西漢刺史制度的形成及其特征

張文淵

[摘要]西漢刺史制度是中央政府對地方官員進行監察的主要手段之一，是中國古代監察史上的一大創舉，是中國古代監察制度中的重要組成部分。它在維護中央權威、加強中央對地方政府的領導和監督方面發揮了積極的作用。就形成過程而言，西漢刺史制度大致經歷了這幾個階段：孕育階段——高祖到惠帝時期；確立階段——文帝到景帝時期；成熟階段——武帝時期；異化階段——成帝到哀帝時期。刺史制度的建立對中國古代監察制度產生了極為重要的影響。

[關鍵詞]漢代；監察；刺史制度

[中圖分類號]K234 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-3541（2018）05-0110-04

中華民族在數千年悠久的歷史長河中，創造了極為完備與豐富的政治制度和國家治理方式，形成了一整套規范嚴密的地方巡視監察管理體系，在維護中央政府權威，加強對地方政府的領導和監督方面都發揮了重要作用。刺史作為中國古代政治制度中獨具特色的一部分，是監察制度的一種重要形式。所謂刺，是檢核問事之意即監察，刺史制度就是中央對地方進行巡視監察的一種制度。

刺史制度是西漢統治者在總結秦御史監郡、漢初丞相史出刺基礎上建立起來的，經歷了孕育、確立、成熟和變異幾個階段，與西漢的政治休戚相關。研究西漢刺史制度的形成及其特點，不僅可以厘清中國監察制度的歷史演變，而且對當代社也能提供一定的歷史借鑒意義。

一、刺史制度的孕育階段：高祖到惠帝時期

中國是世界上最早建立和完善監察制度的國家之一，早在堯舜時期，就有了巡守制，據《尚書》記載，天子每過幾年都要率領百官巡視四方，“五載一巡狩，群后四朝，敷奏以言，明試以功，車服以庸”[1]（pp.50-51）?！抖Y記》的記載更詳細：“天子五年一巡守。歲二月，東巡守，至于岱宗?！逶履涎彩?，至于南岳?！嗽挛餮彩?，至于西岳?！幸辉卤毖彩?，至于北岳?！盵2]（pp.360-363）對于什么是“巡狩”，先秦著名思想家孟子對此作了這樣的解釋：“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡守也?！盵3]（p.31）夏、商、周繼承了堯舜時期的天子巡狩制度，《史記》中就有關于周武王巡狩的記載：“（武王）乃罷兵西歸。行狩，記政事，作《武成》?！盵4]（p.126）殷周時期除了天子的巡狩之外，還設置了“受命于王”的“方伯”，“千里之外設方伯”[2]（p.348），用以對“外服諸侯”的監管。

公元前221年，秦始皇完成了統一中國的大業，建立起中國歷史上第一個中央集權的封建制國家，實現了中華民族歷史上第一次大一統。帝國統一之后，為了避免出現周朝分封制所產生的“后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐”[4]（p.239）等弊端，秦始皇實行了“廢封建，立郡縣”的制度，把天下分為36郡，郡守出鎮地方。為防止地方坐大，出現尾大不掉的局面，秦始皇創立了御史監郡制度，“監御史，秦官，掌監郡”[5]（p.741），在全國范圍內設置了以御史大夫為首的監察機構，御史大夫“銀印青綬，掌副丞相”，由御史大夫派遣御史監察地方官員。

漢帝國建立初期，百廢待興的社會現狀，讓高祖劉邦一度取消了監御史制度。史書記載：“漢興，接秦之弊，諸侯并起，民失作業，而大饑饉?！盵5]（p.1127）乃至“人相食，死者過半”[5]（p.1127）?；实墼谌珖秶鷥染谷徽也坏较嗤伾乃钠ヱR：“天下既定，民亡蓋藏，自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車?！盵5]（p.1127）為了恢復經濟，漢統治者在黃老道家思想的指導下，實行休養生息的政策，減少對地方事務的干預，以增強地方的積極性和主動性。此外，漢初地方官員的特殊出身，也是劉邦取消監御史制度的重要原因，劉邦相信他能夠駕馭手下這批兄弟，因此，漢高祖取消了秦國的御史監察制度。

