淺析我國農村土地糾紛的解決機制

萬春蕾

摘 要 “三農”問題一直被黨和政府列為各項工作的重中之重，而土地問題一直是我國“三農”問題的核心和關鍵。在我國改革發展的現階段，各種利益關系發生了新變化，致使土地糾紛呈現不斷增長趨勢?；诖?，立足我國農村土地的各種糾紛，探究農村土地糾紛的解決機制，進一步提出相應的完善建議，從而保障農民的合法權益，促進社會穩定。

關鍵詞 農村土地糾紛；解決機制；完善建議

中圖分類號：D922.32 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.05.040

社會糾紛與解決機制是辯證統一的。20世紀80年代以來，我國農村土地實行家庭聯產承包制，因農村土地互換、承包和流轉等過程產生了各種糾紛，這些糾紛成為我國當前社會糾紛的重要組成部分，亟待探索與構建一套科學高效的多元化土地糾紛解決機制。

1 我國農村土地糾紛的主要類型

根據我國學者長期調查和研究，農村土地糾紛具有數量多、規模大、主體多元化和方式多樣性特點，按土地的所屬權利和用途分析，主要有以下4種類型。

1.1 土地所有權糾紛

土地所有權糾紛主要包括國家與集體之間的糾紛，集體內部村與組之間的糾紛。根據我國《憲法》和《土地管理法》的規定，我國土地所有權的主體只能是國家和集體。雖然法律上賦予國家和集體同時享有土地所有權，但從利益的側重點來看，還是著重保護國家利益，導致國家與集體之間在土地所屬權利上產生矛盾和糾紛；從實際運營來看，農村集體土地所有權范圍狹窄，一般只包括所屬村集體所占有的土地范圍[1]。在農村集體使用土地過程中，農村集體只能將土地轉化為國家所有土地才能進一步轉讓給農民，而不能直接行使其處分權，這導致農村集體土地所有權主體虛化，從而引發權屬爭議，影響農村經濟的穩定發展。

1.2 土地承包經營權糾紛

土地承包經營權糾紛是指土地承包經營者在其承包經營的集體土地所有或者國家所有依法由農民集體化使用的耕地、林地、草地等依法用于農業生產的土地中行使占有、使用和收益的權利時所發生的糾紛[2]。土地承包經營權糾紛一般又分為3種主要的糾紛形式。

1）在土地發包時產生的糾紛，主要是發包主體不按照規定合理有序的發包土地，村集體干部利用手中權利暗箱操作，合同簽訂不規范所導致權責不明等。2）土地確權權屬爭議，農村中很多土地界址不明確，土地的權屬糾紛常常伴隨著確權工作的開展而出現，極大地阻礙了確權工作的順利進行。3）土地承包經營合同履行時產生的糾紛，經營合同基于雙方意思自治而簽訂，但許多外在因素（如承包方連年收益損失、資金短缺等）的出現致使承包方產生拖欠或者不繳納承包費以及未經批準擅自改變承包土地的農業用途等違約行為，損害了農民的實際利益。

1.3 土地流轉糾紛

土地流轉的主要方式有土地互換、土地租賃、土地轉讓和土地轉包。在土地流轉的實際運行中，每一個流轉方式都會引發不同程度的糾紛?，F實中，農民因為缺少規范意識而不簽訂書面合同，只是采取口頭約定；或者流轉內容不合法，在流轉合同中存在著改變耕地的用途和性質，造成土地的破壞和農民的經濟損失等

1.4 土地征收補償糾紛

國家基于公共利益需要通過征收的方式從農民手中獲得大量的土地。在征收過程中，農民往往會因資金補償不到位或者不滿意土地置換，從而要求國家重新調整土地來彌補其失地損失，因而產生各種糾紛。

2 農村土地糾紛的解決機制的類型

2.1 私力救濟——協商

當事人協商是解決農村土地糾紛的最普遍形式，是指雙方當事人在自愿平等的基礎上就土地產生的糾紛達成一致，從而解決糾紛問題。相對于其他解決方式，當事人協商更加方便，雙方達成合意即可，不受國家法律規范的剛性制約，更能發揮農民的主觀能動性來自主解決糾紛。但當事人協商往往只適用于爭議不大、事實明確、易解決的糾紛，對于情況復雜、難以和解的糾紛則不適用。

2.2 社會救濟——調解和仲裁

調解和仲裁作為社會救濟方式，兼具公力性和私力性。調解是解決農村土地糾紛的重要方式之一，有著成本低、效率高的特征。根據調解主體的不同，調解主要分為以下3種：1）以村委會為主體的人民調解，在預防和解決各類矛盾糾紛中發揮著基礎性作用；2）以鄉鎮縣政府的農經部門和司法所為主體的行政調解；3）以司法機關的調解。

仲裁方式作為與協商、調解、訴訟并列的司法外糾紛解決方式，其具有準司法性。當事人在協商調解不成后，一般會選擇仲裁方式。為公正、及時解決農村土地承包糾紛，維護當事人的合法權益，我國出臺了《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，從立法上明確了仲裁方式的重要性和可行性，也表明其在解決農村土地糾紛中將發揮越來越重要的作用。

2.3 公力救濟——訴訟

訴訟是解決農村土地糾紛的有效方式。在傳統的救濟機制中，人民法院的司法調解和裁判是解決糾紛的最權威最公正的方式，也是農民解決糾紛的最后一道防線。但由于當事人的法律認知和法律意識薄弱，對法院訴訟方式的不信任以及法律資源的有限性等因素，訴訟在農村土地糾紛的解決中很難發揮有效的作用。

