基于章程文本分析的高校治理問題研究

李玲玲 蔡三發

摘 要：大學章程作為高校治理于制度層面的首要表征，能夠反映大學治理的基本狀況。通過解析我國“一流大學”建設高校章程文本中有關高校治理的規定發現，制約高校有效治理的因素主要包括：黨委領導下的校長負責制配套制度有待完善，學術委員會的地位和作用難以彰顯和發揮，師生參與學校民主管理的操作機制仍需健全。因此，需要進一步明晰黨政職權的行使范圍，進一步規范各項職權的運行程序，進一步健全高校治理的決策機制以更好地實現高校有效治理。

關鍵詞：大學章程；文本分析；高校治理；“一流大學”建設高校

何謂大學治理是實現大學有效治理首要回答的問題。盡管當前學界對大學治理的內涵表述不一，但都基于一個共同的認識，即“大學治理是各利益相關者參與大學重大事務的決策機制和過程”[1]。大學治理結構是聯系大學利益相關者的制度安排。大學的治理結構包括內部治理結構和外部治理結構，前者是指大學內部各利益相關者權力分配與利益實現的制度設計，后者是指大學與政府及社會各利益相關群體之間的關系結構。其中，內部治理結構在協調大學內部利益相關者決策權行使和利益配置方面發揮著重要作用，其科學性和完整性直接影響著高校的治理效能和辦學效益。因此，改進大學內部治理結構是實現高校有效治理的關鍵。

有效治理是大學發展的保障，而完善的治理機制是實現有效治理的重要保障。法治，作為一種良性的動態治理機制，有助于促進各利益相關者之間關系規則的執行。因此，各級各類高校紛紛將實施依法治校視作學校改革發展的重要任務，旨在通過建立健全各類治理機制，保障各利益相關主體在高校治理中的權利，充分發揮他們的積極性，進而促進建立現代大學制度目標的實現。被譽為“高校憲法”的章程是依法治校的根本依據，也是現代大學制度的核心組成部分與成果結晶，更是完善大學內外部治理結構的基本載體，從這個意義上看，大學章程作為高校治理于制度層面的首要表征，能夠反映大學治理的基本狀況，審視當前大學章程建設的制度瑕疵，也有助于我們清晰把握高校強化治理效能的基礎脈絡。

一、“一流大學”建設高校章程建設概況

在章程中明確大學的基本治理結構既是世界一流大學建設的通行慣例，也是大學章程最基本的職能體現。例如，英國皇家特許狀不僅確立了大學的法人資格，還對大學內部治理架構和法人治理相關制度安排作出了框架性的規定。[2]同理，國內大學章程的制定也要能夠理順大學的基本治理結構，既要明確“高等學校舉辦者、主管教育部門與學校的關系，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權”[3]，也要兼顧好政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的合理建構與平衡。選取41所“一流大學”建設高校（不含國防科技大學）的大學章程文本作為分析對象，就高校治理內外部結構相關內容對所選高校章程的規定概況做簡要梳理，結果發現，各高校章程均對學校內外部關系做了制度上的規定，校外即與政府和社會的關系，校內即政治權力、行政權力、學術權力、民主權力之間的關系。

眾所周知，為完善中國特色現代大學制度，規范高等學校章程建設，教育部于2011年頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），要求高校依法完善內部法人治理結構并對章程應當載明的內容作出明確規定。通過梳理可知，所選取的41所“一流大學”建設高校章程的結構和內容基本上都依據《暫行辦法》的核心精神而制定，反映高校治理結構的應有內涵。盡管各校章程在結構名稱和順序布局上不盡相同，但基本都對學校層面的決策機構、行政機構、學術機構、參與民主管理與監督的機構作出相應的制度安排。