劉邦之后，隨著時間的推移，地方政府的權限越來越大，已經嚴重影響到了中央對地方的統治。文帝時期，中央政府開始著手解決這一問題，《漢官六種》：“惠帝三年，相國奏遣御史監三輔、郡?！盵6]（p.88）武帝初元年，左內史為左馮翊，主爵都尉；右內史為右扶風、京兆尹，治京師，以為“三輔”，而“郡”則是指地方政府。據據史料記載，御史的權限，涉及司法、民事糾紛、稅收、政績等各個方面，共有九條，“詞訟、盜賊，鑄偽錢、獄不直、搖賦不平、吏不廉、苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所當服，凡九條”[7]（p.1231）。由于御史權限過寬，容易干預地方政務，于是朝廷制定了具有針對性的法令，如“監者二歲更，常以中月奏事”[6]（p.88），即御史不是終身制，而是每兩年輪換一次的更替制度，并且還規定御史必須在固定的時間，向漢中央詳細陳述工作情況。

然而，在實踐中還是出現了一些問題，比如，御史與郡守相互勾結、共同犯法，魚肉百姓，“吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行權相放，治不平正，處官不良，細民不通，下失其職”[6]（p.40）。除此之外，就監察制度本身來說，當時的“御史監郡”制度還存在一個缺陷，即遣史所監察的對象主要是京師及地方政府的官員，各諸侯王卻不在監察范圍之內。就當時的現實政治環境而言，對中央威脅最大的卻是這些諸侯王國，在這種形勢之下，一種新的監察形式呼之欲出。

二、刺史制度確立階段：文帝到景帝時期

文帝時期，除了監御史與郡守官員相互勾結作奸犯科外，諸侯王國因缺乏監督進而坐大則是更大的政治難題。對于諸侯王國的問題，其實西漢初年朝廷在分封諸侯時，即對諸侯的權力采取了一些相應的限制措施，“帝子為王，王國置太傅、相、中尉各一人，秩二千石，以輔王……相、中尉、傅不得與國政、輔王而已”[6]（p.80）。由于設置傅、相的主要目的是輔佐諸侯王，所以，這種手段不僅沒有對諸侯王形成有效監督，反而激發了朝廷與王國之間的矛盾。比如，有些諸侯不把太傅、丞相放在眼里，并通過各種辦法排擠他們，對于這種情況，做過太傅的賈誼說：“大國之王幼弱未壯，漢之所置傅相方握其事。數年之后，諸侯之王大抵皆冠，血氣方剛，漢之傅相稱病而賜罷，彼自丞尉以上偏置私人?！盵5]（p.2233）為了擺脫漢中央的控制，他們在王國內安插親信，培養自己的政治勢力，其后果是“此時而欲為治安，雖堯舜不治”[5]（p.2233）。有些諸侯還誣陷甚至殺害太傅、丞相，據史書記載：“王戊稍淫暴……景帝之三年也，削書到，遂應吳王反。其相張尚、太傅趙夷吾諫，不聽。遂殺尚、夷吾，起兵會吳西攻梁?！盵5]（p.1924）嚴重影響了朝廷的權威。

漢中央為了加強對地方的監管，文帝和他的大臣們創建了刺史制度，“文帝十三年以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺并督監察御史”[8]（p.884）。對此，有些學者認為，這是刺史制度正式創立的證據[9]（p.10）。從材料中可以看出，與惠帝時期的監御史制度相比，文帝時期的刺史制度有兩大優點：一是朝廷從制度上加大了對監察官員的掌控，此時的刺史不僅僅可以對郡國進行監察，同時還對監御史進行監督，雖然權限很大，然他們只是中央臨時委派的監察官員，“丞相遣使分刺州，不常置”[5]（p.741）。只在固定的時間去部州巡檢問事，“刺史常以秋分行部，御史為駕四封乘傳”[6]（p.36）。這在很大程度了有力地避免了監察官員與地方官僚相互勾結的可能。此外，漢中央為了防止刺史的權力過大，就把刺史的秩級設為六百石，“丞相初置員吏十五人，皆六百石”[6]（p.36）。二是劃分區域進行監察。為了便于對郡國的統一監察，漢文帝把天下分為九州，郡國都屬于九州的范圍，實行郡國同刺，“東曹九人，出督州為刺史”[6]（p.36）。這種把刺史秩級設為六百石，郡國并刺的制度一直延續至西漢末年。

