全球船舶硫排放控制的比較和對中國硫限方案的建議

鄢和誠 丘小鑫 胡漢強

一、引言

當前，世界上80%以上的貨物貿易是通過海運完成的，可以說海運業為世界各地的經濟發展做出了突出貢獻。然而，船舶排放帶來的空氣污染也不容小覷。國際自然資源保護協會（NRDC）2014年發布的《船舶港口空氣污染防治白皮書》指出，一艘使用3.5%硫含量燃油的大中型集裝箱船，以最大功率70%的負荷行駛，一天排放的硫氧化物相當于50萬輛使用“國四”油品的貨車。

為降低船舶硫氧化物的排放，減輕船舶造成的大氣污染，社會各界開展了廣泛的研究和實踐。設立硫排放控制區是其中較為突出的一種方式，全球多個區域設立了專門的船舶排放控制區，對船舶大氣排放采取特殊強制措施。[1]根據美國環保署（EPA）發布的研究報告，到2020年，北美排放控制區的船舶硫氧化物排放將減少86%，美國和加拿大將減少1.4萬人過早死亡并減輕近500萬人呼吸道病癥，因設立排放控制區而將減少的健康支出相當于設立成本的34倍。[2]因此，船舶排放控制區的設置和研究具有十分重要的意義。

我國已于2016年1月設立船舶排放控制區，并于2018年7月發布征求意見稿，計劃進一步強化排放要求。在國內外硫限政策的研究方面，國內學者就國內外排放控制區的設置做了相應的對比研究。本文詳細比較了全球主要船舶排放控制區的硫限要求和政策措施，并基于IMO會議最新動向，對我國發布的征求意見稿以及后續政策措施提出建議。

二、全球主要船舶排放控制區

目前全球主要船舶排放控制區分為兩類：一類為IMO排放控制區，分別為波羅的海排放控制區、北海排放控制區、美國加勒比海排放控制區、北美排放控制區；另一類為自行劃定排放控制區，由于IMO排放控制區的申請過程耗時費力，因此部分國家和地區選擇自行劃定排放控制區，主要有歐洲海域排放控制區、美國加州排放控制區和中國排放控制區等。各個排放控制區均對船舶硫排放提出了不同程度的限制要求，具體信息如表1所示。

表1 全球主要船舶排放控制區

三、全球主要強制性硫限要求的比較

為深入理解全球范圍內排放控制區的硫限要求和發展趨勢，筆者統計對比了全球主要排放控制區的強制性硫排放控制要求，以期為我國下一步要求的制定提供參考意見。具體內容如表2所示。

表2 全球排放控制區硫限要求一覽表①為便于比較分析，本文研究未包含對內河船舶的要求。

為直觀比較，筆者進一步將上述限硫要求繪制成圖1—圖4。

綜合比較上述不同區域的船舶燃油硫含量限值表，可以得到如下結論：

（1）隨著時間的推移，各個區域的硫含量的限值要求是不斷趨嚴的。

（2）IMO、歐盟、美國加州提出硫排放控制要求的時間較早，歐盟單獨對轄區港口間航行的客輪提出排放要求，而美國加州單獨對船用柴油和船用輕柴油的硫含量限值進行區分。

（3）相較于其他地區的限硫要求，中國的限硫要求有如下兩個特點：一是從控制區內的長三角港口到核心港口再到所有港口逐漸適用，體現“先行先試”原則；二是限硫要求從靠泊到航行逐漸適用，由靜態提高到動態。

圖1 I M O船舶燃油硫含量限值表

圖2 歐盟船舶燃油硫含量限值表

圖3 美國加州船舶燃油硫含量限值表

（4）中國排放控制區劃定時間較晚。2016年，IMO宣布2020年1月1日起對排放控制區外的船舶要求0.5%的硫含量限值，同年，中國才著手單方面劃定硫含量限值要求。

（5）2020年1月1日之后，IMO的0.5%硫限要求正式對全球生效。由于沒有更為嚴格的硫限要求，屆時歐盟對港口間客輪的要求、中國對控制區內航行船舶的要求將不再具有實際意義。

由于IMO劃定2020年為全球船舶硫限標準的生效日期，為達到該標準，中國當前這種對船舶狀態和港口的逐漸適用的方式是適合中國國情的。如果短時間內不斷改變硫含量限值，將致使各方不斷進行調整，反而容易造成人力物力的浪費，帶來的影響弊大于利。此外，建議對相關國家或地區對客船以及燃油進行區分的做法予以關注。

圖4 中國船舶燃油硫含量限值表

四、限硫政策措施的比較

為了促進強制性限硫要求的順利實施，全球各國和地區紛紛出臺了相應的政策措施。相較于硫限的強制性要求，各區域的政策措施更具有彈性和可操作性，在實際執行中可以根據實際情況進行調整，起到很好的補位作用。通過整理分析，筆者對這些政策措施歸類如下：

