合作社參與鄉村治理的優越性及治理模式探究

馬晶晶　劉晗

〔摘要〕 基于農村“半工半耕”的代際分工與小農經濟模式并存的局面分析，認為合作社不僅在組織上具有委托代理關系下利益分配最優化、風險共擔機制下風險分散最大化、供給社會化服務促進分工深化和嵌入鄉村治理帶來民主化效益的優勢，還能夠發揮多元主體總代理的職能，通過強的帶動作用能夠有效彌補鄉村治理困境。最后提出應建立合作社“有效主導型”的治理模式，主要通過完善合作社提供社會化服務的功能，創新“黨建帶社建、村社共建”模式，完善信任機制處理好合作社與村兩委的關系等來實現。

〔關鍵詞〕 合作社 多元主體 鄉村治理 治理模式

〔中圖分類號〕F321.42 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）05—0049—09

一、引言

進入21世紀以來，我國傳統農業發展開始駛入向現代農業轉型的快車道。伴隨這種轉型，延續數千年的傳統農戶家庭沿著多維幾何路徑發生了快速分化和轉型，一種以代際分工為基礎的“半工半耕”應運而生。這種農民家庭勞動力的再生產結構是對家庭生計模式的優化，成為中國式“小農經濟”社會結構的核心。在這種模式下，農村的青壯年勞動力主要外出務工，年老的父母留守在家種地。有學者指出，目前中國大約有70%的農村家庭采取這種家庭再生產方式。

據國家統計局《2017年農民工監測調查報告》顯示，2017年農民工總量達2.8652億人，在全部農民工中，1980年及以后出生的新生代農民工逐漸成為農民工主體，占全國農民工總量的50.5%。這些新生代農民工基本不會種地，也不愿種地，他們早已習慣了城鎮的生活方式甚少參加農業生產。農村逐漸進入空心化、老齡化和兼業化的非均衡狀態。這一方面為農村土地流轉創造了條件，使得各類新型農業經營主體蓬勃發展，另一方面農業兼業化也形成了我國現代小農經濟的模式。據第三次全國農業普查數據顯示，全國有2.0743億農業經營戶，其中，非規模農業經營戶為2.0345億。不難推算，全國小農戶的數量超過了2億。伴隨農村的人口結構、生產結構的變化，農村原有的組織結構也發生了變化。村兩委的權威在農業稅費取消、農村社會轉型過程中不斷式微，而新型農業經營主體由于在經濟活動中主導權的擴大，其在政治領域提升話語權的訴求也越來越強，形成了鄉村治理主體多元化的格局。但在這一格局下，本應成為主體的小農戶群體卻有逐漸被邊緣化的傾向，其利益常常受損。因此，研究何種治理模式既能夠滿足新型經營主體參與鄉村治理的訴求，又能夠讓小農戶廣泛參與鄉村治理全過程，也對實現黨的十九大提出的鄉村治理有效目標有重要的現實意義。

二、鄉村治理主體多元化及現實問題

1.適度規模群體崛起

半工半耕的代際分工既伴隨縱向的城鄉分化——大量農民進城，也助力農村土地承包經營權流轉推動農村內部的橫向分化。后一種分化自發地催生了一個“適度規模經營群體”，有的學者將其稱之為“新中農”?；谥皇歉N自家承包地則無法獲得維持基本社會地位的經濟收入的現實，也導致“新中農”們想方設法擴大土地經營規模，尋找規模經營帶來的獲利機會。一方面，從2008年以來，以土地租賃為主要形式的農村土地承包經營權流轉迅速發展，成為農業政策關注的重點內容之一。另一方面，越來越多農戶進城務工也為農村土地承包經營權流轉提供了空間。兩方面作用下適度規模經營群體迅速發展，根據《第三次全國農業普查主要數據公報》顯示，2016年末，全國規模農業經營戶達到398萬戶，農業經營單位有204萬個，農業經營單位數量較10年前增長了417.4%。

