當前我國開征房產稅的問題與對策研究

王紅聞，劉宗濤

（1.河南安冉云網絡科技有限公司，鄭州 450008；2.新鄉醫學院，河南 新鄉 453003）

2017年多個城市在越來越強的“限購”政策基礎上進一步出臺了新一輪的“限售”政策，以抑制房價過快上漲勢頭和打擊投機性炒房行為。從根本上說，限售與限購政策屬于一種“非市場”手段的短期行為。長遠來看，對于房地產市場的要素流動和資源配置，必須運用“稅收”等市場手段進行調節。房地產在開發、交易、保有等環節會涉及多種不同稅種，本文討論的房產稅是指保有環節的房地產稅。

一、當前我國開征房產稅的依據及必要性

1.依據。我國房產稅的現行法律根據是國務院1986年9月頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》（同年10月1日實施），其中第五條第四款將“個人所有非營業用的房產”納入了免征范圍[1]，該條款也是當前我國開征房產稅的焦點。對個人所有非營業用的房產在持有環節進行征稅，是我國當前房地產稅改革的一項重要內容。2011年1月，上海、重慶兩地啟動房產稅改革試點，核心內容是取消個人所有非營業用的房產的免稅待遇，對個人自住房的保有環節開征房產稅。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加快房地產稅立法并適時推進改革?！?/p>

2.必要性。第一，抑制房價。高房價是影響民生的重要問題，更是制約實體經濟發展的重要因素。2003年以來，我國房價連年上漲，房價上漲推動炒房熱，炒房熱又助推房價。測算結果顯示，2003—2013年中國房地產市場的確經歷了“黃金時代”。在北上廣深4個一線大城市中，房價平均每年上漲13.1%；在31個其他直轄市、省會、重要工業城市等二線城市，房價平均每年增長10.5%；另外85個三線城市的房價年均增速為7.9%；北京房價10年翻了7倍[2]。截至2017年12月，北京平均房價漲到57 768元/m2[3]，如果按照2003年北京房價平均4 000元/m2來算，14年上漲了14倍。開征房產稅有利于抑制房價，雖然從2017年下半年開始，我國房價已經穩定甚至有的地方小幅下降，但是房價過高依然成為我國城鎮化的主要阻礙，北京、上海等一線城市的高房價也在擠出人口。房地產稅的開征，必然會影響房市信心，推動房產持有數量的下降，促進房地產存量的流動和優化配置，從而抑制房價。第二，解除地方政府財政危機。1994年分稅制實行以來，在制造業稅收大部分被中央政府分享的情況下，地方政府的財政來源主要依賴土地出讓金收入。2010年我國土地出讓金收入達到28 197.70億元[4]，地方公共財政收入為40 613.04億元[5]，土地出讓金收入占地方公共財政收入比重達到69.4%。2016年我國土地出讓金收入上升到35639.69億元[6]，地方公共財政收入為87239.35億元[7]，比重達到40.85%。雖然2016年土地出讓金收入仍然比2010年多收入7 441.99億元近年來，但是土地出讓金收入占地方政府財政收入比重有所下降，從69.4%下降到2016年的40.85%?？傮w來看，我國地方政府對土地財政依賴程度較高（2010年高達69.4%），對土地財政的依賴也促使地方政府的征地拆遷沖動，招拍掛的土地出讓方式導致土地價格不斷高攀，進而推高房價上漲和房產庫存。作為主要的地方稅種，開征房地產稅，代替土地出讓金成為地方政府財政的穩定稅基，以解決越來越嚴重的地方財政收支缺口和危機。

我國房地產市場已經呈現出高房價、高庫存、高杠桿的特征，房地產泡沫非常嚴重。通過開征房產稅抑制房價，并代替土地出讓金成為地方政府重要的稅收來源，調整和優化房地產存量，勢在必行。

