公益類科研機構發展與改革綜述

王貴輝 宋微

1.吉林省科技開發交流中心, 吉林 長春 130000

2.吉林省科學技術信息研究所, 吉林 長春 130033

3.吉林省科技資源基礎數據重點實驗室, 吉林 長春 130033

公益類科研機構是指在市場經濟環境中，向整個社會提供與民生和社會可持續發展相關、以服務社會為主的基礎研究及技術等公共物品和服務的非營利性組織，以上級政府下發的研發任務為主要工作，為政府宏觀政策的制定及相關工作提供有效的資料依據、政策咨詢及研究成果[1]。我國經濟發展已經進入新常態，需要通過科技創新促進產業升級，公益類科研機構改革勢在必行。本文通過對國內外相關文獻進行梳理，對國外及國內省份相關情況進行總結，為公益類科研機構的深化改革提供參考意見。

1 國內外研究現狀

1.1 國外研究現狀綜述

國內外學者對公益類科研機構的相關研究多集中在管理機制、組織文化、績效成果以及創新績效評估方面，從管理績效角度，分析在一定投入基礎上的公益類科研機構的產出以及其自身發展和內部變化對其科技創新能力的影響。Andrew Wallard認為，英國國家物理實驗室是采用GOCO（政府所有，合同管理）管理模式并收到較好效果的實例，很多中國學者也對此進行研究。從創新績效評估方面，美國國家自然科學基金會（NSF）提出以同行評議的方式評估成果；Campbell（2003）指出，評價創新績效的四個要素，分別為研究成果水平、研究成果影響力、科研資源使用效率和可持續發展能力；Lyall（2004）認為，在深入考慮科研活動投入經費和成果產出績效的基礎上，可以選定評估科研機構影響力和社會效益的指標；Jordan和Streit（2003）選擇人才管理績效、機構組織管理績效、科學影響力及可持續能力、科技成果產出及科技目標完成情況4個指標作為科研機構績效評估指標。

國外公益類科研機構基本分為政府支持的國立科研組織和非營利科研機構，政府在具體的管理方面不能進行硬性干涉，只能適度引導和全力監督。國立科研機構可以比較自主地進行科研活動的組織與管理，并針對自身實際情況進行創新改革，甚至有些國立科研機構會委托高?；蚬鏅C構進行日常運營。因此國外公益類科研機構的運營模式和管理機制與我國相比有較大差異，需要選擇性借鑒。

1.2 國內研究現狀綜述

國內學者對公益類科研機構的研究較豐富。第一，從公益類科研機構改革的角度，陳林（2004）等認為，國有科研事業單位應向社會非營利組織機構發展；張慶陽（2003）等認為，我國公益類科研機構應該進行“企業化轉制”以及向服務中介機構轉型；王福濤（2011）指出，從人事編制和評估制度方面對公益類科研機構進行改革，使其從官僚體制中脫離；李政剛（2017）認為，公益類科研機構應該“去行政化”，重塑政府職能定位。第二，從政府與公益類科研機構的關系角度，方力維（2005）等認為，政府應從領導者、資助者和主要活動者的角色向促進者和輔助者轉化；方新（2006）等認為，政府應該起到宏觀調控和引導的作用，制定符合發展的科技計劃與管理機制，建立公共科技平臺并提供科技資源，通過稅收政策促進科技發展。第三，從公益類科研機構公共服務體系角度，公益類科研機構承接的基礎研究工作主要目的是為國家和社會提供公共服務，是非營利組織，曹海虹（2012）認為，進一步強化并完善公共服務體系，建立科研機構、高校與企業聯合的科技成果轉化平臺是改革發展的方向。

2 國外公益類科研機構發展現狀

2.1 美國

美國公益類科研機構包括具獨立性的非營利研究所、政府撥款的研究發展中心、行業科技協會、科技服務與咨詢中心、技術評估與專利服務機構、國家科學院和地方科技研發中心等。美國公益類科研機構包含的學科多、工作人員多、相關單位多、科研周期長，因此對資金的需求較大，其投入資金主要來源于聯邦政府或州政府給予的財政撥款；企業和基金會捐贈資金；各單位科研課題和重要項目提供的經費資金，三者占比大約是27%、35%、38%。美國公益類科研機構的研發環境、儀器設施、管理體制、人才資源都十分優越，這得益于各單位獨立經營、政府促進的獨特經營方式。