3 農村土地糾紛解決機制中存在的問題及其完善建議

3.1 農村土地糾紛解決機制中存在的問題

3.1.1 調解主觀性較大，糾紛解決不到位

人民調解和行政調解作為糾紛解決的主要方式，在依法調解農地矛盾、維護承包秩序等方面發揮著重要作用。但由于缺乏相關法律法規的規定，本應作為公正第三方的調解主體，可能受到人情、利益等因素的影響，主觀地去調解土地糾紛，維持一個表面的利益平衡，其根本矛盾并沒有得到化解?，F實中往往會出現處于利益侵害的一方未能得到相應處罰，而處于弱勢一方的農民損害得不到賠償，權益得不到保障的情況。況且調解所出具的調解書并不具有強制執行力，土地糾紛的解決未能得到權力保障，單純的靠調解約定的義務方自覺履行義務，最后的結果只能是不了了之。因此，如何降低調解方式的主觀隨意性，提高糾紛的解決效力是迫切需要解決的問題。

3.1.2 仲裁機構和法院職能行政化，救濟渠道的公信力弱化

仲裁機構既具有行政性又具有準司法性。由于我國古代傳統社會對立法、行政和司法權力并未做明確的劃分，受其制度慣性的影響，在我國目前的權力分配中，行政權并未與其他權力完全分立。這就導致地方的行政權對司法權從未停止干涉，而法院作為司法權力主體機關，其職能也趨于行政化。仲裁方式和訴訟方式的行政化，使其本身的仲裁和裁判職能會帶有一定的行政主觀色彩，地方法院和仲裁機構因擔心土地糾紛的解決不利會引發社會沖突，從而將糾紛的解決推給政府，堵塞糾紛當事人的仲裁和法律救濟渠道。農民對仲裁機構和法院的公信力和權威性也會伴隨著其職能的未能有效發揮而產生懷疑，信賴度也隨之降低。

3.1.3 實體法律規范不完善，糾紛解決機制缺乏確切指導

土地糾紛的解決離不開正確規范的指導。但我國土地制度自確立以來，始終難以滿足我國農村土地市場的發展需求，在制度設計上存在著嚴重的滯后性[3]。就農地糾紛解決機制而言，其實體規范上的缺陷主要是立法的缺失。隨著農村土地糾紛的擴大化，一些新出現的糾紛并無相應的立法規定，如產權流轉無序化問題、農地征用補償等，從而造成糾紛解決機制缺乏相應的指導，土地糾紛遲遲得不到解決。

3.2 農村土地糾紛解決機制的完善建議

3.2.1 減少行政干預，充分發揮糾紛解決機制的職能

就當下農村土地糾紛的解決而言，抑制地方行政權力的過多干預，適當分散政府的行政權力，充分發揮土地救濟機制應有的職能是合理解決土地糾紛、維護社會穩定的當務之急。在土地糾紛的訴訟和仲裁過程中，糾紛解決主體應充分尊重當事人的選擇和意愿，不應以行政調解和裁決作為仲裁和訴訟的前置程序，充分發揮仲裁和司法救濟的應有職能，保證土地糾紛在程序救濟上的公平公正。

3.2.2 提高糾紛救濟主體的救濟能力，完善相應的配套措施

救濟主體的意識和能力也關系到糾紛解決機制功能的發揮。構建一個有效的農村土地糾紛解決機制，需要提高救濟主體的法律意識和辦案能力，參與糾紛解決的主體應充分尊重農民的意愿，熟悉相關政策和法律，能依法公正地處理各種糾紛，這樣才能提高農民對其的信賴感和公信力。此外，在選拔救濟主體時應著重考察其專業能力和素養，同時對救濟主體進行定期的法律知識和調解能力培訓，培養一批高素質高效率的專業糾紛調解人才，促進農村土地糾紛的有效解決。

3.2.3 完善農村土地糾紛解決的法律法規，健全執法監督制度

農村土地糾紛解決機制需要相應的配套法律規范予以指導和推進。當前我國關于土地糾紛解決方面的法律規定存在缺失，需要適當擴大法院的受案范圍，探索出一種務實可行且具有保障性的糾紛救濟立法方案，為解決突發的土地糾紛提供具體及時的解決方案。再好的醫生也無法為自己做手術，我國土地糾紛案件的執行解決過程一直缺少監督，造成案件處理過程互相推諉和拖延，執行效率低下的局面。對此，最高法院和政府部門需要出臺相關的司法解釋和行政法規，提高對案件執行的監督水平，為糾紛的處理和解決提供透明高效的環境。

4 結語

農村土地糾紛的解決是一項長期而又艱巨的任務，建立一套科學、合理、高效、便利的糾紛解決機制在糾紛解決過程中顯得尤為重要。為此，要客觀分析當前糾紛解決機制的利與弊，提出相應的完善和優化措施，為深化農村土地改革，完善土地承包的“三權分置”制度，促進農村土地的合法流轉提供有力的制度支持。

參考文獻：

[1] 白呈明.農村土地糾紛及其解決機制的多維觀察[M].北京：中國社會科學出版社，2014.

[2] 唐睿欣.土地承包經營權糾紛類型化及其解決機制研究——以南部L區為例[D].湘潭：湘潭大學，2016.

[3] 袁政.論農村土地信托[D].石家莊：河北經貿大學，2011.

（責任編輯：劉昀）