二、我國目前開征房產稅存在的問題

對于開征持有環節房產稅，目前還存在著理論上與現實上的一些問題。鑒于我國現行土地制度存在與一般國家的特殊性，以及由此造成的高房價和庫存嚴重現狀，導致我國在開征房產稅的過程中，與一般國家相比，除了面臨法理上的問題外，還面臨著實際操作層面的問題，以及房地產經濟泡沫可能破裂和社會穩定等問題。

1.房產保有環節的可稅性爭議。不少人對房產保有環節的可稅性提出了質疑。質疑主要包括兩個方面。首先，對沒有土地所有權的房屋進行征稅的質疑。與其他國家不同的是，我們國家城市土地的所有權屬于國家所有，因此，城市的商品住宅房只有一定年限的土地使用權，沒有土地所有權?！皩]有土地財產權的房地產征稅，沒有法理上的合法性?！盵8]其次，對重復征收的質疑。目前我國的個人住宅和商用房產，基本上都是一次性繳納了70年、50年或40年不等的土地出讓金，用房地產稅替代土地出讓金（土地稅），屬于重復收費。賈康認為，實際上土地出讓金不是稅而是租金。國家政權體系作為土地終極所有權的代表者，憑借所有權可以對使用地皮的使用者收取地租。但國家政權體系同時也是社會管理者，它又可以憑借政治權利，經過立法批準，對不動產的實際使用者征繳這種體現為利益調節讓渡的稅收。租和稅可以合理匹配，并不互相排斥，二者只能擇其一[9]。

2.可能引發房地產泡沫破裂。與發達國家不同的是，由于房價的快速上漲，中國的住房市場不僅是一個消費市場，而且更是一個投資市場，預期及投機需求對中國城市房價波動具有較強的解釋力[10]。由于土地財政與開發商逐利性的共同驅使，以及民眾對房產的過度跟風投資炒作，從而引起我國的房地產價格與實際價值嚴重背離。而且，房產的市場價格脫離了實際使用者支撐能力，房地產泡沫巨大，房產庫存嚴重。由于房價高漲，不管是剛需還是投資，居民購房絕大多數要依靠巨額房貸。如果開征房產稅，很可能讓持房者產生對未來房價下跌的預判，導致減少持有量，市場二手房增多就會影響房價，房價一旦下跌，就會影響房市信心，從而產生“拋房→房價下跌→再拋房→房價再下跌”的連鎖反應，導致房地產泡沫的破裂。房價下跌，無疑會造成居民的財富蒸發，特別是高價賣房并背負巨額房貸的新進購房者，下跌后的房價很可能還沒有去掉首付后的房貸高。如果再還房貸還不如新買一套低價房，那么房貸違約率就會攀升，危及金融系統。

3.“新老不平”及稅負加重問題。土地出讓金從2003年以來上漲幅度很大，目前的高房價里面包含著60%～70%的土地稅費成本。因此，開征房產稅之前是按較高的標準繳納的土地出讓金；實行房產稅改革以后，新形成的土地出讓金水平會下降較多。這樣的話，會產生開征房產稅前后的土地成本新老不平問題（賈康，2013）。在主要由于巨額土地出讓金推動房價畸高的階段，房屋購買者已經付出了高額的土地出讓金，再課以房產稅，都是對民眾稅費負擔的加重，并且房價和土地成本的前后差別，的確會對一部分人形成不公。而且，房產稅的開征可能最終受到傷害的還是底層的租房族、剛需購房者和普通民眾，房產稅產生的成本很可能會轉嫁到房價和租金上，房地產稅改革造成的成本最終由最底層人來承擔。

4.稅基問題。大多數國家的房產稅都是“寬稅基”，即不區分住戶類型和房屋類型進行統一征收，然后按照各自條件進行稅收優惠減免。從上海和重慶試點來看，房產稅稅基較窄，重慶只對獨棟別墅、新購高檔商品房及外地炒房客在重慶購第二套房進行征稅；上海主要是針對新購住房進行征稅，原有住房不在征收范圍內。兩種方案都導致我國的房產稅稅基較窄，不但很難起到抑制房價的作用，而且有失公允。目前我國只討論針對城鎮住房征收房產稅，農村房屋并沒有考慮進去。

