保障非法定規劃可實施性的技術策略探析
——以海滄香草特色小鎮創建規劃為例

陳 穎

（中社科（北京）城鄉規劃設計研究院廈門分院，福建 廈門 361000）

0 引言

從基本特征來講，非法定規劃最根本的特性就在于不具備法定性，其中涉及到規劃類型、規劃內容、審批流程以及規劃地位具備的非法定特征。截至目前，有關部門正在著手健全當前現有的規劃執行模式，然而在這之中仍暴露了多樣化的弊病以及漏洞。在當前狀況下，非法定規劃仍然沒能達到較高層次的實施性，因而無法著手健全規劃編制、規劃實施以及規劃審批等。如果要從源頭入手來提供根本性的保障，有關部門還需密切關注保障此類規劃得以全方位執行的可行對策，確保將現有的關注點轉向可實施性的層次上。

1 非法定規劃的基本特征

從本質上來講，非法定規劃指的是沒能被納入當前現有法規體系的項目規劃，而有關部門對此也并沒能將其歸入相關發文的范圍內。與此同時，非法定規劃由于欠缺與之相應的審批流程，因而如果要將其適用于當前現有的項目建設，那么通常都會表現出特定障礙。例如：當前現有的城鄉規劃法如果沒有將特定類型的項目規劃納入其中，那么此類規劃通常應當歸屬非法定規劃。從總體性的城市規劃視角來講，非法定規劃通常而言涉及到專項性的項目規劃、城區設計的規劃、概念規劃以及地方性規劃等。

早在20世紀末，非法定規劃就被引入國內。實質上，非法定規劃直接關乎整體性的規劃法治體系。從當前現有的狀態來看，非法定規劃涉及到的各項相關內涵仍然欠缺健全性，對此有必要致力于多樣化的體會與理解。例如：歐美國家截至目前已擁有了明確性較強的非法定規劃以及法定規劃二者界限。然而不應當忽視，國內當前的有關部門仍傾向于忽視非法定規劃。從宏觀性的視角來講，非法定規劃整體上應當包含城市宜居性、生態規劃性以及其他類型的規劃。從微觀以及中觀的視角看，非法定規劃相比來講更加多樣化并且體現為靈活性，因而具備其自身的獨特優勢。在城市擴建以及城市延伸的全過程中，非法定規劃也逐漸體現為豐富性，與之相應的多樣性也變得更為突顯。從基本類型來講，非法定規劃通常應當包含專項性規劃、概念規劃以及實施規劃等。

2 創建規劃的背景和內涵

2015年12月底，習近平總書記對浙江省的“特色小鎮”建設作出重要批示：“抓特色小鎮、小城鎮建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮化建設，都大有重要意義。浙江著眼供給側培育小鎮經濟的思路，對做好新常態下的經濟工作也有啟發?！彪S后全國各地特色小鎮建設規劃蜂擁而至。

圖1 特色小鎮支持政策背景

創建規劃就是在這個背景下產生的，由發改委主導，而并非傳統意義上的住建部主管，它應該是一種“創建概念性規劃”，不同于一般意義上的概念規劃。

圖2 特色小鎮創建標準

特色小鎮規劃是集小城鎮適用的產業規劃、小城鎮的人居環境規劃及風貌設計、基礎設施規劃、文化挖掘研究、旅游規劃、新技術的應用、體制機制創新和規劃建設管理的行動計劃為一體的綜合規劃，并在空間落地；是策劃、產業、文化，在空間關系上的反映；是和傳統的城市規劃和小城鎮規劃注重空間或產業等幾個方面不同的；是全新的、不一樣的規劃，不是傳統意義上的空間規劃；是一個麻雀雖小、五臟俱全的綜合規劃，是在城市規劃中所不能也不宜疊加在一起的建設指引規劃。

3 創建規劃與村鎮規劃的區別

表1 創建規劃與村鎮規劃的區別

4 實施非法定規劃的實例

海滄香草小鎮建立于現狀香草、辣木種植的產業基礎上，產業定位落實于香草加工以及香草旅游，此外還包含香草養生。從香草小鎮當前現有的整體狀況來講，整個小鎮總共規劃113.66km2的核心區面積以及372.27hm2的規劃用地面積，其中涉及到143.61km2的建設用地總面積。從占地比例的視角看，香草小鎮現有的特色產業用地總共占據了214.69km2，其中占比可達57.67%。此外，香草小鎮總共設有260.65hm2的綠地面積，綠地覆蓋率可達70.02%。

圖3 海滄香草小鎮區位

自項目建成以來，香草小鎮就致力于培植香草，并且據此創建了多層次的香草旅游產業架構。在此前提下，香草小鎮密切結合了三類產業，在產業互促以及產業融合的同時創建了香草產業的聯動發展集群。長期以來，香草小鎮都在致力于打造特有的小鎮文化，同時也將關注點集中于文化打造以及產業聚集。通過運用生態引領的措施，創建了和諧度更高的生態經濟型小鎮。近些年以來，香草小鎮正在著手構建創新型的香草產業基地，盡力朝著產業轉型示范區的宗旨與目標改進。

