從日本核泄漏看國際機制的缺失

岳宗鳳　李小輝

摘 要：2011年3月11日，日本福島附近發生了里氏9.0級大地震，并引發海嘯。海嘯沖擊了福島、女川等地的核電站，致使多處核設施停止運轉，反應堆無法正常冷卻，進而造成重大泄漏事故。事故的發生縱然是自然因素導致的，但是泄漏發生后，日本處理核事故的能力可見一般，并飽受國內外的指責。從國際方面看，有關監視核設施、保證人類和平利用核能的國際機制也存在很大的漏洞。本文創新性地從國際核危機這一定義入手，試圖探索國際核危機下當前國際機制的嚴重不足。

關鍵詞：日本核泄漏；國際核危機；國際機制

中圖分類號：D815.5 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）06 — 0080 — 03

一、序言

2011年3月11日，日本發生了特大地震，震級為9級，并引發海嘯。這造成了福島、女川在內的多個縣發生重大人員傷亡和財產損失，更為嚴重的是，此次地震導致了福島和女川核電站發生了嚴重的泄漏事件。數月過去了，核電站的形勢仍持續惡化，福島1～4號機組內燃料棒熔毀，循環設施失靈，核冷卻廢水不斷地向海里排放，同時，面臨著高濃度冷卻水泄露的危險。眾所周知，日本是個地震多發國，平均每天都會有地震發生，日本處理地震緊急災害的能力在世界上都是值得借鑒的。在此次地震中，日本的搜救、賑災工作都做得令世界滿意，但對于核泄漏事件，日本政府的缺乏透明度、撤退里程問題等等都使得本國民眾和世界民眾對此不滿。從中我們不僅可以看到日本政府、企業的局限性，也可以了解到國際原子能機構，國際條約等制度層面上的缺失〔1〕。

二、關于核泄漏的國際機制構建

新自由制度主義推崇國際機制的作用，認為國際機制可以規避無政府狀態帶來的混亂和無序，國家能夠通過國際機制相互制約、促進合作，從而維護世界和平〔2〕。

基歐漢在《國際機制與國家權力》一書中指出，國際制度包括三種形式：（1）有著明確規定的規則和章程的政府間國際組織和非政府組織，如聯合國和國際紅十字會；（2）國際規則，即政府之間經協商同意和達成的、涉及某一問題領域的明確規則，如海洋法、國際貨幣體系等；（3）國際慣例，指有著非明確規定和諒解、可以幫助國際行為體協調各自的行為，達到期望值趨同的非正式制度，如未以明文確定下來之前的外交豁免、非世貿組織國家之間相互給予最惠國待遇的國際互給行為等。

現有的有關核泄漏的國際機制也主要包括兩方面內容：1.以聯合國及其下屬國際原子能機構為主，并包含世界衛生組織在內的國際組織和機構；2.法律制度及公約：《聯合國海洋法公約》《及早通報核事故公約》《核事故及輻射緊急情況援助公約》《核安全公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》等〔3〕。

國際原子能機構（International Atomic Energy Agency ，簡稱IAEA）截止到2010年11月共有151個成員國，其中日本作為創始成員國于1957年加入，同年加入的還有美國、英國、法國、德國、澳大利亞、俄羅斯、印度、意大利等。其主要目標在于實現擴大原子能對世界和平與發展的貢獻，同時確保成員國本身、請求以及監督管制下所提供的援助服務具有一定的單純性，并不是出于軍事擴張的目的。

自從該機構成立以來，其已經按照相關規定中對其職能的規定做出了大量的工作。首先，從保障與監督層面來看，現階段世界范圍內已經有超過140多個國家都監督了全面保障監督協定，而有核武器國家也與國際原子能機構簽訂了自愿保障監督協議。自從上個世紀90年代開始，國際原子能機構的職能得到了進一步的拓展，1997年國際原子能結構通過全面保障監督協定附加協定的簽訂進一步擴大了其職能范圍，即國際原子能機構不僅能探查各國所申報的核活動，同時也可以按照相關規章制度對無核武器國家的核活動進行偵查。除此之外，國際原子能機構在核能源的安全利用方面也做出了重要貢獻，不僅拓展了國際社會在核能安全利用方面的合作，同時也進一步促進了核知識與技術的廣泛傳播。2003年國際原子能機構正式啟動了一系列與核安全與核利用有關的規章制度與國際公約的制定工作，為國際社會的核安全提供了強有力的幫助。