2.2 德國

德國公益類科研機構的最主要組成部分是公立的非營利科研機構，另外還包括私立、政府所屬和高校所屬的科研機構，涉及范圍較廣，包括農、林、醫學、材料、生物、交通、航天等多方面基礎性以及戰略性領域的基礎技術與研究，對德國的政治經濟決策起重要的參考作用。德國的科技處于全球領先水平，除工業和私人研究外，作為科技主要承載體的科研機構多數是由政府投資經營的，其資金來源包括；一是政府的固定撥款，其中聯邦政府投資占比約為70%~90%，州政府占比約為10%~30%；二是科研課題和項目經費，機構采用投標以及預售研究成果使用權的方式來獲取這部分資金；三是基金會的捐贈資金。

2.3 英國

英國公益類科研機構由政府各部門直屬的科研機構、研究理事會下屬的科研機構和各種形式的慈善機構組成。其研究內容包括世界前沿的基礎科技研究以及航天、醫療、環境等方面的項目研究，關乎國家安全以及國際合作等重大事項，因此公益類科研機構工作者的社會地位和待遇水平較高，人才也紛紛涌入，使得其科研成果處于世界領先水平。在近年的改革中，增加了財政部審核、明確預算及研究成果目標、提交財務和績效報表等8個管理步驟，以期提高機構科研效率。

2.4 日本

日本公益類科研機構的經營主體包括政府、大學以及民間企業，還有具備特殊法人地位的研發機構和非營利科研機構。政府主管的科研機構分為國立和公立，其中國立科研機構以基礎科技研究為主，為滿足社會需求服務；公立科研機構主要基于經濟水平，結合當地實際情況，研究為促進地方產業發展提供具備應用性的相關技術。以大學為經營主體的科研機構的研究多集中于基礎科學和實驗研發。民間企業經營的科研機構主要根據其自身生產需求進行生產技術和產品應用方面的研究。非營利科研機構多從事規模較大、耗時較長、內容較復雜的先導性研發。

政府對公益類科研機構的資金投入分布情況是國立占45%，大學占32%，非營利機構占19%，企業占4%。非營利科研機構承擔了大部分基礎研究項目，但其經費大多來源于民間，這也是其與企業聯系緊密的原因之一。但政府也給予相關財政政策支持，例如對其部分科技活動減免稅收等。

從美、德、英、日4個科技大國的公益類科研機構的組成主體和發展現狀可以看出，其公益類科研機構的經營主體由政府、企業、大學等多方面構成，其資金來源包括政府撥款、研究經費、企業或基金捐贈等多種渠道。相較于我國來說，這4個科技強國的公益類科研機構更加獨立自主，其經費來源更加靈活充裕，對人才的吸引力更大，這也是其科技研究較發達的原因。

3 國內公益類科研機構改革現狀分析

我國公益類科研機構從1985年至今經歷了3個階段的改革，包括院所內部運行機制、科技創新體系、企業化轉制等方面的內容。下面分析我國科技較發達的江蘇、福建和廣東3個省的公益類科研機構改革情況。

3.1 江蘇省

江蘇省是我國經濟發展較快、市場化較發達的省份，從經營類事業單位開始著手實行改革，發現在支付了國有產權轉讓變現收益的改革成本后還有很多盈余資金，說明事業單位改革在一定程度上減少了政府財政支出，能夠提高資金的使用效率。在經營類事業單位改革效果良好的基礎上，江蘇省開始展開對公益類事業單位的改革試點工作，這種負責任、穩步推進的改革方式值得其他省份公益類事業單位改革進行參考。

對于公益類科研機構的改革，江蘇省進行了以下措施：第一，明確業務范圍，找準職能定位。將業務分為純公益性和準公益性兩大類，江蘇省科技廳和相關部門與16個省屬公益類科研機構探討并確定了相關的“十一五”發展規劃，針對性的確定對重點任務和預期目標。第二，增加財政支持力度。一方面，增加對科技活動經費的投入，提高財政撥款供給檔次，根據實際需要增加科研人員工作經費；另一方面，增加投入經費以提高并完善基礎設施條件，比如可以制定設備建設規劃，以實用性、高效性為原則選擇相關科研設備儀器。第三，調整內部運行機制。有些公益類科研機構依據其業務劃分對內部部門進行了重組調整；有的進行了收入分配機制改革，使專業技能與職稱評定分離，對所有工作人員采用聘用制，促使人員公平競爭上崗；有的通過研究項目或課題，利用公共科技平臺與大學或企業合作進行研究，共享有效資源[2]。

