新時代社會組織參與精準扶貧的困境與對策研究

王曉芳

（南京工業大學法學院，南京 211816）

2013年習近平總書記提出“精準扶貧”的概念，并在2014年提出了具體的工作要求和目標，力爭在2020年消除極端貧困，完成實現全面建成小康社會的奮斗目標。十九大報告中強調，要將扶貧重點落在“精準”二字，對于不同貧困地區和貧困群體要做到深入了解、精準識別、精準幫扶，鼓勵社會各界力量參與扶貧。社會組織作為政府在社會貧困治理中的重要補充力量，介入精準扶貧具有不可替代的優勢，不僅可有效降低政府開展扶貧工作的成本，同時還能提高扶貧工作的效率和效果，并能夠保障扶貧工作的公開透明化，對于建立現代化國家扶貧治理體系具有重要的意義。但是受制于社會組織自身發展與國家關于精準扶貧監督管理制度等的不完善，社會組織參與精準扶貧面臨內外困境。

一、社會組織參與精準扶貧的內在困境

1.社會組織籌集扶貧資源的能力有限。社會組織參與精準扶貧資源主要來源于企業、社會公眾捐贈包括錢款、物資等有形、無形資源的支持，還有部分財政撥款與組織自籌資源。資金來源上看，目前我國社會組織的資金來源渠道較少，財政撥款占比幾乎達到一般比例，過多的政府財政支持必然影響社會組織的獨立性。近年來，隨著社會組織自身能力增強、國家捐贈氛圍越來越濃，社會組織面向社會公眾的籌資力度越來越大，社會捐贈數額明顯提高，但是依然無法根本解決社會組織資金短缺難題。社會組織募集資源的方式也比較傳統單一，社會動員力度不夠，一些大型企業的捐贈大多是由政府牽線搭橋，企業本身是出于與政府建立良好關系的目的進行捐贈，還有一些則是出于商業目的為了謀求公眾關注才參與捐贈?？傊?，企業的捐贈行為現階段仍然受行政和商業因素影響，主要出于自身利益關系而制定的戰略策劃，而不是社會組織通過動員形成的捐贈。因此，社會組織可獲取的社會資源具有不確定性，而資源的短缺導致社會組織對于政府的依賴，影響社會組織功能缺失，無法在精準扶貧中發揮出應有的作用。

2.社會組織參與精準扶貧的治理能力有限。對于組織結構比較健全的社會組織，存在層級較多、內部管理相對滯后，管理混亂、管理缺位等現象時常出現，部分社會組織的管理依然在效仿事業單位的管理制度，缺乏創新性和競爭機制。社會組織公眾服務理念滯后、規范管理制度缺失、法律意識淡薄等問題，導致大多數社會組織在從事扶貧活動時，往往缺乏專業人才、專業技術方法以及評估監測手段。甚至存在部分社會組織沒有組織架構，沒有專業管理人才和相關專業技術人才，其參與扶貧的能力大打折扣。

3.社會組織參與精準扶貧的可持續性較差。社會組織參與精準扶貧的可持續能力較弱，主要體現在人才的不穩定、資金的不可持續性、項目的不可連續性上。相比于政府，社會組織可以向全社會廣泛邀約募集大量志愿者參與扶貧工作，更專業地掌握目標貧困人群的信息，管理、指導脫貧。但由于社會組織資金短缺問題長期存在，能給予員工的工資、福利待遇普遍較低，部分具備專業知識和技能的高素質人才會因生計問題放棄志愿工作或只能短暫參與，所以很難留住高素質人才穩定長久地參與扶貧工作。普通的志愿者也只能在閑暇時間參與志愿工作，人員方面流動性較大，可持續發展能力較弱。由于社會民眾的捐贈熱情是不穩定的，捐贈金額也是隨機的，因而造成了資金的不可持續性，導致扶貧項目無法繼續完成。社會組織受限于人力物力財力的影響，一定程度上對于項目的選擇會帶有短視性色彩，迫切得到效益以維持組織健康發展，這就使得社會組織在項目選擇上具有不可持續性。

二、社會組織參與精準扶貧的外部困境

1.保障激勵機制不完善。社會組織積極參與精準貧困需要健全的制度保障和政策激勵。2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》等多個文件提出了社會組織參與貧困治理的必要性，但沒有出臺相應的配套實施細則。同時，還缺乏專門針對社會組織參與農村扶貧的法律法規。稅收減免制度存在不公平的現象，現行的稅收減免政策存在不公平的現象，所采取的區別對待、個案審批的方式導致同類的社會組織享受不同的政策優惠，例如有相關法律規定個人或集體向中國紅十字會等特定組織進行捐款可在應納所得稅額中全免，而向其他慈善組織捐款則只能獲得相應比例的優惠。政府出臺的大多鼓勵性政策停留在鼓勵社會組織積極參與的層面上，沒有具體優惠措施的落實，導致社會組織在人員招募上缺少來自政府的支持，許多大學生因為社會組織福利待遇過低不愿意加入，如果政府可以出臺相應的人才補貼或人才培養機制支持，就能為社會組織吸引到更多的高素質人才，有利于社會組織協同政府共同參與精準扶貧，提高精準扶貧的效率。