一是增加監管處罰力度。主要包括增加燃油的抽查比例以降低違規行為的發生，借助遙感監測等技術提高監管效力，建立科學合理的處罰裁量標準等措施。

二是提出鼓勵激勵措施。主要包括采用科學合理的減排補貼方案，因地制宜鼓勵岸電、LNG、廢氣清洗系統、減速等減排措施，給予燃油補貼等政策。

三是完善燃油供應保障體系。主要指監管燃油的生產、供應、銷售、使用等各個環節，確保合規燃油的可獲得性。

四是建立多區域多部門協調合作機制。主要是通過海事、環保、能源、工商、商務等部門聯合執法來形成合力，規范整個燃油供應鏈的要求，此外，考慮到大氣污染的區域性，部分區域采取區域間的聯動合作來管控船舶大氣污染。

具體情況如表3所示。

進一步比較國內外的政策措施，筆者認為以下幾個方面可供國內借鑒：

（1）相對于歐盟的補貼政策以及北美的處罰標準，國內的相應政策和標準還需進一步提高科學性，引入科學決策因子，減少人為因素的影響，確保公平合理。

（2）引入先進的執法輔助技術。歐盟等國在污染監測監管上的研究和實踐較為成熟，例如遙感監測等技術，通過技術革新降低人力成本，實現智能減排的目標。

（3）探索區域間合作機制?？紤]到船舶的移動性以及大氣污染的區域性，可以參照美國和墨西哥的合作方式，探索中、日、韓等國的區域間船舶大氣污染聯防聯治機制，有效解決區域大氣污染。

（4）探索誠信抽檢機制。目前我國的燃油抽檢仍相對隨機。相較于北美按照船舶的違規燃油歷史進行處罰裁量，我國也可以采用類似的方式，構建船舶燃油抽檢數據庫，按照船舶燃油超標歷史進行計分，加大對存在燃油超標歷史的船舶和船公司的燃油抽檢頻率。

五、對中國方案的建議

1.中國排放控制區征求意見稿

我國的船舶排放控制區采取的是分步設立的方式。第一步，我國在2016年設立了珠三角、長三角、環渤海水域排放控制區，對船舶硫排放控制提出高于國際通用標準的要求；第二步， 2018年7月，我國發布了排放控制區調整方案征求意見稿，進一步提高硫限要求，并計劃將排放控制區擴展為沿海所有港口并強化對海南水域的要求。

按照征求意見稿的要求，自2019年1月1日起，船舶在沿?？刂茀^內航行及靠岸停泊均應使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油；自2020年1月1日起，船舶在沿?？刂茀^內航行應使用不大于0.5%m/m的船用燃油，靠岸停泊期間應使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油；船舶進入海南水域航行及靠岸停泊均應使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。

2.對中國方案的制訂和具體實施的建議

綜上比較和分析，除了前文對硫限要求和政策措施等方面的建議外，筆者認為對于我國最新的征求意見稿來說，在制定和具體實施時以下幾個方面還需引起注意：

（1）確定性與不確定性相交集。確定性指的是IMO以會議決議的形式確定將2020年作為實施0.5%的全球硫含量限值的開始時間，屆時，作為負責任的航運大國，我國有義務切實履行國際公約的要求。不確定性指的是我國當前排放控制區政策仍存在不確定性，出于慎重考慮，當前我國的硫限方案仍未最終確定。事實上，政策的不確定性在一定程度上不利于利益相關方的應對和具體實施。建議盡快確定國內實施政策，以便于各相關方的應對。

（2）局部港口燃油的不可獲得性問題。意見稿將中國沿海全部納入排放控制區，存在局部港口的合規燃油不可獲得的情況，保障和解決每個港口的合規燃油供應問題，應是方案實施的基礎。

一方面，可以探索建議建立一個合規燃油調配指揮中心，同時開發方案港口統一的燃油供應實時監控數據庫，確保合規燃油的動態調配和儲備。另一方面，擴大對岸電、LNG燃料和廢氣清洗系統（EGC）等替代措施的支持力度，加大岸電和LNG加注站點等基礎設施投入（尤其是針對合規燃油不易獲得的港口），降低廢氣清洗系統等技術的成本，減少相關投資的稅費并在前期提供適當補貼，鼓勵先行先試。

（3）在航船舶的燃油監管問題。意見稿對在航船舶的燃油硫含量也分階段提出了要求，提高了在航船舶的燃油標準，在對在航船舶燃油監管上，國內主管機關尚無較為成熟的應用。建議加強與歐盟、北美等IMO排放控制區內國家和地區的合作，提高國內在遠程燃油監測技術的應用和普及。

