國務院再改革

3月13日，新華網兩會專題頁面上線了一張圖片—《再看一眼，這些即將消失的牌子》。

3月17日，北京，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第五次全體會議。（@視覺中國圖）

21張國家機構的牌匾被組在了一張圖內，文字大大小小，全都耳熟能詳。

瞬間，該圖片引起關注。據新華社產品研究院稱，在當天關于兩會的16967張熱圖中，這張是“熱度之最”。

這一天，十三屆全國人大一次會議第四次全體會議上，與會人員聽取了國務委員王勇關于國務院機構改革方案的說明（以下簡稱“說明”），他稱，這次改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。

“此次機構改革的調整力度前所未有?！敝袊嗣翊髮W重陽金融研究院研究員劉英在國務院新聞辦公室領導的中國發展門戶網撰文表示。

不過，本輪改革并非一味追求削減數量，雖然機構總數減少了，但國務院組成部門有增加，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個，比上輪改革還多了1個。其中“自然資源部”“生態環境部”“農業農村部”“文化和旅游部”“國家衛生健康委員會”“退役軍人事務部”和“應急管理部”等7個部門的名稱是首次出現。

最終，《國務院機構改革方案》（以下簡稱“方案”）于3月17日批準通過。3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，其中要求，堅持蹄疾步穩、緊湊有序推進改革，中央和國家機關機構改革要在2018年年底前落實到位。

“大部制”

3月14日，“中華人民共和國國土資源部”的牌子，在北京市西城區阜成門內大街64號被摘下。

國土資源部自此進入歷史，接替其職能的是新建的自然資源部。

以前，如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場、住宅，又能植樹造林，或恢復成濕地，這塊地一定是不同部門的“必爭之地”。

據王勇在“說明”中介紹，自然資源部的建立是為了統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理——前兩個“統一”，是十九大報告中，關于國有自然資源資產管理和自然生態監管機構方面的規劃中的三個“統一”里之二。

“方案”中還提出組建國家林業和草原局，將國家林業局的職責，農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合。該局也由自然資源部管理。同時，國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子。

自然資源部正式組建后，陸吳被任命為部長。

陸吳此前歷任北京市副市長，黑龍江省委副書記、省長等職，他曾是全國最年輕的省長，而接下來他將成為全國最年輕的部長。

中國人民大學公共政策研究院執行院長毛壽龍認為，自然資源部的建立實際上是“對職能相近的部門職能進行了整合”，他在一篇《國務院機構改革的舉措與邏輯》的署名文章中稱，“這實現了自然資源管理的大部制?！?/p>

不僅是自然資源部，毛壽龍認為此次新組建的生態環境部也有“大部制”的意味：“生態環境部在環境保護部的基礎上，整合了其他各個部門有關生態和環境保護的職能，實現了生態環境職能的大部制?！?/p>

據“說明”中介紹，生態環境部的建立是為整合分散的生態環境保護職責，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，加強環境污染治理，保障國家生態安全，建設美麗中國——這是十九大報告中三個“統一”中的另外一個。

實際上，此前，在生態和環境保護方面，責任難明的情況更加明顯。

3月17日，“方案”通過的當天下午，原環保部長、現生態環境部部長李干杰在記者會上表示，這次國務院機構改革解決了我國生態環保領域長期以來在體制和機制上存在的兩個突出問題——

“一是職責交叉重復、疊床架屋、九龍治水、多頭治理，出了事情責任不清，”李干杰表示，另一個突出問題是監管者和所有者沒有區分開，又做運動員又做裁判員，有些裁判員獨立出來后權威性和有效性不是很強。

此前熱議的“大農業部”建設也部分變成了現實。

以前，農業部雖為農業主管部門，但糧食收購價格由國家發改委牽頭制定，投資項目多由其他部委把握，一些重點科技項目則由科技部主管——真正的“實權”沒有多少。

“方案”中，農業部也被取消，重新組建農業農村部。

不過，雖然說農業農村部的職能確實有所增加，但在“農民”方面似乎著墨不多，還需等待細則，厘清界限。而“方案”中也提到，國家糧食局取消，新建了國家糧食和物資儲備局，也依然屬于發改委下屬部門。原農業部長、新任農業農村部長韓長賦兩會期間接受媒體采訪時稱，農業，是最有干頭的、最有說頭的、最有看頭的，甚至是最有玩頭的。

