官僚體系+運動式治理：當代中國的政治治理

草蒼

伴隨著毛澤東時代的結束，中國的政治治理發生了許多顯著的變化，其中最具代表性的是官僚體制的建立和告別政治運動。但在日常生活中，運動式治理依然有其存在空間，與此同時，官僚系統在政治治理中的角色愈發重要。那么，如何理解當代中國運動式治理和官僚系統不斷完善并存的局面？二者之間在政策實施中是何種關系？堪薩斯大學的John Kennedy和伊麗莎白城市學院的Dan Chen近期發表的論文討論了這一主題。通過聚焦改革開放以來中國的一胎化政策和新近的環保政策，兩位作者試圖說明運動式治理和官僚體系發展背后國家能力的變化。

在兩位作者看來，毛澤東時代政治治理最明顯的特征是運動式治理，中央政府借助一系列的政治運動來貫徹相關政策。運動式治理一方面足以說明中央政府擁有足夠的動員能力，來推動地方官員加速政策推行，另一方面又能夠通過強大的宣傳機器，讓群眾卷入其中。但是運動式治理的突出問題是參與者僅在運動期間有動力參與到政策實施中，一旦運動失去動力，政策的推行也就陷入了基本停止的狀態。因而，毛澤東時代不得不一輪又一輪地發動政治運動，運動的“重復性”（repetition）也就成了題中應有之義，運動也呈現出升級之勢。

隨著毛澤東時代的終結，鄧小平時代的中央政府開始不斷建立強大的官僚體系來實施政策，同時運動式治理也未完全走入歷史。以一胎化政策為例，中央政府自1979年開始推行相關政策，但是從1980年到1997年，從農村宮內避孕、結扎和墮胎的數據來看，地方政府在推行政策的強度上有幾輪顯著的波動。一旦中央政府采用強力動員的辦法，地方官員為了應付上級的要求，往往盡力推行政策，當中央政府的注意力轉移到新事物上，地方官員亦采取較為寬松的計生政策。需要指出的是，中央在推行一胎化政策時，即使是強力動員地方政府官員，也是在保證運動可控的（managed）情況下進行，而不是像毛澤東時代那般，一旦地方官僚機器不能如預期般運作，則將其停擺甚至替代。

從環境治理來看，官僚體系和運動式治理的關系又發生了新的變化。自2012年以來，中央政府開始對大城市實施極為嚴厲的環保政策，制定了“藍天計劃”，力圖以鐵腕方式治理空氣污染。在執行這一計劃時，環保部通過制定一系列指標來考核相關大城市，并明確了完成污染治理的時間表，這是官僚治理的常態措施，但是地方政府為了盡快實現政策目標，并為自己的仕途提供更明顯的政績，主動采用運動式治理的辦法，關停污染企業，禁止對空氣有較大污染的活動。結果不少城市自身制定的完成時間都比環保部規定的時間表要提前，這一顯著的變化說明地方政府在政策實施過程中，亦領會了如何在正式官僚系統和運動式治理之間保持平衡。

本文從政策實施的過程來重新審視中國的政治治理，發現改革開放以來，中央政府的動員能力相比于毛澤東時代有所下降，其主要原因是避免過度依賴政治運動。但是中央政府卻學會了使用可控的政治運動來作為施政工具，并以此重新調節和地方政府的關系，保證中央政策的落實。這說明官僚體系和運動式治理的治理，在一定程度上也可以增強整體的國家能力。

Kennedy， J. and Chen， D.， “State Capacity and Cadre Mobilization in China： The Elasticity of Policy Implementation”， Journal of Contemporary China， Vol. 111 （2018）.