IMO海上環境保護委員會第七十二屆會議（MEPC72）已批準了MARPOL附則VI修正案，要求在2020年后禁止船舶攜帶高硫油（貨油除外），這在一定程度上避免了船舶在公海航行時使用高硫油。當該規定正式生效后，船上不再攜帶燃燒用的高硫油，主管機關僅在船舶靠泊時對船用燃油進行隨機檢測即可實現全航程的檢測。盡管這樣，船方仍然存在這樣的違規可能，即載運僅夠航行途中使用的高硫油，抵港前消耗完畢并完成向低硫油的轉換，這種違規不易發現，監管不當不利于公平。對此，除了禁止供應商向船方供應非合規燃油以及檢查相關記錄外，旨在檢查船舶整個航程燃油使用合規性的“燃油計算工具”被認為可以作為詳細檢查的依據[7]，建議國內積極研究推廣。

（4）政策能否一致性實施的問題。在國內層面，為確保方案能夠一致性實施，保障公平的競爭環境，海事等主管機關應嚴格查處各項違法違規行為。燃料供應鏈涉及多個主管部門，容易發生監管不到位的情況，例如對一些流動加油站的油品質量監管等。另外，對替代措施的監管也應引起重視，應嚴厲查處達不到等效要求的替代措施。同時應盡快確定排放控制區方案，以便國內各方對各自的限硫方式進行經濟效益評估并制訂達標計劃。

在國際層面，考慮到國際上對燃油標準轉換的過渡時間、具體煉油廠的供給能力、調和油的安全問題以及合規燃油的可獲得性等仍持擔憂態度，2018年7月，IMO召開會間會（ISWG-AP/1）制定了全球硫含量限制一致性實施指南草案[8]，對各相關方提出了應對建議。2018年9月，巴拿馬等船旗國就調和油的安全問題還向12月初召開的IMO海上安全委員會第一百屆會議（MSC100）提交了提案（MSC100/8/2），以期獲得進一步關注和解決。隨后，在10月底的MEPC73會議上，基于對上述問題的擔憂，巴拿馬等船旗國進一步向IMO遞交提案（MEPC73/5/14），建議比照壓載水公約，設立一個限硫令的“經驗積累期”，以避免對船舶不適當的懲罰。會前，該提議受到美國等的支持。會上，與會各方就此提議展開了的爭論，支持方認為已有的排放控制區經驗并不足夠，支持收集相關經驗數據。反對方認為壓載水公約存在不處罰的豁免規定，限硫令當前的形勢和壓載水公約設立“經驗積累期”時的形勢并不一樣，提議容易對外界造成困惑，不利于各界的一致性實施?；谝陨系挠懻?，委員會邀請就如何加強MARPOL附則VI第18條（燃油的提供和質量）的實施提出進一步具體的建議。國際事務的進展將直接影響國內硫排放控制動向，建議國內各方密切關注后續情況，并從我國利益出發，積極參與相關事務的研究與討論。

（5）正確看待我國自行設立排放控制區。從排放控制區的劃定方式上看，IMO在劃定排放控制區時要求申請控制區的國家和地區完成相應的評估工作，以確定控制區劃定的必要性和可行性。其中包括船舶排放對人口和環境影響、區域氣象條件、船舶交通狀況、控制措施、合規燃油可獲得性以及費用和經濟影響等。對此，筆者認為從科學性的角度出發，在劃定排放控制區的同時也應同步對我國計劃設定的排放控制區進行評估并適時予以反饋修正。

注意到部分專家學者提議國內盡快申請IMO排放控制區[9]，與IMO排放控制區相比，國內自行劃定排放控制區的方式既有其優越性也存在一定局限性。優越性主要是政策出臺效率高，可以在實踐中不斷予以修正，局限性主要是環保效果有限等。筆者認為在實際操作中，應在國際大環境和國內現實基礎的前提下，找到維護政策的權威性和合理性之間的平衡點，鼓勵各方積極參與到政策法規研究、實踐操作研究、經濟影響研究，做到既不盲目提高環保要求，切實考慮到各相關方的訴求，又能在國際上獲得更多的主動權。

六、結束語

本文通過對國內外排放控制區的硫排放要求、政策措施進行比較和分析，找出了一些適合我國國情和發展的經驗做法，并對最新征求意見稿中硫限要求的具體實施提出了意見和建議。預計年內中國排放控制區方案就可能定稿，相關硫限要求大概率將嚴于國際通用要求，無論最終方案要求如何，為確保競爭優勢，都建議國內各方提前研究和應對。

和其他排放控制區相比，我國單方面設立排放控制區既有共性又有區別，具有特殊的現實基礎、國際環境和國內條件，因此，在接下來的具體實踐中，我們既應科學借鑒國外成熟可行的經驗做法，又應在實踐中不斷積累經驗，修正做法。