二、高校內部治理的主要制約因素

大學章程的建制過程不僅是人為制定文本條款的過程，更是對高校內外部權力關系進行制度化規制的過程。世界一流大學核心的大學章程治理要素包括大學與外部社會關系、決策體制、執行體制、監督體制、共同治理體制和縱向管理體制。[4]對于正努力向世界一流邁進的“一流大學”建設高校而言，推進大學章程不斷完善并使之發揮有效治理的功能，是該道路上不可或缺的路標。由于辦學歷史和特色不同，每所大學在章程中所構建的治理體制都能在一定程度上反映自身辦學和內部治理的個性特征。因此，通過章程觀測大學內部決策、執行與監督體制間的關系及共同治理的權力界限，無疑是檢驗大學內部治理有效性的良好途徑。

（一）黨委領導下的校長負責制配套制度有待完善

黨委領導下的校長負責制是我國公辦高校法人治理結構的核心內容?！案叩葘W校黨委會是學校的領導核心……決定學校重大問題，監督重大決議執行……校長是學校的法定代表人……在學校黨委領導下，組織實施學校黨委有關決議?！盵5]可見，黨委和校長是高校最高政治權力和行政權力的代表，而其職能的發揮需要通過會議討論的形式加以呈現?！包h的各級領導班子應當制定、完善并嚴格執行議事規則，保證決策科學、民主?！盵6]一般而言，黨委常委會和校長辦公會是黨委和校長行使職權的基本形式，因此，黨委會（或黨委常委會）是學校的最高決策機構，校長辦公會（或校務委員會）是學校的最高行政管理機構，高校治理能否實現科學決策與高效執行很大程度上取決于高校是否構建科學、完善的黨政會議制度。高校章程既要明確黨委會和校長辦公會的職責定位，也要有明確的議事規則及議事范圍，尤其注重規范重大問題的決策范圍和程序，促進高校內部治理結構的不斷優化。

基于所選高校的章程文本可以發現，盡管所有高校都從實體上對黨委和校長的地位及職權范圍作了明確規定，凸顯了黨委的領導核心和校長的法人代表性質，然而，各高校在對黨委會和校長辦公會議事規則的規定上卻還不盡如人意。如表1所示，大部分（66%）高校都明確了黨委常委會的議事原則，卻沒有進一步明確具體的議事程序（4.8%）和議事要求（43.8%①）。盡管有26所高校規定了黨委常委會的議事范圍，但除清華大學具體列舉了黨委會集體研究決定的重要事項外，其他高校均以“三重一大”或者“重大問題和重要事項”等概括性字眼描述。這種未加細化的議事范圍不利于黨委及常委會準確把握學校頂層設計的決定權。

表1同樣顯示，校長辦公會與黨委常委會面臨著類似的困境。議事范圍方面，除清華大學、山東大學、中山大學、云南大學、新疆大學具體列舉出行政工作重要事項外，其他提及議事范圍的8所高校均以“行政工作重要事項”或“重大學校行政事務”等模糊方式表述。議事程序方面，僅中國農業大學和武漢大學明確提出了“提出議題—校長確定—聽取意見—討論決定”的程序。不僅如此，只有不到一半的高校（18所②）對校長辦公會的議事要求作出規定，且都僅停留于組成人員與出席人數等淺層次的紀律規定上。這或許與許多高校未在章程中直接體現會議議事規則密切相關，大約有1/3的高校在章程中明確提到相關會議應“依其議事規則履行”或“議事規則學校另行規定”。而顯然，這與《暫行辦法》第九條“章程應當依照法律及其他有關規定……規范學校黨委集體領導的議事規則、決策程序……”[7]等相關規定甚不相符。