圖4 香草小鎮的土地利用規劃圖

海滄香草小鎮找到有基礎的產業項目，做精做強，在空間上落地。經發改委預審創建101個建設項目，其中涉及到各異的投資進度、建設用地規模以及項目名稱等各項有關要素。具體來講，香草小鎮的建設主體包含海滄區發展和改革局、農林水利局以及東孚街道；在這其中，牽頭區直部門應當屬于發改局。在運營與投資涉及到的相關主體中，典型主體為土地開發公司以及城建集團，整體上可達46.88億元的總投資額。在上述各項要素中，特色產業總共占據了74.93%的整體投資比例，項目投資可達每公頃1259.30萬元左右的投資強度。除此以外，香草小鎮總共可容納1.5萬人的總人數，極限容量可達每日10萬人的旅游人次。在培育自身旅游產業的前提下，香草小鎮總共增設了1萬人的新增崗位，上述舉措有助于拉動周邊就業。

5 非法定規劃當前現有的落實問題

圖5 香草小鎮規劃架構體系

非法定規劃在根本上填補了法定規劃的弊病與缺陷，因而構成了可行性較強的關鍵性城市規劃。在當前現有的城市建設中，針對多樣化的非法定規劃仍沒有將其納入整體性的法規體系，因而欠缺與之相適應的指引價值以及規劃價值。具體來講，當前階段如果要著手推進非法定規劃得以全方位的落實，那么仍體現為如下弊?。?/p>

首先：欠缺與之相應的技術標準，因而整體上表現為較低層次的規范性。從目前來看，對于多樣化的非法定規劃如果將其歸入了各異的標準體系，那么與之相應的評價尺度以及審核流程都將會體現為差異性。受到上述狀態帶來的不良影響，非法定規劃并沒有體現為統一性，其中涉及到各異的執行流程。

其次：欠缺實施保障。非法定規劃一旦被設定，則需要配備與之相應的多層次執行機制。但是截至目前，較多的非法定規劃仍沒能獲得最根本的實施保障，因而很難體現為較高層次的執行實效性。在脫節嚴重的狀態下，某些規劃本身欠缺優良的可實施性，具體在推行上述規劃時也無法體現為優良的綜合效益。

圖6 規劃與土地利用總體規劃的對比

圖7 規劃與城鎮總體規劃的對比

海滄香草小鎮創建規劃完成后，馬上面對著土地規劃調整、城市規劃審批等。在過去歷史上是未有的情況，需要多部門如國土、規劃、園林、水利市政等的協調執行。

第三：欠缺健全的流程。從審批流程來講，非法定規劃如果欠缺必需的全面審批，那么整個規劃很可能將會表現為特定的疏漏，或者遺漏某些關鍵性以及核心性的規劃要素。但從現階段的真實狀況看，某些規劃由于被排除在當前現有的法規體系以外，因而很難被真正納入審批流程。受到較低規劃水準的影響，在后續執行的全過程中也將會遇到多樣化的疏漏或者難題，對于整體性的城市化進程表現為強烈阻礙。

6 提升可實施性的具體技術策略

6.1 擬定彈性更強的編制規劃標準

從現狀來看，針對非法定范圍內的規劃如果要將其納入特定的模板范圍內，對其統一予以規制，那么整體難度還是偏大的。為了保障其應有的可實施性，有關部門需要著手擬定彈性強度更大的編制標準，與之有關的編制要求也應當突顯彈性化。這主要是由于，非法定規劃并非單一性的，而是突顯多樣化的外在表征，因而與之密切相關的規劃成果以及規劃編制流程也無法將其限定于特定框架。反之，針對上述規劃如果能夠擬定彈性以及靈活性的編制指標，那么在客觀上有助于強化其自身具備的可執行特征，避免陷入僵化的執行流程。

6.2 針對審批流程予以簡化

保障非法定規劃具備更高層次的實施性，那么針對當前現有的規劃流程就要著手予以適度簡化，以便于提升綜合性的規劃執行實效。這是因為，建立于分類審批之上的非法定規劃體現為更高水準的執行效率。依照當前的城鄉規劃法，針對特定類型的審批流程以及規劃建設流程都應當將其交由特定部門對此予以處理，其中涉及到兩證一書的控制模式。因此可以得知，非法定規劃如果要體現自身應有的可落實性，那么只要在根本上符合法規宗旨就可以了，對此還需致力于防控外在性以及表面性的審批流程。

6.3 實施途徑的多樣化

除了上述策略之外，針對某些種類的非法定規劃還需突顯其多樣化的執行途徑，確保其能夠符合多樣化的執行流程。例如近些年以來，有關部門正在嘗試曲線式的規劃落實流程，借助下位法的手段與措施來提供根本性的規劃執行保障。與傳統模式的規劃執行相比，建立于多樣化前提下的新型模式體現為更加突顯的適用性特征，這是由于規劃執行的全過程都需要建立于靈活性之上。必要時可以轉化現有的文件或者規章，以便于賦予執行效力。

7 結語

經過綜合分析可知，非法定規劃在根本上體現為特殊性和政策性產物，這是因為其欠缺與之相適應的法定保障流程。如果要致力于推行非法定規劃，那么關鍵落實于創建多層次的規劃執行保障。近些年以來，針對非法定規劃給出的各項保障機制都在迅速得以改進，但從根源上來講仍然欠缺完善性。因此在未來實踐中，有關部門應當致力于健全其中涉及到的規劃要點，結合特定的項目開展現狀來完善規劃模式，確保其符合當前階段城市化的宗旨與目標。

參考文獻：

[1]李和平,余廷墨,張海龍.非法定規劃的實踐價值和技術策略[J].規劃師，2012(01).

[2]黃丁貴.特色小鎮規劃編制和創建實踐——以永春達埔“香都小鎮”為例[J].福建建設科技,2017(07).