其次，國際原子能機構還致力于在相關規定所規定的職責范圍之內引導各締約國之間的彼此合作，同時國際原子能機構也通過以下幾種方式為各成員國提供必要的援助。

對相關資料進行了搜集，并及時傳遞給各成員國：在核污染以及核輻射事件發生時可能能夠用到的專家、學者、設備以及相關材料；能夠有效避免核污染以及核輻射的具體方法與技術。

在收到締約國以及成員國的具體請求時，從以下幾個方面為其提供必要的援助：當發生核污染以及核輻射事故時為其擬定必要的應急計劃或者提供必要的法律法規援助；為參與到核污染以及核輻射救援中的工作人員提供必要的培訓；在發生核污染以及核輻射時及時轉達成員國的救援請求以及相關資料；制定核輻射監督方案；對已經建立的核輻射監測系統的有效性進行全面的分析與研究；當發生核污染以及核泄漏事故時為成員國或者發出請求的成員國提供必要的事故評定并根據事故的緊急情況為其提供必要的救援資源。

《及早通報核事故公約》實際上表述了國際法已經存在的一條原則：一國有義務通知可能受任何環境損害影響的其他國家。這條基本義務要求締約國立即將任何核事故通報其他國家，并迅速提供相關核事故的情報，以便盡可能限制在其他國家的輻射后果。本公約對于存在核泄漏事故當事國可能涉及核機密的通報保留有其主觀判斷的權力，這樣可能會為當事國的濫用創造條件，造成通報的延遲，釀成更加糟糕的后果，在此次的日本核泄漏中，政府就試圖防止別國獲得其相關核機密的情報還遲遲未向IAEA通報。

《核事故及輻射緊急情況援助公約》則是其他締約國家應事故發生國的邀請有義務向提供力所能及的援助，及進行援助的具體程序和相關權利和義務上的法律規定。公約還規定了國際原子能機構在協調援助方面的相關職責。提供及時、有效的緊急援助是加強核安全領域中國際合作的重要方面。

1997年頒布的《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》是迄今為止有關核廢料處置方面最重要的全球性公約。其對于“放射性廢物”和“乏燃料”都有明確的界定，本文主要考察與核泄漏相關的條約，故在此不做過多說明。

三、國際核機制的缺失

福島第一核電站事故的嚴重程度評估已達到到最高級別7 級，有專家指出，甚至可能比切爾諾貝利核泄漏造成的危害還要嚴重。日本在處理此次核泄漏事故中，存在巨大的問題，主要有：1.日本對于事故等級認定和處理出現瞞報、缺乏透明度，致使世界對其政府普遍不信任；2.日本不經聲明向海里排放1.5噸輕度廢水及其后續排放行為，違反了國際法通報他國和傾倒污染物的責任和義務；3.日本在核危機處理行動中遮遮掩掩，屢拒援助，從而錯過了救援的最佳時機，導致事故不斷惡化；4.日本的原子能監管機構與企業關系亦十分密切，只是“一個虛假的監督機構”。東電事實上建立起了一個官商聯盟，將政府負責監管它的兩大系統都變成同盟者。美國《華爾街日報》指責：日本官方對核電事故信息披露上的保守作風，是核電安全的大隱患，這是因立法和監管不力造成的[4]。

在全世界60多個國家，國際核安全和輻射事件等級（INES）按照核泄漏事件的嚴重性逐級分為七個等級。它是由國際原子能機構和聯合國經濟合作與發展署的核能源機構共同制定的。日本發生核泄漏事件后，沒有及時向聯合國和國際原子能機構通報這是一個失誤。根據《及早通報核事故公約》第2條的規定，在發生上述事故時，該締約國必須直接地或通過國際原子能機構向實際受到或可能受到影響的國家或地區以及國際原子能機構通報該核事故及其性質、發生時間和準確地點，并迅速向實際受到或可能受到影響的國家或地區以及國際原子能機構提供可得的關于減小放射性后果的情報。公約第1條還規定，對于已“引起或可能引起放射性物質釋放，并已經造成或可能造成對另一國具有輻射安全重要影響的超越國界的國際性釋放的任何事故進行通報”，而日本顯然沒有做到及時通報的義務。隨后，日本福島核電站向周邊海域排放了核廢液，但是韓國一直以來強烈反對這種行為，并認為日本的這種行為已經明顯違反了國際法中的相關規定。但是日本首相則表示這種核廢液排放行為并不會立即導致問題，因此是否向周邊國家通報這種行為應該由日本本國自行判斷?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》對于傾倒有所規定：非經沿海國事前明示核準，不應在領海和專屬經濟區內或在大陸架上進行傾倒，沿海國經與由于地理處理可能受傾倒不利影響的其他國家適當審議此事后，有權準許、規定和控制的這種傾倒。日本這一做法，明顯有悖該項條款，但是國際社會卻沒有對其有任何制裁或懲罰性措施。