2.農民合作社應運而生

伴隨我國市場經濟的深化和加入WTO，農業的發展由單純的自然資源約束向受自然資源和市場需求雙重約束轉變，其中，市場約束已然成為矛盾的主要方面。以小生產為主的小農經濟與大市場的矛盾越來越突出，單家獨戶基礎上的家庭聯產承包經營方式面臨新的挑戰。分散、細碎的生產模式越來越制約農業發展。雖然在國家鼓勵土地承包經營權流轉，并扶持新型經營主體等政策的刺激下，很多地區土農村地承包經營權流轉大勢已經形成，并培育了一些專業大戶、家庭農場，但是這種大規模生產僅是簡單的小農復制，其組織化和專業分工并不明顯，經營風險和市場風險仍然較大，生產經營效益較低。據中國國土資源報（2016）報道，我國糧食規?；a的凈收益也只有每畝七八百元，農業規模經營效益普遍低下。此外，據世界銀行調查，全世界大約86%的農村人口是以農業為生的，但農業對于絕大多數發展中國家的農民來說，并不僅僅是謀生的手段，同時還在一定程度上起到了社會保障的作用。因此，我國農村土地經營以小規模為主的狀況又不可能在短期內有明顯改變。尤其是在現代化進程中，農村社會的空間流變，使得“組織起來”成了分散農戶應對市場風險的最好選擇。

基于對經濟利益追求的內在動力和市場競爭的外在壓力，以及弱者自救意識增強，個體農民聯合起來建立起自己的組織，提高組織化水平、實現“小生產”和“大市場”的有效對接，應對市場風險，用集體行動來維護、追求和實現自己的利益，使農民擺脫弱勢地位。我國合作社經濟組織是在20世紀80年代中期發展起來的，2007頒布的《中華人民共和國農民專業合作社法》為農民合作社的發展提供了法律支撐，農民合作社開始蓬勃發展。截止2017年7月底，在工商部門登記的農民專業合作社達193.3萬家，實有入社農戶1.15億戶，約占家庭承包經營農戶總數的46.8%。

3.精英階層角色重新定位

半工半耕模式的產生發展也伴隨我國市場化改革的逐漸深化，促使農村社會的轉型。先前的集體化的農民越來越多地開始“脫離”家庭和村落社區而逐漸轉向個體化、獨立化，農民相互之間的關系也發生了新的變化。這既是鄉村社會進步的一種表征，也在某種程度上與鄉村社會中傳統因素發生矛盾，尤其是基于血緣系統建立的傳統宗族關系逐漸弱化。農民合作社正是在這一特殊時期，充分利用其組織感召力、經濟利益聯結等優勢，匯集和帶動大批農戶，從簡單經濟利益共同體悄然向兼具經濟與治理雙重屬性轉變，同時對社內社員的糾紛處理、村民矛盾等自治范圍的事務多有涉及，成為鄉村經濟、政治、社會生態中重要一級，影響著鄉村治理格局。

目前，雖然在一些地方仍延續著傳統鄉村社會的祠堂、宗族活動、組織等，但是這種宗族理念、組織多是在一些紅白喜事中才凸顯，族長管理、決策的規范日益變窄，日常生產、生活決策行為日益個體化、家庭化。農村社會原來的精英、鄉賢、鄉紳角色開始發生變化，新能人、新鄉賢正在成為一支促進農村發展的重要力量，主要集中在農村公共領域、生產領域等發揮主導作用，他們不再掌控農民所有的生存資源，而是更傾向于和政府建立合作關系，在鄉村社會和諧中扮演重要角色。

總之，伴隨農村稅費改革、市場化機制的確立，特別是農村勞動力大量流出，傳統農村的社會結構發生了深刻變化，以適度規模經營群體、農民合作社、精英階層為代表的新興主體逐漸涌現，打破了原來治理格局。賀雪峰等學者田野調查結果也顯示，適度規模經營群體留守農村的原因除了方便照顧家庭、形成自雇經營的就業方式外，部分規模經營主體留守農村更多是為了兼任村組干部、村民代表等公共職位，以便獲得較高的政治社會地位。