在全國政協委員、全國社?；鹄硎聲硎麻L樓繼偉看來，此次農業農村部建設的好處在于，不是簡單的合并同類項，而是把原來的拆掉一些，再重組一些。

同樣“拆掉一些、重組一些”的還有國家衛生健康委員會。

國家衛生健康委員會作為國務院組成部門，接下來，將擬訂國民健康政策，協調推進深化醫藥衛生體制改革，組織制定國家基本藥物制度，監督管理公共衛生、醫療服務、衛生應急，負責計劃生育管理和服務工作，擬訂應對人口老齡化、醫養結合政策措施等。

3月19日上午，馬曉偉成為中國新組建的國家衛生健康委員會第一任主任，他此前任衛計委副主任時，主管規劃與信息司、基層衛生司，算得上在衛生系統的“老人”。

許多軍人一輩子都會一直保留退伍軍人證明書

（@視覺中國圖）

此次“方案”中還新設了國家醫療保障局，與國家衛生健康委員會專門負責“醫療”作出區分，國家醫療保障局作為國務院直屬機構，主要負責“醫?！薄獮橥晟平y一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，不斷提高醫療保障水平，確保醫保資金合理使用、安全可控，統籌推進醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”改革，更好保障病有所醫。

毛壽龍認為，同樣新建的文化和旅游部也整合了文化部和國家旅游局的文化旅游職能，在文化產業發展和旅游產業發展的基礎上實現文化和旅游產業行業管理的大部制。其首任部長由原文化部黨組書記、部長雒樹剛擔任。

“國際范兒”

3月13日下午，在政協經濟界別分組討論時，全國政協委員谷樹忠用了好幾個“國際范兒”來形容他對“方案”的印象。

據《南方周末》報道，在谷樹忠眼里，有4個新設部門具有“國際范兒”，分別是退役軍人事務部、應急管理部、國際發展合作署和國家移民管理局。

退役軍人事務部是一個全新的國務院組成部門，中國軍網近日還刊文描寫美國退伍軍人事務部的境況，來強調在我國設立該部門的必要性。

3月12日，習近平在解放軍和武警代表團發表講話，稱“絕不讓英雄流血又流淚”、“讓軍人成為社會最尊崇的職業”。次日，“方案”中退役軍人事務部的面世，《中國國防報》稱，這刷爆了無數軍人的朋友圈，其規格之高超出外界預計。

據中國軍網介紹，此前我國退役軍人管理保障由軍地多個部門負責，這種分散多頭的管理體制，打破了退役軍人政治上的一致性；甚至同是退役軍人，也會引發攀比。

而根據“方案”，退役軍人事務部將統一負責轉業干部、復員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

3月19日上午，十三屆全國人大一次會議第七次全體會議投票表決決定，國家主席習近平簽署主席令，任命孫紹騁為退役軍人事務部部長。

孫紹聘現為中共十九屆中央委員，此前任國土資源部黨組書記、副部長。他曾以“救火隊長”聞名，2014年在山西“系統性、塌方式腐敗”后，他曾赴山西省任統戰部部長、省委常委，2016年11月成為山西副省長；2017年2月，他再到民政部“救火”，接替被問責的竇玉沛。

實際上，據公開資料梳理，孫紹騁有長達28年的民政部工作履歷，其中跟退役軍人事務直接相關的是，他曾有10年的優撫安置局工作經歷和3年全國雙擁工作經驗。

同樣，有“國際范兒”的國務院組成部門還有應急管理部。

很多時候，一些重特大突發事件往往會引發連鎖反應，產生次生、衍生事件，形成一個災害或災難的鏈條，需要多個部門協同應對。比如，十年前，2008年發生的南方低溫雨雪冰凍災害中，自然災害對供水、供電、供氣、交通、通信等關鍵基礎設施造成了嚴重的影響，給經濟社會的正常運行提出嚴峻的挑戰。

中國人民大學習近平中國特色社會主義研究院、國家發展與戰略研究院研究員王宏偉稱，對應對復雜性公共安全風險和突發事件而言，綜合協調是最為關鍵的，也是最難實現的。

這需要多個部門的妥善協調，這一次設立的應急管理部就是一個在國家安全生產監督管理總局職責的基礎上，整合多個部委的相關職責的“超級機構”——

而且，頗值得關注的是，“方案”中也提到，中國地震局、國家煤礦安全監察局由應急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。媒體稱，這強化了其作為“國家總救援隊”的形象。