綜上看來，盡管日本本國政府和東電企業在處理核危機問題上負有重要的責任，但是國際機制對于約束國家行為和保障他國利益不受侵害等方面的作用存在很大程度上的缺失：

1.從宏觀角度看，有關核泄漏的國際機制并不具有強制性，只是一種激勵性的。

國際機制非強制性的主要原因是國際社會的無政府狀態和不存在凌駕于國家至上的超國家機構。從國際社會開始出現并發展到今天，國家主權觀念的讓渡并沒有取得實質性的進展。在國際組織中，國家仍會出于各自利益的考慮把自己凌駕于集體之上，國際組織很難在松散和缺乏認同觀念的情況下針對問題提出行之有效的解決途徑，正如奧爾森“集體行動的邏輯”所指出的：集體行動中的理性行為體很難達成理性的結果，除非集體中的成員數量很少或者采取某種強制性的措施。因此，通常情況下，國際機制的某種強制性措施是必要的，國際組織必須處理好個別國家和其他締約國之間的關系，不能因為個別國家而綁架了機構本身。在此次日本核泄漏問題中，不能僅僅依據日本自身對是否涉及核機密的評判而做出是否通報和接受救援，這對他國而言是不公平的。此外，國際機制中的一些公約會包含“應當”、“不應”、“鼓勵”這一類的詞語，從法律意義上也缺乏強制性。

2.從微觀角度看，各項規約規定過于原則，不夠具體；國際原子能機構及締約國國內監督力度不夠。

核安全的國際法律體系中的各項公約，比如《核安全公約》《聯合國海洋法公約》等，都做出的是原則性規定，而未進行具體的細化，因而，不利于實際的操作，給各國個自定義和區別對待創造了條件。

一些重要的國際公約都規定了各締約方有義務向國際原子能機構或相關組織報告自身民用核設施的運行狀況，但是國際原子能機構出于自身的局限和不足沒有辦法對各締約方真實的執行情況主動、詳實地去檢查、監督。各項審議會議只能在形式意義上解決對報告書的國際監督問題，而實質意義上的監督執行者仍然各主權國家自己，這就陷入自我監督的怪圈。

因此，在提高設備的安全性和人員素質的同時，發揮國際機構的監督能力也很重要。IAEA除了監督全球核擴散問題外，也有評估核設施安全和提供相關安全人員培訓的功能。但是，IAEA目前面臨著人手和資金不足的困難?？偣?50名工作人員要監督全球900多處核設施的活動簡直是不可能完成的任務。

在日本福島核電站事件當中，人們可以發現，作為這次事故的責任人，在實際選擇中拋棄了人民利益，而選擇了公司利益。同樣，作為事故的責任國家，日本在這次事故當中也選擇了國家利益，并沒有考慮全球利益。作為世界性的機構，人們并沒有發現國際原子能機構有效的履行了自己的義務并阻止這次危機的爆發。單單從日本向周邊海域排放核廢液來看，如果國際原子能結構能夠成立危機對應小組，制定必要的應對措施則必然可以有效組織問題的爆發。

四、結語

切爾諾貝利核電站事故之后，日本核泄漏引發的核電安全成為人們關注的焦點。那次核事故釀成世界和平利用核能史上的最慘重災難。盡管在此之后引發了對于核能利用的深刻反思，但是資源的匱乏和技術的限制使和平利用核能的足跡不會停止，由此所帶來的高風險卻始終不容疏忽。如何加強IAEA的作用、健全和細化國際法，提高核能安全利用的技術水平是我們必須要做的。從國際機制角度來解讀當前日本核泄漏造成的影響，無疑是鼓勵國際社會中的各國要把核安全嚴格限定在國際機制的框架內，勇于承擔責任，加強合作，共同維護人類共同的生態家園。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕程曉勇，國際核危機解析：概念、根源與演變〔J〕.社會科學，2011，（02）：40.

〔2〕秦亞青，國際制度與國際合作——反思新自由制度主義〔J〕.外交學院學報，1998，（02）：43.

〔3〕張優優，核安全的國際法律制度研究，西南政法大學碩士論文，2008.

〔4〕羅時，日本核泄漏事故帶來的教訓〔J〕.勞動保護，2011，（05）：42.

〔責任編輯：張 港〕