條創新之路。同時，建立面向全體基層干部群體的心理自助檢測平臺，開發適宜于干部群體心理健康自我管理軟件，普及心理知識、開展心理自測，引導基層干部對自身心理狀況定期檢測和自我管理，定期開展講座論壇、在線交流、心理咨詢信箱、援助熱線等，通過多種途徑將心理健康知識輻射到基層干部群體。

3.建立基層干部心理健康服務干預機制

組建心理危機干預專家庫，合理制訂危機干預方案，以便能夠在最短時間內對有心理危機人員或嚴重心理疾病人員進行妥善處理。對長期承擔急難險重工作任務，經常處于焦慮、抑郁狀態的干部；個人發展進步遭遇重大挫折，情緒異常的干部；因違紀違法受到調查處理、情緒極端的、遭遇家庭重大變故、受嚴重疾病打擊等的基層干部要盡早實施心理危機干預，并建立心理危機的事后跟蹤制度，保證干預后的基層干部能盡快重新適應工作和生活。

（三）基層干部心理健康服務環境支持

環境支持包括行政環境、社會輿論、個體自助三個層面，其中行政環境支持更為重要。

1.優化基層干部行政生態環境

調查結果表明基層干部的主要心理壓力源于工作，因此，優化基層干部行政環境應成為心理健康服務的重要部分。首先，明確責權切實為基層減負。結合基層運行體制改革研究，制定縣鄉兩級權力、責任、問責三張清單，明確權屬界限，實現權力和責任的有機統一。嚴格規范和控制各種檢查，歸并精簡考核項目，嚴格基層事務準入，進一步精減會議、改進會風。全面落實縣以下機關公務員職務與職級并行和鄉鎮干部經濟待遇與鄉鎮工作補貼、住夜值班補助和夜餐費補貼等政策，用好機關事業單位福利費，加強福利待遇保障。支持改善基層辦公、住夜條件，為基層干部營造良好的工作環境。其次，明確基層用人導向，加大基層干部選用力度。嚴格貫徹落實 《黨政領導干部選拔任用工作條例》，大力選拔使用基層“獅子型”干部，用好堅持原則、敢于負責的基層干部，營造風清氣正的選人用人環境。鄉鎮領導班子中具有兩年以上鄉鎮工作經歷的人員應不少于三分之二。注重把經過基層鍛煉的優秀干部選拔到領導崗位上來，對實績特別突出、表現特別優秀的基層干部可以按規定程序破格提拔。保持基層干部隊伍穩定和有序流動，建立健全市直部門從基層遴選公務員制度，完善區縣（市）機關部門和鄉鎮干部交流輪崗等制度，促進干部有序流動，激發干部隊伍活力。要關注“老黃?！笔礁刹?，對長期在偏遠地區、條件艱苦的基層一線干部要優先考慮交流輪崗。最后，健全人文關懷。細化《基層干部容錯機制》的具體實施辦法，為擔當者擔當。按照干部管理權限，經常性開展談心談話活動，尤其是對職務有變動、思想有波動、家庭有變故、群眾有反映、本人有困難的基層干部要做到隨時談、及時談。堅持以人為本推進先進機關文化建設，營造良好的機關文化氛圍，引導基層干部保持健康的生活方式和精神追求。

2.營造良好的社會輿論環境

建立大眾信任機制，要客觀公正地評價基層干部的工作，不能帶“有色眼鏡”，對他們要多一分寬容，多一分公正。積極選樹宣傳優秀區縣（市）委書記、優秀鄉鎮（街道）黨（工）委書記、“雙百”優秀鄉村干部等先進典型，充分發揮先進典型的示范引領作用。通過媒體宣傳、組織宣講、事跡巡回報告等形式，大力宣傳基層干部艱苦創業、一心為民的良好風范和基層干部愛崗敬業、甘于奉獻的精神風貌。鼓勵新聞工作者和文藝工作者深入基層采訪寫作，創作出更多弘揚主旋律、謳歌基層干部的好作品，疏導民眾心理，推動在全社會形成重視、尊重、關心、支持基層干部的良好氛圍。

3.個體自助

領導干部要擁有健康的心理，關鍵在于對自我有全面正確的認知，能夠接納自我，管理好自己的情緒。樹立正確的人生觀、價值觀、政績觀，清醒認識自己工作的性質、責任、要求、意義，為自己恰當定位。

（四）基層干部心理健康服務保障機制

為了能夠保障基層干部心理健康服務的順利實施，必須在政策、組織機構、經費等方面提供必要的保障。首先，各級黨委、政府要將關注干部心理健康，提高干部心理素質納入干部隊伍建設的主體規劃，并制定相關政策與制度保證其能順利實施。其次，心理健康服務三級管理模式實施還要有較好的組織保障，即可以在組織部門和機關黨委建立干部心理健康服務機構，統一規劃、組織協調、督導檢查，各市、縣（區）成立相應機構負責具體工作實施。依托浙江省心理健康促進會等協會或衛生機構的力量開展EAP服務。再次，加大公共財政支出對心理健康工作的保障力度，對心理援助體系、心理檢測平臺、教育培訓等所需資金給予支持和保障。鼓勵單位、團體、個人資助心理健康工作。最后，建設一支專業人員和思想政治工作者組成的專兼結合、優勢互補、相對穩定、素質較高的領導干部心理健康服務隊伍，有條件的單位可以設立機關基層干部心理健康顧問。