（二）學術委員會的地位和作用難以彰顯和發揮

1.最高學術機構的地位受動搖

《高等學校學術委員會規程》（以下簡稱《規程》）明確指出，高等學校應當“以學術委員會作為校內最高學術機構，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權”[8]?；谒x高校章程文本可知，所有高校都對學術委員會的性質作了明確規定，凸顯其作為學校最高學術機構的地位。然而，“一流大學”建設高校在學術機構設置上呈現出不同形式（見表2），經分析發現，在學校一級平行設置兩種或多種學術機構的做法均與學術委員會最高學術機構的定位不相適應。平行的學術機構之間各司其職，分管不同的學術事務，彼此間的職權處于不包含狀態，因此，在學術委員會之外設置平行的學術機構，無疑是對學術委員會最高學術機構地位的削弱與挑戰。而從表2可見，80%以上的高校都采用平行或平行加下設的方式設置學術機構，尤其在學位評定委員會設置上，大多獨立于學術委員會單獨履行職責，其職責內容甚至包含本該由學術委員會履行的部分。例如，依中國人民大學章程規定，學位評定委員會的職責包括“審議學校學科、專業的設置與調整”[9]，而根據《中華人民共和國高等教育法》和《規程》的相關規定，學科建設、專業設置方面的學術事務都是屬于學術委員會的職權范圍。由此可見，將學位評定委員會作為學術委員會的平行機構與后者最高學術機構的內涵不相適應。

2.學術權力行使的獨立性受影響

學術委員會制度的本質是教授治學[10]。學術權力與行政權力、政治權力良性和諧運轉是實現“教授治學”的基本前提?！度嫱七M依法治校實施綱要》提出，高校要“克服實際存在的行政化傾向，實現行政權力與學術權力的相對分離，保障學術權力按照學術規律相對獨立行使”。因此，為保障學術委員會依法獨立行使職權，應在其成員構成和職務任命上避免受到行政權力的干擾?！俺浞职l揮學術委員會在學科建設、學術評價、學風建設中的重要作用，黨委書記和校長一般不擔任校學術委員會主要職務?！盵11]然而，從所選樣本高校的章程文本看，只有約1/3（14所）的高校對黨政領導職務人員在學術委員會中的任職情況作了規定。其中，華南理工大學、復旦大學、南京大學、清華大學、中國人民大學、中央民族大學主要從學校黨政領導不參與學術委員會或擔任其負責人的角度加以規定；北京大學、蘭州大學、中國海洋大學、武漢大學、天津大學、上海交通大學、西安交通大學、西北工業大學則主要對學術委員會中黨政領導職務的占比進行限制。

同時，學術委員會能否獨立行使決策權是判斷其是否擁有最高學術權的重要依據。盡管《規程》已明確學術委員會具有“統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權”[12]，但是，華南理工大學、蘭州大學、武漢大學、浙江大學、新疆大學5所高校在章程中都只規定了學術委員會在審議、評定、咨詢或監督方面的權力，其他高校雖然明確規定了學術委員會作為最高學術機構擁有決策的職權，但在具體學術事務管理上大多（80%以上）都只凸顯其審議、評定、咨詢等職權。所選樣本高校中只有8所高校在主要職責方面提到了學術委員會具有決策的權力，然而，其中部分高校同時指明該決策權來自學校的授權。例如，四川大學學術委員會的決策權體現在“受校長委托對涉及重要學術問題的其他事項進行論證、咨詢或決策”[13]。華中科技大學的學術委員會則只能“決定或審議學校授權認為應當提交決定或審議的其他事項”[14]。由此可見，學術委員會的法定職權在實際執行過程中只能得到部分體現，而且其職權大小有時需依據決策機構或行政機構授權而定，這很可能導致學術委員會淪為高校內一個不具備決策權的最高學術機構。

3.有效運行的規章制度不健全

沒有完善的運行機制和操作規程，最高學術機構可能形同虛設。因此，要使學術委員會順利有效運行，必須要有堅實的規章制度作為保障，而大學章程作為大學內部的最高法則，具有絕對的權威性，能夠保障學術權力的規范化和制度化?！案叩葘W校應結合實際，制定學術委員會章程或者通過學校章程，具體明確學術委員會組成、職責，以及委員的產生程序、增補辦法，會議制度和議事規則?！盵15]然而，所選樣本高校的章程文本顯示，只有不到1/4（9所）的高校在章程中對學術委員會例會制度作了規定，而其中只有大連理工大學、武漢大學2所高校對會議召開的次數、出席人數和表決人數等運行制度作了詳細的規定。不僅如此，在所選樣本高校中也只有華南理工大學章程指出學術委員會作出的決定應當予以公示并設置異議期，以此增強學術管理的公開性和透明度。當然，除大學章程外，學術委員會章程也是其有章可循的重要依據，然而，分析得知，所選樣本高校中只有2/3（25所）的高校在章程中提到“學術委員會按其章程開展工作”或“學術委員會章程另行規定”，可見，仍有許多高校學術委員會需要完善法律保障。