2.外部監管不到位。我國社會組織外部監管主要依靠政府部門，政府從社會組織建立初期就進行嚴格監控，主要依靠登記管理機關和業務主管單位，對于政府機關來說，這本身就是一項業務之外的邊緣性工作，工作熱情和積極性欠缺，導致在實際監管過程中易出現問題并發生互相推諉的情況。社會大眾、媒體也具有監督權利，但由于信息渠道較窄等因素制約，無法具體、深入地監督。就媒體而言，只能通過組織自身的公示、報道關于社會組織的相關新聞等方式對社會組織進行監督，部分媒體還可能為了吸引輿論目光使報道內容有失公允。因此，媒體對于社會組織的監督大多停留在表面。就受益人和捐贈人而言，受益者基本處在監督失語狀態，喪失問責能力，往往只能依靠大額捐贈者具有的監督能力對于社會組織獲得的捐贈物資的來源和去向進行嚴格監督。

3.地方政府資源整合能力較弱。社會組織參與精準扶貧是我國扶貧開發工作的重要組成部分，由于社會組織數量眾多而可參與的扶貧項目有限，所以參與精準扶貧的社會組織大多功能、類型相同，這些社會組織共同致力于同一項目易導致資源的浪費，難以形成合力，而且同質同類的服務重復會造成扶貧項目邊際成本增加，邊際效益減少，弱化了扶貧效果。因此，必須依靠政府的統籌協調能力對這些同類型社會組織進行資源分配、整合，盡可能避免資源浪費，使有限的資源得到充分利用并分散使用，增強精準扶貧效果。

三、提高社會組織參與精準扶貧的能力

1.提升社會組織籌集扶貧資源的能力。強大的資金與物質資源是社會組織參與國家精準扶貧的堅實基礎。社會組織應該充分發揮其優勢，通過加大項目宣傳力度、公開募集、召集志愿者進行義賣義演等多種形式從企業、社會民眾中募集大量慈善資金，用于貧困地區、貧困人群脫貧。政府要根據國家精準扶貧精神，加大支持力度，拓展資金來源渠道，建立專項基金，引導社會上的公益資金進入社會組織，提升社會組織資源聚合能力。

2.提高社會組織參與精準扶貧的治理能力。社會組織應及時整治自身存在的機構設置混亂、權責不清晰等問題，加強社會組織參與精準扶貧的事前、事中和事后監管，促進社會組織全過程、全方位、深層次的參與精準扶貧，切實提升扶貧效果，確保扶貧工作精準實施。堅持社會組織的非營利性不動搖，加強公開度、透明度建設。完善社會組織的自我監督制度，對捐贈物資進行嚴格監管；對扶貧專項資金進行專門管理，從根本上防止組織內部發生挪用資金行為；提倡精細化扶貧，對于扶貧資金的預算、審計、評估追求精細化；定期向政府、公眾匯報這一階段收到捐贈物資的數量、來源以及使用方式等，完善扶貧資金和項目公示制度。

3.強化社會組織參與精準扶貧的持續性。專業化人才隊伍是助力社會組織更好參與精準扶貧的重要因素。社會組織要接納更多的社會新力量參與到精準扶貧中，制定篩選標準，完善引進機制。面向全社會招募具備專業知識和技能的志愿者，通過一系列招募選拔程序清晰掌握每個入選的專業志愿者的擅長項目，對于目標貧困地區“對癥下藥”，選擇合適的志愿者參與扶貧項目，提高扶貧效率。為志愿者提供相應生活和工作保障，建立一定的獎懲機制，留住人才，鼓勵志愿者盡心盡力地工作，保證精準扶貧的持續性。

四、完善社會組織參與精準扶貧的制度保障

1.完善精準扶貧的政策法規。政府相關部門應建立配套法規，保證社會組織在參與精準扶貧中享有的權利和應盡的義務。完善現有法律法規，從社會組織注冊成立、慈善幫扶、合法運行到規范監督，都必須有明確法律法規條文引導社會組織參與精準扶貧，做到有法可依、違法必究。規范社會組織享有的相關優惠政策，通過優化政策法規，保證社會組織參與國家精準扶貧良好的環境。簡化社會組織登記程序，降低登記門檻，增加注冊資金繳納形式等，推動和吸引更多的社會組織參與到精準扶貧中來。

2.規范外部管理與監督機制。政府應對社會組織的資源配置、資源整合、資源共享等影響因素進行協同管理，完善社會組織統一管理制度，避免造成社會組織扶貧資源的大量浪費。建立系統的激勵性管理制度，給予表現突出的社會組織優惠政策，調動企業的積極性。對于參與社會組織精準扶貧的高素質人才應給予一定的政策支持和生活補貼，解決他們的后顧之憂，從而吸引到更多人參與到精準扶貧中。相關部門對社會組織參與在精準扶貧過程和行為實施嚴格監督，對財務申報情況、稅務登記情況、報銷審核情況等方面進行嚴厲監管，堅決打擊濫用、挪用資金等惡劣行徑，確保社會組織的扶貧資金能夠發揮最大功效。