3.2 福建省

同全國科技體制改革步調一致，福建省在科研機構改革方面也有了較大改變和突破，使得科技與經濟的聯系越發緊密；科技活動也根據市場需求改變方向；科技資源實現共享和高效利用；科研機構的職能定位更加明確；有效調動工作人員的創新積極性。具體體現如下：第一，管理體制改變，促進科研機構從事業單位向企業轉型。將部分科研機構改制成國企、股份合作制公司或有限責任公司，其管理也從政府主導轉變為各單位自主經營。第二，擴大資金來源渠道。從單純依靠政府撥款向從社會多方吸收投入資金轉變，比如開發類科研機構的資金支持主要依靠將研發成果投入市場，通過銷售其使用權獲得資金充當科技活動經費，不僅彌補了政府財政縮減投入的缺口，還能夠獲得額外經濟效益。第三，機構發展目標從單純的科技研究向科技與經濟建設共同發展的方向轉變。公益類科研機構開展的科技活動方向要向促進國家或地方經濟建設靠攏，根據時代科技潮流和社會發展需求進行科研項目，更高效地破解能應用于行業生產的技術難關，有效促進經濟建設的發展。第四，實現公平的分配制度。對科研機構內部科研工作者以及后勤工作人員采取責任制考核管理，考核評議結果與工資及獎金等經濟收入關聯，對于能干多干的員工給予充分肯定和實際獎勵，有效提高工作人員的積極性，避免在崗位不盡其職的現象。第五，改變終身任職的用人制度，向聘用制轉變。部分公益類科研機構對于人員的選用，采取競爭上崗、流動任職的方法，打破終身制，不僅能夠吸引更多優秀人才，還能促進內部科研人員的創新積極性。

3.3 廣東省

廣東作為全國率先開始進行地方科技體制改革的省份，其地方政府為公益類科研機構改革創造了良好的政策環境。改革的主要措施如下：第一，實施稅收減免政策。對于從公益類科研機構轉制為企業的單位，對其依靠技術轉讓、開發業務以及進行相關的技術咨詢、技術服務業務所取得的收入免征營業稅[3]；2006年6月30日前繼續享受科研機構的有關優惠政策，免征所得稅，免征自用土地的城鎮土地使用稅；對于進口科技活動需要的設施與裝備，除了《國內投資項目不予免稅的進口商品目錄》中提及的商品外，免征關稅和進口過程中的增值稅；免征進行科技活動用房的基本建設配套費等有關規定費用；免征由非經營性資產轉向經營性資產的資產占用費。第二，調整財政撥款制度，將更多的資金應用于技術開發和成果轉化。第三，對公益類科研機構重新明確職能與定位，針對不同領域制定相應的發展目標與規劃；以市場需求為主導方向，在符合客觀規律的基礎上進行創新管理。第四，完善科研機構職工社會保險制度。根據國家相關法律規定，采取國家、單位和個人三者合理承擔養老保險和醫療保險的制度。第五，調整在編工作人員提前退休。在公益類科研機構轉制的階段時期內，對于滿55周歲的男性、滿50周歲的女性且工齡滿20年的職工，若本人申請、單位批準，可按現行科研事業單位的待遇辦理單位內退休手續,到達退休年齡時按規定辦理正式退休手續。第六，調整管理和運行機制。對于技術開發類科研機構的工作人員，實行成果績效與個人利益所得掛鉤的分配制度，提高科研人員創新動力；實行競爭上崗、打破終身制任職模式，提高科研工作者技術水平。對于咨詢服務類科研機構，其在進行咨詢、成果檢測、科技評估服務的同時會獲得一定的經濟效益，一定程度上推進了公益類科研機構向企業經營模式的轉化，開創了公益類科研機構科技研發與市場化并進的新型運營模式。

4 結語

根據江蘇、福建和廣東3個經濟發展較快、市場化較成熟的省份的公益類科研機構的改革實際情況，可以看出我國公益類科研機構改革措施主要集中在政府撥款制度、機構管理體制、機構運營機制、分配與獎勵機制、機構職能定位、人員選聘機制、擴大資金來源渠道等方面，也為我國其他省份公益類科研機構改革政策制定提供參考與借鑒。

同時與國外公益類科研機構發展情況相比，可以看出我國公益類科研機構還存在分類標準不科學、科研資金不足、激勵機制不夠完善、高端技術人才匱乏等問題?；谖覈骖惪蒲袡C構現狀可以從以下方面進行完善：

（1）明確公益類科研單位的類別劃分

以“公益性”為標準，根據各單位具體研究方向和內容進行劃分，將行政類和經營類科研機構與公益類科研機構清楚區分開，政府資金充分利用在社會公共服務方面。

（2）調整財政撥款制度

除了擴大投資來源，增強科研機構與企業等合作外，還應該在政府財政撥款制度上進行改革，比如加強預算管理，對公益類科研機構需要的科技經費進行合理預估，按照逐次順序高效配置資源。

（3）建立有效的獎勵機制

對科研成果進行分級，針對不同級別給予不同獎勵，充分調動科技人員研發創新的積極性。

（4）增加人才培養經費

科研單位應以同市場價格一致的資金價格吸引高端技術人才，定期組織對技術人員的培訓和進修，提高其科技創新能力。