“設立統一的政府應急管理部門，是國際上的成熟做法?！睋行律鐖蟮?，中國應急管理學會理事、國家行政學院應急管理培訓中心教授李雪峰稱。

據了解，如俄羅斯有緊急情況部，作為應對管理非傳統安全危機事務最主要機構。

3月22日，原國家安全生產監督管理總局官網已更新為應急管理部官網。首任黨組書記是前公安部副部長、黨組副書記黃明，首任部長、“國家總救援隊長”由原國家安全生產監督管理總局局長王玉普擔任。

新組建的國家國際發展合作署和國家移民管理局則是“走向國際”的國務院直屬單位。

“設立國家國際發展合作署是為了發揮對外援助作為大國外交的重要手段作用，更好地服務國家外交總體布局和‘一帶一路倡議?！眹鴦瘴瘑T王勇在向全國人大作說明時說。他也介紹，該單位職能如下——

“成立國際發展合作署，這是國際范兒非常典型的。一般發達國家都有類似的機構，（成立）可以表明我們從一個受援國家變為一個援助國家?！比珖f委員谷樹忠公開表示。

目前，很多國家都有這樣的國家級機構，例如英國的國際發展署DFID是英國的25個部級內閣機構之一，美國有美國國際開發署，澳大利亞有澳大利亞國際開發署。

在毛壽龍看來，國家移民管理局和國家國際發展合作署，都體現了新時代對外開放的新格局。

他稱，過去中國的國界是邊防，管理邊防的是軍隊和武警，現在大部分都由出入境管理局管理。如今，新建國家移民管理局，顯然是考慮到了這一新的形勢：現在對外開放水平越來越高，國家的邊界和過去封閉時代的內涵肯定有很大的差異，未來的國界肯定不再是國家的邊界，也不僅僅是人員和物資的出入境，而很可能出現很多移民。

正是因此，國家移民管理局的側重點從此前的“管控”變為“服務管理”，將更加方便對外交流。

“方案”中規定，國家移民管理局將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合，建立健全簽證管理協調機制；加掛中華人民共和國出入境管理局牌子，由公安部管理。

“超級機構”

今年兩會上，全國政協委員、國家工商總局行政管理局長張茅舉了一個關于煎餅的例子——

一個煎餅果子，到底該誰管？對于食品安全、質量、價格等問題，群眾要想投訴，得像“接力賽”一樣跑好幾個部門，“一個部門只管得了一段?！睆埫┯谩皫讉€大蓋帽管不住一個大草帽”來形容監管覆蓋不全面。

為了“管好煎餅果子”的問題，天津市在幾年前成立了市場和質量監督管理委員會，由原天津市工商行政管理局、食品藥品監督管理局、質量技術監督局“三局合一”。

截至2017年初，除天津外，全國已有上海、廣東、浙江等十多個省份陸續開展市場綜合監管改革，70%的縣、四分之一的地市級單位成立了統一的市場監管部門?？商旖蚴袌霰O管委成立后，卻必須面對國家層級的“三個婆婆”。

3月13日，據王勇在“說明”中介紹，為完善市場監管體制，推動實施質量強國戰略，營造誠實守信、公平競爭的市場環境，進一步推進市場監管綜合執法、加強產品質量安全監管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，“方案”整合了多個部門的一些相關職責，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。媒體稱其為“超級部門”。

張茂成為了國家市場監督管理總局首任局長、黨組副書記。原國家食品藥品監督管理總局黨組書記、局長畢井泉任國家市場監督管理總局黨組書記、副局長。

為解決商標、專利分頭管理和重復執法問題，完善知識產權管理體制，“方案”提出，重新組建國家知識產權局，將國家知識產權局的職責、國家工商行政管理總局的商標管理職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的原產地地理標志管理職責整合，由國家市場監督管理總局管理。

北京市金融街15號鑫茂大廈的南北樓，銀監會、保監會工作人員這幾天競相與門牌合影，馬上，這兩座樓即將統一成一個名字：中國銀行保險監督管理委員會。

這也是一個新設立的部門，頗受人們關注。

“說明”中提到，為深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線。

“這不是簡單的‘分久必合、合久必分，而是基于對中國金融行業出現的新風險進行的判斷?！?月14日，全國人大代表、湖北銀監局局長賴秀福在湖北代表團大會上稱，此次機構改革方案“沒有回避對權力和利益的調整”，強化了功能監管和行為監管，有利于消費者權益的保護，維護金融體系的安全穩定。

3月21日下午，新成立的中國銀行保險業監督管理委員會的領導班子確定，首任銀保監會主席由前銀監會主席郭樹清出任。

自此，自2003年開始的“一行三會”的表述消失，我國金融監管體制正式形成了“一行兩會”（即中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會）的格局。