（三）師生參與學校民主管理的操作機制仍需健全

參與學校民主管理和監督是法律賦予師生的基本權利，也是高校治理能力現代化的有力彰顯?！陡叩冉逃ā访鞔_規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益?！?《普通高等學校學生管理規定》明確提出：“學校應當建立和完善學生參與管理的組織形式，支持和保障學生依法、依章程參與學校管理?！薄稌盒修k法》第12條明確指出：“章程應當明確規定教職工代表大會、學生代表大會的地位作用、職責權限、組成與負責人產生規則，以及議事程序等，維護師生員工通過教職工代表大會、學生代表大會參與學校相關事項的民主決策、實施監督的權利?！盵16]可見，教職工代表大會和學生代表大會（簡稱雙代會）作為師生參與民主管理與監督的主要形式和基本途徑是利益表達和互動機制在高校治理制度中的直接反映。因此，加強雙代會制度建設及暢通高校治理渠道是提升高校治理效能的關鍵。

分析所選高校章程文本可知，所有高校都明確規定了雙代會的性質和作用，但就人員組成、組織規則、議事程序等方面看卻不容樂觀。盡管80%（33所）的高校都就教職工代表大會的職責權限在章程中給予了明確說明，但只有14.6%（6所）的高校就教職工代表大會代表的人員組成進行了詳細規定，提出“教職工代表大會代表以教師為主體，教師代表不得低于代表總數的60%”，只有17%（7所）的高校就其會議召開的次數進行具體說明，明確“學校教代會每年（至少）召開一次全體代表會議”，只有17%（7所）的高校就其會議的出席人數、表決人數加以規定，指出“實際到會人數達到應到會人數的 2/3 以上方可召開，其選舉和表決，贊成人數超過應到會人數的 1/2方為通過”。而相比之下，各高校在章程中對學生代表大會的規定更是寥寥無幾。雖然有34%（14所）的高校明確了學生代表大會的職權，但除吉林大學提出“一般每一至兩年舉行一次”，新疆大學規定“原則上每學年舉行一次全體會議”外，其他高校對學生代表大會基本運行制度均未見明確說明。由此可見，當前我國高校師生參與學校管理與監督的可操作性執行程序還相當欠缺，不利于現代大學治理理念的實踐運行，有待進一步改善。

三、完善高校治理體系的路徑選擇

（一）進一步明晰黨政職權的行使范圍

理順高校內部治理組織結構及其權責關系是實現高校有效治理的關鍵節點。其中，明確黨政關系的權力邊界是確保高校治理高效健康、和諧有序的重中之重?，F有章程對黨委和校長職權范圍的界定大多概括為“重大”、“重要”等表述形式，這在實際工作中容易出現高校對重大問題決策把握不好，分不清哪些事情需要經過黨委會討論、哪些問題需要經過校長辦公會討論的情況，從而影響決策的效率。同時，高度概括性的規定往往容易陷入操作性差的制度性困境，當然，由于黨政事務繁多，在章程中將具體職權逐一列舉亦不現實，因此，可以采用概括加列舉相結合的方式界定黨政職權的涵蓋范圍，這也是法律上明確職權較為常見的做法。具體而言，高校在參照相關法律法規設定黨委和校長的法定職權外，還可結合本校實際在章程中將其細化，在設置步驟上按照由粗到細的程度進行，將重大問題和重大行政事項進一步分解直到明確為止。例如，學校具體列舉必須由黨委討論決定的事項包括年度財務預決算、土地和其他辦學設施征收、租賃等資產的管理，預算外大額度資金借貸、使用等；同時列舉校長的職權包括擬定和執行年度經費預案方案，學校信貸計劃，學校土地、房屋、設施等重要資源的分配與調整等。