三、刺史制度成熟階段：武帝到宣帝時期

武帝時期是刺史制度的成熟階段，以武帝廢除監御史為標志。漢帝國自高祖實行休養生息的政策以來，經過幾十年的發展，整個國家已經非常富裕，“民則人給家足，都鄙廩庚皆滿，而府庫余貨財?！薄疤珎}之粟陳陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食”[4]（p.1420）。這為漢武帝進行大刀闊斧的政治改革奠定了堅實的物質基礎。政治上，自漢武帝實行“推恩令”等措施后，雖然消除了諸侯王國對中央政府的威脅，但是，并沒有解決地方官員作奸犯科的問題，“天下郡太守多為奸利”[4]（p.2781），“吏民益輕犯法，盜賊滋起”[5]（p.3662）。為了加強中央對郡國的有效監察，元封元年（公元前110年），漢武帝劉徹廢除了實施近百年的御史監郡制度，“御史止不復監”[6]（p.72），并對全國的州部重新進行了劃分，將漢文帝時期的九個州增加至十三個，“元封五年，初分刺史部十三州”[6]（p.38）。每州派部刺史一個，負責這一州的監察事務，“孝武元封四年始，御史丞相之遷部刺史十三人，乘驛奏事”[6]（p.150）。無論是郡縣，還是諸侯國，都在這十三個州部范圍內，統統由刺史監察。

武帝時期的刺史制度與文帝時期監、刺并行的監察制度相比，有其明顯優勢。比如，監察的對象與范圍非常明確，文帝時期九條比較寬泛，而武帝時期就變成了更有針對性的六條：“刺史班宣，周行郡國。省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事?！盵5]（p.742）正如范文瀾先生所說：“漢武帝又設刺史官，按六條考察政事，第一條考察豪強，其余五條考察郡守。六條外還有不成文的一條，就是考察國王。有罪狀便奏聞，不法的國王因此受到懲罰?！盵10]（p.45）此外，武帝改進了刺史屬于臨委派官員的性質，設置了固定的場所，“有常治所”[5]（p.38）?！敖恢荽淌?，漢武帝元鼎六年，開百越，交趾刺史治龍編，蒼梧廣信縣”[11]（p.1204）。對于文帝時期刺史秩級為“六百石”但可以監察“二千石”官員的優點，武帝不僅很好繼承，還在此基礎上予以發展。如武帝專門設置了丞相司直一職，“御史中丞督司隸，司隸督司直，司直督刺史二千石以下至墨緩”[6]（p.73）。丞相司直這一職務除了輔佐丞相糾察不法官員之外，也便于對刺史的管治。

昭、宣帝時期，由于朝廷承襲武帝時期的刺史制度，這一時期的地方政府得到了有效治理，涌現出一批有名的刺史，如揚州刺史黃霸，在任職刺史的幾年中，政績斐然，受到宣帝稱贊，“三歲，宣帝下詔曰：‘制詔御史，其以賢良高第揚州刺史霸為穎川太守，秩比二千石，居官賜車蓋，特高一丈，別駕主簿車，堤油屏泥于軾前，以彰有德”[5]（p.3629）。后來此人位列三公。據此可以推斷，這種刺史制度對昭、宣時期的國家治理有積極作用。四、刺史制度異化階段：成帝到哀帝時期