5.稅率與征收依據問題。稅率與征稅依據是房產稅征收中的主要標準。稅率高則加重居民負擔并危及房地產市場，稅率低則起不到調節作用。房產稅一般以房產價值為征稅依據。房產價值具有很強的不確定性，如何動態地評估房屋價值將是一項浩大的工程。評估過細，將會耗費極高的社會成本；大體分區確立房產基礎價格，容易產生不公而招致反對。另外，當房價評估不合理時，還須建立起相應的申訴程序。上海試點初期，暫以應稅住房的市場交易價格作為計稅依據，而交易價格是按照新購住房時的價格，如果隨著房產稅的開征導致房價下跌，則導致降價后征收依據沒有按照房屋實際價值變動調整，征收依據過高。

三、對策建議

房產稅涉及千家萬戶，特別是一些既得利益者，甚至是一些政策的制定者和決策者。目前，重慶上海兩地房產稅試點已經8年時間，但是還沒有一個準確的開征時間表，說明對于是否開征房產稅在決策層面還存在著很大分歧。鑒于房產稅存在理論與實踐上的一些問題，提出以下建議。

1.推動住宅用地體制改革，廢除收取一次性土地出讓金機制，變房地產有限產權為永久產權，以此換取政府對持有環節房產稅的征稅權。針對房產稅的可稅性問題，政府可以考慮用產權換取財產征稅權的辦法解決房產稅開征的法理性。在堅持土地國有或集體所有（所有權不變）的前提下，廢除土地出讓金，引入“土地財產使用權”[8]概念，并賦予住宅土地的財產永久使用權，以換取政府對房地產進行長期穩固的征稅權。這樣可以既不改變土地終極國家所有權，又可以避免法理上的詬病。

2.對已繳納高額土地出讓金的房產進行先交后退。針對開征前后土地出讓金可能價格差異過大而產生的“新老不平”及稅負加重問題，可以考慮將已交土地出讓金中的稅收部分，予以退稅，考慮到實施的可行性，可以按照一定的年限逐年退還或者抵扣房地產稅。房產稅實施前后可能引起土地出讓金前高后低的價格不平問題，解決這個問題可以把新老地皮劃開，老地實行老辦法，新地采用新辦法[9]。

3.在征稅范圍方面，應堅持“寬稅基、減稅種、低稅率、嚴征管”的稅制改革方向?？梢試L試將房產稅的征稅范圍從城鎮擴展為城鄉，適時將農村房產納入征稅范圍[11]。

4.對房產稅實施以人均面積標準開征。按面積征還是按套數征各有利弊，但考慮到稅基問題與公平問題，應該以人均面積為準開征房產稅并實施一定面積的免稅，可以考慮中國社科院的方案，即對人均住房超40平方米部分征房產稅。

5.稅率上應該實施起始低稅率和累進稅率制度，征稅依據應以房產實際價值為依據。起始稅率較低，總體上實施累進稅率。起始低稅率可以避免房價過度下跌，防止對經濟運行造成重大影響?？紤]到持有人的受益原則與可承受能力，征稅依據不應該按照購房時的交易價格，應該以房產實際價值為依據，應考慮房價變動因素特別是降價因素。稅務部門應該根據房屋均價變動情況，適時公布和調整本地房產稅征稅依據。

總之，我國房產稅已經試點八年，盡快使房地產稅進入立法程序不僅僅是平抑房價，更重要的是推進我國地方稅制的改革完善，也關系到政府信用問題。對于房地產稅理論與實踐環節出現的問題，還可以在實踐中進一步得以修正和完善。