三、農民合作社在鄉村治理中的優越性

1.農民合作社組織的優越性

（1）委托代理關系下利益分配最優化。專業大戶、家庭農場和龍頭企業等大多是通過土地經營權流轉，一次性付給轉包費，農戶很難分得多余的由于農業增收而帶來的額外收益。而就工商資本而言，往往和農民利益很難保持一致。其與農戶的關系只是大市場和小生產的一個縮影，并沒有改變農戶在利益博弈中天然弱勢的根本地位?；诖?，以工商資本為主的龍頭企業不可能、也不應該成為我國農業規?；洜I模式的主體。2013年的中央農村工作會議和“中央一號文件”也提出，對工商資本長時間大面積租種農戶耕地，應該保持謹慎，“不提倡工商資本長時間、大面積租種農民土地”。

農戶以土地入股合作社，社員與合作社之間的委托——代理關系立即成立。首先，互利共生的關系會促使合作社管理者盡力為合作社謀利益。原因有二，一方面，所有社員地位平等，社員大會會選出最得力的管理者，在合作社與社員互利共生的關系中，管理人收入與合作社成員的收益息息相關，其將盡力服務于合作社。另一方面，合作社可以通過成立監事會監督管理人，或者社員行使“用腳投票”的權利，將管理人發生道德風險的概率降到最低。其次，合作社社員不僅能夠獲得土地的經營收入，還能夠實現按股分紅，其中分紅的大小也得益于合作社社員土地的經營收入，這種機制會激勵管理者和社員雙方共同努力經營。最后，合作社為社員提供的社會化服務，也會極大解放束縛于土地的勞動力，增加兼業的勞動力和勞動時間，促進兼業收入的增加。

（2）風險共擔機制下風險分散最大化。一般情況下，土地規模經營是將普通農戶的土地經營權流轉給專業大戶、家庭農場、龍頭企業等經營主體，而合作社則是將農民的土地經營權變更為股權，農民變身為股東?；诖?，可以進一步分析，規模經營主體在租入土地以后，享有全部土地經營權，并承擔全部風險，而農民合作社是農戶以土地經營權入股，成為合作社的股東，一方面可以參與分享農業經營的全部可分配收益，另一方面也需要一起承擔農業生產過程中所有可能的風險。另外，如果合作社提供的是土地托管的服務合作模式，那么合作社這個服務主體將承擔經營類和市場類風險，普通農戶主要承擔自然風險。此外，專業大戶、家庭農場、龍頭企業等由于支付土地流轉費、租賃費用會面臨較大的財務風險，但股份合作由于是以土地經營權入股則沒有這種壓力。

（3）提供社會化服務促進分工的深化?；谝幠＝洜I的本質是分工和專業化來看，從理論上講，通過土地經營權的整體流轉，如果能形成一個規模足夠大的農場，是可以實現內部分工與專業化的。但土地本身具有難以分割、不可移動、產權地理壟斷等特征，而且中國特殊的人地關系決定了農地流轉并非一個簡單的要素市場，也不是一個能夠獨立運作的產權市場，其高昂的內生交易成本，不僅會抑制農場規模的擴大，亦會使其分工深化受限。學者研究也證實，我國農地的主要流轉對象仍然主要是小農，占比高達89.68%。因此，簡單的農地經營權流轉，很難促進農業生產活動分工深化。

此外，雖然小農經濟憑借其自我約束和精耕細作的特性擁有其他經營方式難以達到的效率。但是，大多數情況下，這種經營方式仍然需要通過合作和社會化服務來彌補其不足。著力提高農業生產的市場化程度，促進農業生產分工深化，將有助于農業社會化大生產的發展。農業是自然生產和經濟再生產相交織的過程，為此農業各環節無法完全分開來，這就決定了農業的分工和交易的協調無法照搬企業用權威命令來實現。較為有效的方式就是建立以合作為基礎的農民合作社，它是農戶在一定的條件下長期分工與協作中重復博弈而形成的一套關聯各方可以預期的博弈規則，既可以通過向社員提供播種、深耕、銷售等社會化服務將農戶納入社會分工體系，促進分工深化，加強農業與其他產業、農戶與農戶之間的協作，還能夠有效解決人的自利性、信息的不完全和不對稱等問題來降低交易、搜尋、談判和執行成本等促進農業分工。

