水泥玻璃行業產能置換實施辦法在實際執行中存在的問題

近兩年，行業內出現了利用《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（以下簡稱：《實施辦法》）投資新建熟料生產線項目的傾向。據中國水泥協會數字水泥網初步統計，2017年通過項目延續建設和產能置換方式在建水泥熟料生產線有30余條，熟料年產能超過4500萬噸；2018年1月份以來，部分省新公布13條熟料生產線產能置換新建項目方案，年產能近2000萬噸，全年延續項目和置換項目總計熟料產能6500萬噸以上，其中涉及產能置換的熟料產能在4100萬噸。在建項目中，除了延續項目和確因城市規劃需搬遷建設項目外，借《實施辦法》新建項目又帶來“有效產能”增加，與“有效壓減水泥熟料過剩產能”的政策初衷是相悖的，在行業內產生不良的影響。

在整個行業產能嚴重過剩的背景下，今年一季度水泥市場需求總量又下降4.5%，《實施辦法》有可能被利用而引發新一輪項目建設熱潮，給行業供給側結構性改革帶來負面影響。因此，我們認為對現有的《實施辦法》盡快進行必要的修改，遏制新建水泥項目的再次抬頭傾向，真正實現工信部“有效壓減水泥熟料過剩產能”政策的目的，推進去產能為重點的供給側結構性改革順利進行，穩定水泥行業良性發展和效益增長。

一、對產能置換政策的理解

國務院《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發[2013]41號）要求：1、分類妥善處理在建違規項目。對確有必要建設的項目，在符合布局規劃和環境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎上，依法依規補辦相關手續。2、引導產能有序退出。實施等量或減量置換，淘汰和退出落后產能。

《關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發[2016]34號）要求：2017年底前，暫停實際控制人不同的企業間的水泥熟料、平板玻璃產能置換。

《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》（工信部產業[2015]127號）和《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》（工信部原[2017]337號）都提出產能置換實施辦法原則是：有效壓減水泥熟料過剩產能，推動技術進步，加快聯合重組，優化結構布局。

由于工信部原[2017]337號文已明確規定“落后產能”、“違規產能”“均不得用于產能置換”，因此，產能置換政策的應用范圍主要是“分類妥善處理在建違規項目”?！皩Υ_有必要建設的項目”應當按照“有效壓減水泥熟料過剩產能，推動技術進步，加快聯合重組，優化結構布局”的原則進行嚴控。

二、分業施策才能有效壓減過剩產能

《實施辦法》作為分類妥善處理 2017年底之前已建或在建違規項目，依法依規補辦相關手續是務實的。實施等量或減量置換，也起到了一定的“有效壓減”作用，違規項目在補辦合規手續中，為尋求置換產能也付出了應有的機會成本。

水泥熟料產能應分為實際產能和有效產能兩個概念。實際產能是指：現所有熟料生產線設計總產能；有效產能是指：能夠產生利潤的產能，水泥行業熟料生產線產能利用率的利潤平衡點至少要在40%以上。實際產能減去有效產能是無效產能，也就是過剩產能。隨著市場需求的變化，有效產能與無效產能之間也是可變的?，F在和今后水泥需求的趨勢是逐漸下降，有效產能也會逐漸減少。借水泥產能置換將無效產能轉化為有效產能，與市場發展趨勢相悖。

從近兩年新建項目的勢頭說明，部分企業利用《實施辦法》不僅為了解決已建項目的合規手續，而是更關注新上水泥建設項目。部分地方政府也在運用《實施辦法》來支持投資商新建水泥項目，他們根本無視本省水泥產能嚴重過剩的事實。試想，如果《實施辦法》僅僅只用于分類妥善處理已建項目合規問題的話，為一些新增產能的項目開了方便之門。

水泥和鋼鐵、煤炭、玻璃不一樣，水泥具有產品同質化和市場區域化的特征，在產能嚴重過剩的情況下就應該遏制任何形式的新建項目。鋼鐵、煤炭和玻璃都有品種多樣性，雖然總產能過剩，但不同時期市場對不同品種的需求有變化，該投資的項目還是需要建設。行業不同，政策有別，這才是分業施策。

三、“無效產能”本該列為去產能對象

2017年全國熟料實際年產能20.8億噸，當年生產熟料14億噸，熟料的產能利用率68%。要達到國辦發[2016]34號文件提出的“產能利用率回到合理區間”的目標任務，即使市場需求不變仍為14億噸，熟料產能利用率要回到合理區間80%，即17.5億噸，過剩產能量是3.3億噸。根據2017年中國水泥協會產能利用率調研分析結果，至少有1億噸以上熟料產能是處于長期停產或極低利用率的“無效產能”。

長期停產的、無資產效益回報的“無效產能”本該列為去產能對象。通過政府引導，企業自愿基礎上設立各省水泥去產能專項資金，創新建立市場化運行機制，加快過剩產能有序退出市場，是水泥行業供給側結構性改革的關鍵，也是落實黨的十九大報告提出的新動能轉換的需要。

通過《實施辦法》新建的生產線，表面單線規模大了，勞動生產率提高了，但新建項目的僅僅是實現產能的置換，本質上還是重復雷同技術，與“推動技術進步”高質量發展不相干。

如果利用《實施辦法》帶來新建項目的仍持續不停，也沒人敢去并購或主動去淘汰落后產能。

四、跨地區產能置換無益于優化市場布局

除了目前的西藏地區，其他各省市自治區水泥行業均存在產能嚴重過剩。但由于《實施辦法》的出臺，有些新建項目在本省內產能置換指標不夠，就到外省區去購買，實際上是加大了本省的原有產能過剩程度，對優化本省水泥市場布局無任何意義。彼此都是產能過剩省份，再進行項目產能指標置換，結果不是去產能和優化市場布局，僅僅滿足了少數人新增產能的需要。不論在本省內產能置換還是跨地區產能置換來新建項目，不但不能解決產能嚴重過剩問題，反而會使產能過剩加劇。

五、政策建議

按照國辦發[2016]34號文件中發揮行業協會作用，“加強對行業關鍵、共性問題的研究，反映企業訴求，反饋政策落實情況，提出相關政策建議”的要求，在征求部分大企業領導人意見和調研基礎上，針對《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》在執行中遇到的問題，提出以下修改建議，供政府主管部門參考：

1、除了因城市規劃、國家重點工程建設需要搬遷正在運行的水泥企業外，其他一律不得新建生產線。2017年以前已批未建水泥項目，一律不得以產能置換方式再投資新建生產線。

2、鼓勵應用新工藝、新技術、智能化對現有生產線在回轉窯主機裝備規格不變的情況下進行環境保護、能效提升、智能化改造、提高資源能源綜合利用水平。

3、開展水泥窯協同處置項目只能在現有水泥熟料生產線上推進，不得借用產能置換再投資新建水泥熟料生產線。

4、連續停產一年以上的水泥熟料生產線或年熟料產能利用率低于20%的熟料生產線不得作為產能置換指標。

5、建議對列為產能置換指標的水泥熟料生產線，由政府部門網站和中國水泥協會網站同時對社會公示，增加“監督合力”。對公示內容有異議的，列為產能置換指標的熟料生產線所在省級水泥協會組織需要出具證明材料。