而在郭樹清履新的兩天前，外界頗為關注的央行行長人選終于塵埃落定，易綱成為新任行長。

60歲的易綱，1997年加入央行，2007年升任央行副行長，2016年兼任人民銀行黨委副書記。與周小川一樣，他也是一位技術派學者型官員，曾在美留學、獲終身教職，兼具國際視野，是堅定的改革派。

兩會上，當有記者問到，“當選之后，最緊要的任務是什么？”易綱回應，主要任務我們要實施好穩健的貨幣政策，同時推動金融改革和開放，保持整個金融業的穩定。

3月13日，文化部門前，市民拍照留念（IC圖）

同樣為國務院組成部門的審計署，其職責也在此次國務院機構改革中有所優化。

“說明”中稱，為整合審計監督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監督盲區，增強監督效能，“方案”提出，審計署負責對國家財政收支和法律法規規定屬于審計監督范圍的財務收支的真實、合法和效益進行審計監督。

而為了加強新聞輿論工作，加強對重要宣傳陣地的管理，充分發揮廣播電視媒體的作用，“方案”提出，在國家新聞出版廣電總局廣播電視管理職責的基礎上組建國家廣播電視總局，作為國務院直屬機構。

3月21日，中共中央發布《深化黨和國家機構改革方案》，其中提到，整合中央電視臺（中國國際電視臺）、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺，組建中央廣播電視總臺，作為國務院直屬事業單位，歸口中央宣傳部領導。

“瘦身”與消失

據《中國新聞周刊》報道，這次機構改革被認為是近20年來力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的預期。

實際上，原有的除國務院辦公廳外的25個國務院組成部門中，僅有國防部、教育部和國家民委，在此輪機構改革中沒有發生職能變化。

“方案”中還提到，將科學技術部、國家外國專家局的職責整合，重新組建科學技術部，國家自然科學基金委員會也改由科學技術部管理；司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部。

3月19日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議第七次全體會議任命傅政華為司法部部長。3天之后，司法部更新了領導信息，出現“雙首長”搭配——部長是前公安部常務副部長傅政華，黨組書記為原國務院法制辦黨組書記、副主任袁曙宏。

傅政華曾長期在公安部門工作，2016年5月，他就職公安部常務副部長、黨委副書記（正部長級），副總警監警銜。

交通運輸部承接了農業部的漁船檢驗和監督管理職責，全國社會保障基金理事會劃歸到財政部管理。

頗值得注意的是水利部，這次“方案”還將國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室并入?！俺蜂N三峽辦，我們內部早有思想準備，這次改革如果連三峽辦都不改，就沒有什么需要改的了?！比珖f委員、三峽辦主任聶衛國稱。

此外，總被稱為“小國務院”的發改委在此番改革中經歷了一番“瘦身”，多項職能被劃走——

組織編制主體功能區規劃職責劃歸新組建的自然資源部，應對氣候變化和減排職責劃歸新建部門生態環境部，農業投資項目整合入農業農村部，重大項目稽查劃入審計署，價格監督檢查與反壟斷執法職責整合入新建的國家市場監督管理總局，藥品和醫療服務價格管理職責則劃入國家醫療保障局。

同時，組織實施國家戰略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責劃入國家糧食和物資儲備局——但該局仍由發改委管理。

中國社科院數量所研究員沈利生認為，整體看發改委的職能改革向“管大事、不管小事”邁進。據《時代周報》報道，中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱稱，“這是要讓市場發揮資源配置的決定性作用。清除影響市場發揮決定性作用的機制障礙，綜合經濟部門如發改委、財政部等，增強宏觀職能，減少微觀層面干預?！?/p>

而監察部、國家預防腐敗局則不再保留，并入新組建的國家監察委員會。

在3月11日表決通過的《憲法修正案》中，“一府兩院”的國家政治權力架構演變為“一府一委兩院”，監察機關與國家行政機關、審判機關、檢察機關并立，寫進國家根本大法。監察機關由各級人大產生，對它負責，受它監督。

在新修改的《憲法》中，監察機關的排位僅次于國家行政機關，位列審判機關、檢察機關之前。3月20日，中央紀委監察部網站便更名為中央紀委國家監委網站。自此，在行政監察領域曾舉足輕重的監察部和國家預防腐敗局，將從歷史舞臺謝幕。

●資料來源：新華社、中新料、中國政府網、各部委官網、《經濟日報》等