（4）合作社嵌入鄉村治理帶來民主化效益。隨著社會主義民主化進程及精神文明建設的推進，農民民主意識逐漸覺醒，民主價值追求的訴求越來越大，農民參與鄉村政治生活的意愿越來越強烈。農民合作社匯集了一大批農民，尤其是過去經常被邊緣化的小農戶群體，他們迫切要求通過合作，以集體的形式表達利益訴求和參與鄉村治理的意愿，扭轉專業大戶、經濟能人、較大宗族等主體在鄉村治理領域排擠小農的現象。同時，農民合作社在競選村委會委員時有較大群眾優勢，勝選的可能性更大，農民代表進入決策層既是民主的選擇，也能夠更好代表更廣大農民的利益。

2.農民合作社參與鄉村治理的優越性

家庭聯產承包責任制的基本特征是“統分結合”“雙層經營”，但在實踐中卻往往過分強調了分的作用，忽視了集體經濟統的功能。而合作社的基本性質就是農戶自愿聯合保護自己正當利益的經濟組織，就是在私有財產基礎上建立起來的一種集體經濟。農民合作社正是政府對農民及其經濟活動實行更為有效的組織和管理有力工具，是實現政府意志與目標需要的恰當選擇。合作社產生于鄉土社會土壤中的關系和信任之上，呈現出一種親緣和市場規則相結合的新型社會關系，其自治性也有利于穩固鄉村治理中的組織基礎，同時，基于農民的信賴，還可以幫助規范鄉村失序，建設鄉村文化，維護農民權益等。

（1）合作社參與鄉村治理的階段合理性。合作社是留守農民聯合成的利益團體，除了具有群眾性、民主性、合作性以外，還具有階級性等特點。隨著勞動力市場結構、農村社會分層、宗族派系、行政力量的四重變化，合作社的嵌入式發展具有一定的階段合理性，既可以幫助規范鄉村失序、建設農村文化、維護農民權益，也可以嵌入鄉村治理，對農村組織的多樣化關系有所優化，有利于形成一個多主體治理、多種因素共同作用的系統工程。

（2）合作社是多元主體參與鄉村治理的總代理。一方面，合作社是農戶主動選擇而產生的組織，較易獲得農民的信任。另一方面合作社的帶頭人、管理者多是農村中的新鄉賢、專業大戶、家庭農場主、村委會委員等。社員農戶中黨員、干部的比例顯著高于非社員農戶，因此，社員農戶的政治資本更豐富?？紫橹堑葘嵉卣{查發現，目前農民專業合作社的理事長身份構成中，13%的人是村干部，讓合作社在鄉村治理中也多了一層政治屬性。此外，合作社還以其組織優勢和高效行動力較易獲得政府認可。因此，可以說合作社天生具有代表多元主體參與鄉村治理的優勢。

（3）合作社以農民利益為出發點帶動能力強。作為一個民間自發組織，能夠改變了農民分散、弱小的狀態，讓農民群眾變得集中、壯大起來。合作社集血緣、地緣關系于一身，與其他民間組織相比，合作社以社員自主經營、自我所有、自我服務為基本宗旨，表現出組織上的群眾性、運行中的民主性和經濟上的合作性等諸多優勢，可以集中力量辦大事，一方面對促進村莊經濟發展具有帶動作用，另一方面因其將解決問題、和村民談判、調節不和諧等成本內部化，提高辦事效率，對村莊事務處理具有很強的帶動作用。

（4）合作社參與鄉村治理有效彌補治理困境。農民合作社會還會一定程度影響整個村莊的治理，對村民自治具有示范性意義，同時也會替代其他村級組織經濟發展的功能，尤其是在社會主義市場經濟影響下，市場化、組織化力量越來越作用于農村基層機制，合作社的興起在不斷影響著農村原有的治理體系，使得農村“生態系統”更加多元化。此外，在村域范圍內與各組織競爭之下，由于合作社對經濟資源的有效掌控，使其選舉行動力更高。