西漢末年，外戚專權，皇權式微，加上地方豪強與中央官員相互勾結，作為中央監察地方的刺史制度也慢慢被異化，主要表現在以下方面：

首先，刺史地位變得尊貴。刺史制度創建之初，漢中央為了限制監察官員的權力，故把他們的秩級設得較低。成帝綏和元年（公元前8年），有些官員認為，這種以卑臨尊的監察形式不符合古制，需要提高其地位，“《春秋》之義，用貴治賤，不以卑臨尊”[5]（p.3406），因為“刺史位下大夫，而臨二千石，輕重不相準，失位次之序”[5]（p.3406）。在這種情況下，當時的大司空何武、丞相翟方進：“請求罷刺史，置州牧，以應古制”[5]（p.3406）。請求得到了成帝的批準，于是“罷刺史，更置州牧，秩二千石?！盵5]（p.3406）刺史由下大夫搖身變為位次九卿的高官。三年之后，即哀帝建平二年（公元前5年），由于受到朱博等人的強烈反對，皇帝“罷州牧，復刺史”[5]（p.339）。但幾年之后，到了哀帝元壽二年（公元前1年），刺史又改為州牧。

其次，刺史權限變大。無論是九條問事，還是六條問事，刺史都嚴格按照律令規定行事，然而，到了西漢晚期，刺史的權限越來越大。有些刺史不僅監察郡國，而且還對地方的政務指手畫腳，“部刺史奉使典州，督察郡國，吏民安寧”[5]（p.3406）；不僅能決定所監察地區官員的升降，“今部刺史，居牧伯之位，乘一州之統，選第大吏，所薦者高至九卿，所惡立退，任職重大”[5]（p.3406）。而且還掌握著地方官員的生殺大權，據史書記載，朱博當刺史的時候，因“老從事教民聚眾”[5]（p.3399）之罪而殺之。

刺史制度在西漢晚期已經異化，這種異化是隨著刺史地位的提高和權力的擴大而轉變的，這一轉變過程也是中央派出的監察官向地方官轉化的過程[12]（p.115）。五、西漢刺史制度的特征

武帝時期，由于刺史制度的完善，刺史監郡國的模式得以在比較平穩的軌道上運轉。成、哀帝以后，雖然刺史制度慢慢異化，但這種以中央派出監察官監督地方官員的模式卻為歷代統治者所效仿，從政治史的角度來說，是西漢刺史制度的延續。從這個意義上講，西漢刺史制度是成功的，與其他監察制度相比，有以下幾個主要特征。

首先，治所從無到有。所謂的治所，“刺史所止理事處”[5]（p.3399）。文帝到武帝初期，刺史是沒有固定治所的，所以，采取“秋分行部”。到了武帝元封五年（公元前106年），“刺史假印緩，有常治所”?！坝远R長吏者，使者行部還，詣治所”[5]（p.3399）?！坝肋w涼州刺史，奏事京師訖，當之部”[5]（p.3458）。這樣，刺史就由臨時派出的監察官，變為常住性的中央監察派出機構[9]（p.12）。

其次，監察范圍明確。漢初監御史采用的是“察辭詔凡九條”，到了武帝“御史止不復監”的時候，監察范圍則變為六條[5]（p.742）。刺史在監察官員的時候，只能質詢六條所規定的內容，不能超出其范圍。如朱博任刺史時，有人向他揭發當地承尉有問題，而他則以丞尉不在自己的管轄權限之內為由，拒絕辦理這個案子，并讓百姓去找別的部門來解決這個丞尉的問題，“民欲言丞尉者，刺史不察黃緩，各自詣郡[5]（p.3399）。

最后，監察方式以輕御重。從文帝“遣丞相史出刺”，到成帝“罷刺史，更置州牧”前，刺史都是六百石的官員，但權限很大，能監察“二千石以下至墨緩”的官員。這種以輕御重的特點，既有利于中央對刺史的控制，又可以對地方官員形成有力的震懾，是一套非常有效的監察制度。難怪顧炎武讀到這段歷史時，給予“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意也”[13]（p.529）的評價；錢穆在《中國歷代政治得失》中也指出：“（刺史）惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌”[14]（p.10）?？傊?，無論歷史如何變遷，無論朝代怎么更替，以西漢刺史制度為核心的監察制度一直被后世所沿用。

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