（二）進一步規范各項職權的運行程序

美國的程序法學派認為“把程序制度化，就是法律”[17]。從這個角度上說，章程在以實體法形式確認高等教育管理組織規則的同時，亦應明示“正當法律程序”原則，并將之作為所有具體、抽象行為所必須遵循的基本規范。[18]因此，不論是黨委會還是校長辦公會，也不論是學術委員會還是“雙代會”，要使職權得到有效行使，就應當具備規范的執行程序，在出席范圍、議事規則等方面有明確的規定。具體而言，大學應通過章程及其附屬的規章制度對黨委會、校長辦公會的召集和主持、會議周期、出席人數、議題提出、表決程序等規則都作出明確規定。同時，嚴格遵照《規程》確立和完善學術委員會的管理運行機制，包括會議制度、獎懲制度、回避制度等。此外，高校章程及其附屬的規章制度應不斷完善教代會的組織制度、工作制度及運行程序，健全操作辦法，為教師參與學校民主管理提供切實可行的法律依據。同樣，以章程為核心的制度體系構建在完善學生代表大會制度方面也應當有所作為，例如，各高?？山Y合自身實際對參與學校管理的學生代表的遴選制度給出明確的標準和原則，明確學生代表參與學校管理的范圍、方式和程序，并把為學生參與學校管理提供良好的資源供給和支持寫入章程。

（三）進一步健全高校治理的決策機制

黨委負責事關學校改革與發展重大事項的決策，但不是也不應該成為學校唯一的決策機構，掌握高深學問的教授理應成為學術權力“天然”的支配力量之一，擁有“決策”的職能?！敖處煈搹V泛控制學術活動。最重要的是，教師必須是他們的學術自由是否受到侵犯的公證人?！盵19]因此，高校治理要注重加強教師尤其是教授對學術事務的影響力和控制力。學術委員會作為教授治學的核心組織，理所應當在學校學術事務處理中享有更高的話語權。例如，學校預算中教學與科研經費的分配與使用、學校教學與科研成果的評定和獎勵等都應成為學術委員會“可決策”的事項而非僅停留于審議層面。此外，完善高校治理的決策機制，也需要充分發揮教師尤其是教授在學校民主管理中的作用，實現管理決策民主化。教職工代表大會作為依法保障教師參與高校民主管理的重要機構，應順理成章地行使涉及教職工切身利益的決策事項的權力，而不應僅是擁有審議和征求意見權。各組織的職能應以章程的形式確定下來，給學術權力和民主權力以應有的地位。

四、結語

大學章程是大學治理的根基，大學章程制定后的執行和實施是大學實現有效治理的重要保障，而章程本身內容詳實、規定明確是其得以有效實施的基本保證。 基于此，大學根據自身發展實際情況及時修訂及完善章程本身和校內規范性制度文件，是提升高校治理有效性的必然選擇，也是世界一流大學發展的有益經驗。擁有支撐一流大學建設的一流制度是世界一流大學治理的共同特征，也是我國“一流大學”建設高校努力向世界一流大學目標邁進的必然選擇。根據現有大學章程單一型和復合型的分類方法，我國大學章程可納入單一型類別。就國際經驗看，國外單一型章程與具體規章制度分開制定，但均以章程為核心和依據，因此，我國高校治理過程中應當以大學章程為統領，做好章程與學校具體規章的有效銜接，使章程與具體規章制度保持一致，共同表達大學自身治理理念、思想和原則。當然，大學章程在大學治理過程中的價值能否得到真正體現，不僅取決于章程文本的質量，還需要政府、社會、高校等多方共同努力，基于大學治理結構改革和完善的需要推進大學章程建設與完善，如此才能使大學章程發揮其應有的效力。

注釋：

① 議事要求中，“會議召開的次數”與“出席人數/表決人數”兩部分的高校有東南大學、中央民族大學、重慶大學3所重合的，計算比例時將其扣除。

② 議事要求中，校長辦公會的“組成人員”與“出席人數”兩部分的高校有西安交通大學是重合的，計算數量時扣除，另外，將涉及黨政聯席會議議事要求的南京大學也統計在內，計算總數時將其添加。

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（責任編輯 陳志萍）