四、農民合作社“有效主導型”的治理模式構建路徑

鄉村治理是政府與社會的互動，無論在過去、現在還是將來，要達到鄉村治理有效就需要整合鄉村內部所有資源。隨著城鎮化進程的加快，農村人口大量外流，在農村家庭內部形成了一種“半工半耕”的分工模式，改變了鄉村的社會形態。新型農業經營主體的出現，既改變著農業生產經營方式，也滲透進鄉村政治、文化等領域，改變了傳統鄉村的治理格局，對原來村兩委壟斷下的治理權利、治理理念和治理行為等都提出了新要求。

在鄉村治理主體多元化的新局面下，主體間博弈、協商、合作和斗爭又交疊重合，而建立在傳統鄉土社會血緣、親緣和信任基礎上產生的合作社，既具有發展鄉村經濟的優越性，還能夠帶來民主化效益，對農村組織的多樣化關系有所優化，不僅能與農村精英、其他新興經營主體、一般個體農戶集結形成強勁力量擴大影響范圍，而且會在組織成員、資源使用、活動空間、活動方式等方面與村兩委為代表的政府組織共享彼此資源要素，形成資源依賴態勢，結成互補性合作關系，共同化解分歧、消除差異、追求和諧。

基于合作社對農戶的強大組織、號召和說服能力，應該建立一種合作社“有效主導型”的治理模式，主要是通過合作社將村莊錯綜復雜的組織吸納進社，擴大合作社組織規模，進一步提升合作社影響力，逐步通過與村兩委建立一種制度性合作關系，共同推動農村經濟、社會、文化等方面發展，盡早實現鄉村有效治理。

1.完善合作社提供社會化服務的功能

農民專業合作社根據小農戶需要提供相應的農業生產服務，可以維護村莊中占絕對比例優勢的小農戶的利益，使村莊各階層成員共享農業發展的成果。這種定位和分工既可以促進現代農業的發展，維護小農戶利益，也是維護農村社會秩序良性運行和改善鄉村治理環境的可靠途徑。

2.6積極創新“黨建帶社建、村社共建”模式

以農村基層黨組織為依托，各地供銷社與村“兩委”聯合組建農民專業合作社，既實現基層供銷社組織在農業生產活動和農村生活服務的全覆蓋，也推動村集體和村民雙增收，在較短時間內，能夠最大限度減少溝通和管理成本，提高鄉村治理效率。

3.處理好合作社與村兩委的關系

合作社不僅會與農村精英和個體農戶集結成強勁的力量來擴大其影響范圍，在組織成員、資源使用、活動空間、活動方式等方面，也會與村黨組織為首的其他村級組織共享彼此間要素，形成資源相互依賴態勢，農村基層黨組織與農民合作社之間的互補性合作關系，將會帶來雙贏效果。在履行經濟職能的同時，農民專業合作社也要積極注重對自身治理職能界限的劃定，處理好合作社和村兩委的關系，以免出現過度的交叉重疊。

五、小結

伴隨我國傳統農業的轉型，各類新型農業經營主體蓬勃發展，農村原有的組織結構也發生變化。新型農業經營主體由于在經濟活動中主導權的擴大，其在政治領域提升話語權的訴求也越來越強，形成了鄉村治理主體多元化的格局。在這一格局之下農民合作社因其利益分配最優化、風險分散最大化、促進農業分工深化和嵌入鄉村治理后帶來民主化效益等組織優勢易于匯集大批農民，為其參與鄉村治理提供基礎。在農村社會不斷轉型過程中合作社嵌入鄉村治理具有一定階段和理性；能夠作為多元主體參與鄉村治理的總代理優化鄉村社會的組織關系，有效解決多元主體博弈、糾葛疊合的困境；能夠以農民利益為出發點，對處理鄉村事務具有很強的帶動作用，從而有效彌補鄉村治理困境。為了更好發揮合作社鄉村治理的優勢作用，應該建立一種合作社“有效主導型”的治理模式，在組織成員、資源使用、活動空間、活動方式等方面與村兩委為代表的政府組織共享資源要素，化解分歧、消除差異、追求和諧。同時，還需要進一步完善合作社提供社會化服務的功能，創新“黨建帶社建、村社共建”模式，通過注重合作社自身治理職能界限的劃定、完善信任機制等處理好合作社與村兩委的關系，實現鄉村有效治理。